Pitanja i odgovori

Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.

Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.

Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.

Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org

Postavite pitanje

Baza pitanja i odgovora

Lokalne finansije, planski sistem i javna svojina

Odlukom o budžetu grada je sadržan plan kapitalnih projekata. Da li je moguće menjati finansijski plan direktnog korisnika - gradska uprava, na taj način što se planirani kapitalni izdatak izbriše, a umesto njega upiše potpuno drugi kapitalni izdatak? Da li je moguće menjati plan kapitalnih investicija tako što se menja samo finansijski plan direktnog korisnika bez izmene odluke o budžetu, ili je potrebno raditi rebalans budžeta pošto se radi o kapitalnim projektima?

Zakonom o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 i 149/2020) u članu 2. tačka 21a) definisano je da su kapitalni projekti, projekti izgradnje i kapitalnog održavanja zgrada i građevinskih objekata infrastrukture od interesa za Republiku Srbiju, odnosno lokalnu vlast, uključujući usluge projektnog planiranja koje su sastavni deo projekta, obezbeđivanje zemljišta za izgradnju, kao i projekti koji podrazumevaju ulaganja u opremu, mašine i drugu ne finansijsku imovinu, a u funkciji su javnog interesa. 

Pored navedene definicije, Uredbom o upravljanju kapitalnim projektima ("Sl. glasnik RS", br. 51/2019), u članu 3. tačka 1),  definisano je i da  kapitalne projekte čine i sve javne investicije u ne finansijsku imovinu čiji je vek trajanja, odnosno korišćenja duži od jedne godine, koje su finansirane iz republičkog budžeta, budžeta lokalne samouprave, zajma i/ili bespovratnih sredstava primljenih u ime Republike Srbije ili uz garancije Republike Srbije.

Uputstvom za pripremu odluke o budžetu lokalne vlasti za 2021. godinu, propisano je da se kapitalni projekti uključuju u budžet u skladu sa odredbama Uredbe o upravljanju kapitalnim projektima.

Članom 28. stav 2. tačka 8) ZOBS-a, propisano je da opšti deo budžeta obuhvata pregled planiranih kapitalnih izdataka budžetskih korisnika za tekuću i naredne dve budžetske godine.

U skladu sa napred navedenim, može se zaključiti da je zakonodavac  propisao način uključivanja kapitalnih projekata u budžet, kao i obavezu iskazivanja istih u posebnom delu Odluke o budžetu.

Finansijski plan jeste akt direktnog ili indirektnog korisnika budžetskih sredstava, izrađen na osnovu uputstva za pripremu budžeta, u skladu sa smernicama za izradu srednjoročnih planova i projekcijama srednjoročnog okvira rashoda predviđenih Fiskalnom strategijom, koji sadrži procenu obima prihoda i primanja i obim rashoda i izdataka za period od jedne ili tri godine (kapitalni izdaci iskazuju se za tri godine). Član 1. tačka 3. ZOBS

Članom 28. stav 3. ZOBS, definisano je da posebni deo budžeta iskazuje finansijske planove direktnih korisnika budžetskih sredstava, prema principu podele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku.

Finansijski planovi iz prethodnog stava uključuju rashode i izdatke direktnog korisnika budžetskih sredstava, u skladu sa ekonomskom, funkcionalnom, programskom i klasifikacijom prema izvorima finansiranja.

Dakle, finansijski planovi sadrže i kapitalne izdatke, koji se iskazuju na određenim aproprijacijama u posebnom delu odluke o budžetu JLS u skladu sa prethodno navedenim budžetskim klasifikacijama.

Prema definiciji (član 1. tačka 31. ZOBS), aproprijacija je od strane skupštine lokalne vlasti, odlukom o budžetu lokalne vlasti, dato ovlašćenje nadležnom izvršnom organu lokalne vlasti, za trošenje javnih sredstava do određenog iznosa i za određene namene za budžetsku godinu. 

Promena Odluke o budžetu bez donošenja rebalansa se može realizovati na 2 načina:

  • Preraspodelom već planiranih sredstava (promenom aproprijacija);
  • Obezbeđivanjem dodatnih sredstava za određenu namenu (iz sredstava tekuće budžetske rezerve).

Članom 61. Zakona o budžetskom sistemu, propisano je u kojim slučajevima je moguće vršiti promenu aproprijacija u toku godine.

