Pitanja i odgovori

Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.

Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.

Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.

Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org

Postavite pitanje

Baza pitanja i odgovora

Lokalne finansije, planski sistem i javna svojina

Kako se vrši postupak nabavki kada su u pitanju usluge restorana i keteringa? U planu nabavki za ovu godinu za usluge restorana predviđeno je 2.500.000,00 sa PDV-om, a za usluge keteringa 1.000.000,00 sa PDV-om, pri čemu Ugovor za usluge restorana ističe 23.03.2021. godine, dok Ugovor za usluge keteringa ističe 04.05.2021. godine. Koja je procedura pokretanja nabavki kao i samih ponuda? Da li postoji mogućnost da se sa više ponuđača sklope ugovori i koliko bi oni trajali?

Zakonom o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon), koji je u primeni od 1. jula 2020. godine, u članu 27. stav 1. tačka 2), propisano je da se odredbe ovog zakona ne primenjuju na nabavku društvenih i drugih posebnih usluga iz člana 75. ovog zakona čija je procenjena vrednost manja od 15.000.000 dinara kada nabavku sprovodi javni naručilac.

Članom 75. stav 1. Zakona propisano je da su društvene i druge posebne usluge navedene u Prilogu 7. ovog zakona. U