Stavom 12. ovog člana, propisano je da ako u toku godine dođe do promene okolnosti koja ne ugrožava utvrđene prioritete unutar budžeta, nadležni izvršni organ lokalne vlasti, donosi odluku da se iznos aproprijacije koji nije moguće iskoristiti, prenese u tekuću budžetsku rezervu i može se koristiti za namene koje nisu predviđene budžetom ili za namene za koje nisu predviđena sredstva u dovoljnom obimu.

Ukupan iznos preusmeravanja iz stava 12. ovog člana zakona, ne može biti veći od iznosa razlike između maksimalno mogućeg iznosa sredstava tekuće budžetske rezerve utvrđenog ovim zakonom i budžetom odobrenih sredstava tekuće budžetske rezerve.

Dakle, ukoliko nadležni izvršni organ lokalne vlasti (opštinsko/gradsko veće) proceni da realizacija određenog kapitalnog projekta neće moći da se izvrši u tekućoj budžetskoj godini iz određenog razloga, kao i da odustajanje od realizacije istog ne ugrožava utvrđene prioritete unutar budžeta (odnosno u ovom slučaju plana kapitalnih projekata), potrebno je da o tome donese  odgovarajuću  odluku o izmeni plana investicija,  na osnovu koje će se planirana sredstva koja nije moguće iskoristiti vratiti u tekuću budžetsku rezervu. Pri tome se mora voditi računa da ukupan iznos preusmeravanja na ovaj način, ne može biti veći od iznosa razlike između maksimalno mogućeg iznosa sredstava tekuće budžetske rezerve (4% ukupno planiranih prihoda i primanja od ne finansijske imovine) i odlukom o budžetu odobrenih sredstava tekuće budžetske rezerve. Ovo treba imati naročito u vidu obzirom da je Uprava za trezor RS uspostavila informacioni sistem za praćenje, kontrolu i izveštavanje o izvršenju budžeta jedinica lokalnih samouprava (ISIB JLS). Sistem pruža uvid u Odluke o budžetu JLS, uvid o raspoloživim sredstvima po utvrđenim aproprijacijama kao i kontrolu izvršenja do iznosa raspoloživih aproprijacija. Praćenje, kontrola i izveštavanje vrši se po svim elementima budžetske klasifikacije. JLS učitavanjem strukturiranih fajlova dostavljaju podatke o utvrđenim aproprijacijama kao i promenama aproprijacija u toku budžetske godine. Nakon svake promene aproprijacije koje se u toku godine dese u skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu, korisnici sistema iz JLS na dnevnom nivou unose u sistem podatke o promenama.

Kada je reč o uvođenju novog kapitalnog izdatka odnosno projekta, članom 69. stav 2. ZOBS propisano je da se sredstva tekuće budžetske rezerve koriste za neplanirane svrhe za koje nisu utvrđene aproprijacije ili za svrhe za koje se u toku godine pokaže da aproprijacije nisu bile dovoljne.

Rešenje o upotrebi tekuće budžetske rezerve donosi nadležni izvršni organ lokalne vlasti (gradsko/opštinsko veće), na predlog lokalnog organa uprave nadležnog za finansije. Sredstva tekuće budžetske rezerve raspoređuju se na direktne korisnike budžetskih sredstava tokom fiskalne godine.

Dakle, pri odobravanju sredstava tokom godine za realizaciju novog kapitalnog projekta koji nije bio planiran Odlukom o budžetu JLS, mogu se koristiti sredstva tekuće budžetske rezerve.

Na kraju, članom 63. stav 1. ZOBS propisano je da se rebalansom budžeta koji, na predlog nadležnog izvršnog organa lokalne vlasti, usvaja skupština lokalne vlasti, vrši usklađivanje prihoda i primanja i rashoda i izdataka budžeta na nižem, višem ili istom nivou. Dakle, rebalansom budžeta vrši se promena odluke o budžetu JLS u toku godine kojom se menja odnosno dopunjuje budžet. Obzirom da se rebalans budžeta vrši po istoj proceduri kao i kod donošenja Odluke o budžetu, on treba da sadrži i objašnjenje razloga i ciljeva rebalansa i vršenje rebalansa u skladu sa novim planom investicija priloženim u okviru predloga za rebalans. Istovremeno važno je napomenuti da rebalans budžeta predstavlja najtransparentniji način da se izvrši izmena planiranih kapitalnih projekata u Odluci o budžetu JLS, posebno imajući u vidu da Zakon o lokalnoj samoupravi propisuje sprovođenje javne rasprave prilikom pripreme budžeta (u delu planiranja investicija).

 

Lokalne finansije, planski sistem i javna svojina

Da li se može odobriti izvođenje viška radova u vrednosti od 40 % od vrednosti osnovnog ugovora i da li je Naručilac u obavezi da sačini ankes ugovora imajući u vidu član 157. stav 5. Zakona o javnim nabavkma da ugovoreni viškovi radova ne predstavlja izmenu ugovora o javnoj nabavci, ili Naručilac može kroz okončanu situaciju to faktičko stanje overiti i izvršiti plaćanje?

Članom 157. Zakona uređena je mogućnost izmene ugovora o javnoj nabavci u pogledu dodatnih dobara, usluga ili radova. Dakle, radi se o „dodatnim“ dobrima, uslugama ili radovima, odnosno onima koji su predviđeni u osnovnom ugovoru o javnoj nabavci i za koje su ugovorene jedinične cene.

Zakon postavlja uslove koji moraju biti ispunjeni da bi se ugovor mogao aneksirati po ovom osnovu. Naime, ugovor o javnoj nabavci može da se izmeni radi nabavke dodatnih dobara, usluga ili radova, koji su postali neophodni, a koji nisu bili uključeni u prvobitni ugovor o javnoj nabavci, u slučaju kada promena privrednog subjekta sa kojim je zaključen ugovor:

  1. nije moguća zbog ekonomskih ili tehničkih razloga, kao što su zahtevi kompatibilnosti sa postojećom opremom, uslugama ili radovima nabavljenim u okviru prvobitne nabavke i
  2. može da prouzrokuje značajne poteškoće ili znatno povećavanje troškova za naručioca.

Iz ove odredbe Zakona proizilazi da moraju biti ispunjena praktično tri uslova kumulativno, i to da su dodatne količine predmeta nabavke postale neophodne, da promena ugovorne strane nije moguća zbog ekonomskih ili tehničkih razloga i da promena ugovorne strane može da prouzrokuje značajne poteškoće ili znatno povećavanje troškova za naručioca. 

Zakonom je propisano ograničenje izmene ugovora u pogledu vrednosti, tako da povećanje vrednosti ugovora ne može da bude veće od 50% vrednosti prvobitnog ugovora (i ne može da ima za cilj izbegavanje primene ovog zakona). Ovo ograničenje se odnosi na ukupnu vrednost svih izmena, ako se ugovor menja više puta.

U vezi sa ovim osnovom, Zakon još uređuje da ugovoreni viškovi radova ne predstavljaju izmenu ugovora o javnoj nabavci.

Iz navedenog proizilazi da se radi samo o ugovorenim viškovima radova, pa tako, ukoliko su ugovoreni viškovi do 10% vrednosti ugovora, ovi viškovi ne bi predstavljali izmenu ugovora. Svakako bi bilo logično sačiniti aneks ugovora i u ovoj situaciji, jer bi moralo da bude konstatovano gde je i u kom pogledu došlo do viškova radova i povećanja cene. Ta izmena se svakako ne objavljuje na Portalu javnih nabavki niti predstavlja izmenu ugovora u smislu ove odredbe Zakona.

Međutim, treba imati u vidu i Mišljenje objavljeno od strane Kancelarije za javne nabavke, gde je konstatovano, između ostalog: „Prilikom izmene ugovora u napred navedenom slučaju, naručioci posebno treba da imaju u vidu da za razliku od viškova radova, dodatni radovi ne predstavljaju veće količine već ugovorenih radova (pozicija), već  potpuno nove radove (pozicije) u odnosu na radove iz osnovnog ugovora o javnoj nabavci.“

Dakle, faktički je konstatovano da su viškovi radova dodatne količine već ugovorenih radova, pa je potrebno da za viškove od preko 10% količina imate u vidu i odredbe člana 160. ZJN i limite predviđene tim članom.

Izmena ugovora po osnovu viškova radova iz člana 157. stav 5. ZJN u vrednosti od 40% od vrednosti osnovnog ugovora ne može se, po našem mišljenju, smatrati situacijom koja je predviđena tim članom Zakona, ako ta vrednost predstavlja viškove za više od 10% ugovorenih količina.

Napominjemo da bi viškove trebalo posmatrati kroz određeni procenat ugovorenih količina, a ne vrednosti u odnosu na osnovni ugovor, a imajući u vidu definiciju viškova radova iz Uzansi o građenju: viškovi radova su količine izvedenih radova koje prelaze ugovorene količine radova.

Lokalne finansije, planski sistem i javna svojina

Da li opština može jednom Odlukom o lokalnim administrativnim taksama da reguliše lokalne administrativne takse i naknade za usluge koje vrši Opštinska uprava?

Članom 6. Zakona o finansiranju lokalne samouprave uređeno je da u izvorne prihode jedinice lokalne samouprave spadaju, između ostalog i lokalne administrativne takse i druge naknade u skladu sa zakonom.

Nadležnost i pravo  jedinice lokalne samouprave da svojom odlukom uvede i uredi lokalne administrativne takse propisana je članom 9. i 10. Zakona o finansiranju lokalne samouprave.

Da bi opština mogla da uvodi određene naknade za svoje usluge, mora da postoji zakonski osnov koji daje pravo jedinici lokalne samouprave da ih uvede.

Poslednje izmene i dopune Zakona o finansiranju lokalne samouprave u smislu samog teksta zakona (ne uzimajući u obzir usklađivanje dinarskih iznosa), izvršene su 2012. godine („Sl. glasnik RS“ br. 93/12), kada je i izmenjen član 6. koji se odnosi na definisanje izvornih prihode koji pripadaju jedinici lokalne samouprave. Tada su u taj zakon uvedene druge naknade u skladu sa zakonom.

Ovaj pojam naknada, ovako široko definisan, svakako može da obuhvata sve naknade koje su propisane odgovarajućim zakonom. Za objašnjenje šta se konkretnije pod tim pojmom podrazumeva, možete se obratiti Ministarstvu finansija za dobijanje zvaničnog stručnog mišljenja.

Napominjemo da se Zakon o naknadama za korišćenje javnih dobara pripremao duži niz godina i tek je usvojen 2018. godine (objavljen u Sl. glasniku RS br. 95/18). Kako je bilo navedeno u predlogu ovog zakona, ciljevi koji se postižu njegovim donošenjem su:

-    Uvođenje naknada samo jednim zakonom;

-    Unapređenje transparentnosti;

-    Predvidivost troškova poslovanja privrednih subjekata;

-    Racionalno korišćenje javnih dobara.

Ovim zakonom se na jednom mestu objedinjavaju sve naknade koje se plaćaju za korišćenje prirodnih bogatstava, dobara od opšteg interesa i dobara u opštoj upotrebi.

Lokalne finansije, planski sistem i javna svojina

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave članom 9. stav 2. je propisano da jedinica lokalne samouprave ne može uvesti lokalnu administrativnu taksu za spise i radnje iz nadležnosti organa za koje je zakonom kojim se uređuju republičke administrativne takse propisano plaćanje republičkih administrativnih taksi. Istim Zakonom članom 6. stav 1. tačka 7 je definisano da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji i to između ostalih "7) druge naknade u skladu sa zakonom". S obzirom da jedinica lokalne samouprave, na osnovu svega gore navedenog, nema pravo da naplaćuje lokalne administrativne takse za izdavanje građevinskih dozvola, rešenja po 145. Zakona i dr. poverenih poslova, da li postoji mogućnost da opština naplati neku vrstu naknade za izdavanje akata iz oblasti građevinarstva i šta se podrazumeva pod "drugim naknadama u skladu sa zakonom"?

Član 9. Zakona o finansiranju lokalne samouprave propisuje da skupština jedinice lokalne samouprave može uvoditi lokalne administrativne takse za spise i radnje u upravnim stvarima, kao i za druge spise i radnje koje organi jedinice lokalne samouprave izdaju, odnosno obavljaju u okviru poslova iz svoje izvorne nadležnosti.

To znači da jedinica lokalne samouprave nema pravo da naplaćuje lokalnu administrativnu taksu za izdavanje građevinskih dozvola, s obzirom da to obavlja kao povereni posao.  Republika kroz ustupljene prihode I transfere koje uplaćuje u budžet jedinice lokalne samouprave, "nadoknađuje" taj rad opštinskog organa za poverene poslove.

Po našem mišljenju nema osnova da se uvode druge naknade po ovom osnovu jer za to ne postoji zakonski osnov.

Poslednje izmene i dopune Zakona o finansiranju lokalne samouprave u smislu samog teksta zakona (ne uzimajući u obzir usklađivanje dinarskih iznosa), izvršene su 2012. godine („Sl. glasnik RS“ br. 93/12), kada je i izmenjen član 6. koji se odnosi na definisanje izvornih prihoda. Tada su u taj zakon uvedene druge naknade u skladu sa zakonom.

Ovaj pojam naknada svakako može da obuhvata sve naknade koje su propisane odgovarajućim zakonom. Za objašnjenje šta se konkretnije pod tim pojmom podrazumeva, možete se obratiti Ministarstvu finansija za dobijanje zvaničnog stručnog mišljenja.

Napominjemo da se Zakon o naknadama za korišćenje javnih dobara, koji se delom odnosi na rad LPA,  pripremao duži niz godina i tek je usvojen 2018. godine (objavljen u Sl. glasniku RS br. 95/18). Kako je bilo navedeno u predlogu ovog zakona, ciljevi koji se postižu njegovim donošenjem su:

-    Uvođenje naknada samo jednim zakonom;

-    Unapređenje transparentnosti;

-    Predvidivost troškova poslovanja privrednih subjekata;

-    Racionalno korišćenje javnih dobara.

Ovim zakonom se na jednom mestu objedinjavaju sve naknade koje se plaćaju za korišćenje prirodnih bogatstava, dobara od opšteg interesa i dobara u opštoj upotrebi.

Lokalne finansije, planski sistem i javna svojina

Kako se vrši postupak nabavki kada su u pitanju usluge restorana i keteringa? U planu nabavki za ovu godinu za usluge restorana predviđeno je 2.500.000,00 sa PDV-om, a za usluge keteringa 1.000.000,00 sa PDV-om, pri čemu Ugovor za usluge restorana ističe 23.03.2021. godine, dok Ugovor za usluge keteringa ističe 04.05.2021. godine. Koja je procedura pokretanja nabavki kao i samih ponuda? Da li postoji mogućnost da se sa više ponuđača sklope ugovori i koliko bi oni trajali?

Zakonom o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon), koji je u primeni od 1. jula 2020. godine, u članu 27. stav 1. tačka 2), propisano je da se odredbe ovog zakona ne primenjuju na nabavku društvenih i drugih posebnih usluga iz člana 75. ovog zakona čija je procenjena vrednost manja od 15.000.000 dinara kada nabavku sprovodi javni naručilac.

Članom 75. stav 1. Zakona propisano je da su društvene i druge posebne usluge navedene u Prilogu 7. ovog zakona. U Prilogu 7 su obuhvaćene i usluge restorana, sa određenim šiframa iz Opšteg rečnika nabavki (Usluge restorana i usluge posluživanja hranom, Usluge pripremanja obroka, Usluge dostavljanja obroka). 

Članom 27. stav 2. Zakona propisano da se u slučaju iz stava 1. ovog člana primenjuju se načela ovog zakona na način koji je primeren okolnostima konkretne nabavke, te da je članom 49. stav 2. Zakona propisana obaveza za naručioce da posebnim aktom bliže urede, između ostalog, i način planiranja i sprovođenja nabavki na koje se zakon ne primenjuje, kao i nabavki društvenih i drugih posebnih usluga.

Imajući u vidu navedeno, ukoliko je procenjena vrednost nabavke „istovrsnih“ društvenih i posebnih usluga manja od 15.000.000 dinara, naručilac je dužan da postupa u skladu sa procedurom koju je propisao svojim internim aktom. Ova procedura treba da bude zasnovana na načelima Zakona, pa i načelom obezbeđivanja konkurencije.

Dakle, naručilac po pravilu poziva više ponuđača koji mogu da izvrše predmet nabavke, vrši ocenu ponuda i izdaje narudžbenicu i sl. Svakako, naručilac može u zavisnosti od predmeta nabavke propisati i specifičnu proceduru, kao što po pravilu naručioci donose poseban unutrašnji opšti akt u vezi sa uslugama reprezentacije, pa i uslugama restorana.  

Posebno ističemo da je od izuzetne važnosti da nabavku ovih usluga, koje su procenjene vrednosti ispod limita propisanog Zakonom (15.000.000,00 dinara bez PDV-a), uredite internim aktom o javnim nabavkama. 

Po pravilu, nabavka se pokreće internim aktom (Odluka o sprovođenju postupka i sl.), nakon čega se priprema poziv za podnošenje ponuda i dokumentacije, koja se dostavlja privrednim subjektima za koje posotji saznanje da mogu izvršiti predmetne usluge prema potrebama.

Ugovori se mogu zaključiti sa više ponuđača, u skladu sa potrebama, a ugovori mogu važiti do 12 meseci od dana zaključenja, ali izuzetno i duže u skladu sa uslovima koji su propisani članom 54. Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 – dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 i 149/2020) i Uredbom o kriterijumima za utvrđivanje prirode rashoda i uslovima i načinu pribavljanja saglasnosti za zaključivanje određenih ugovora koji, zbog prirode rashoda, zahtevaju plaćanje u više godina („Službeni glasnik RS“, br. 21/2014 i 18/2019).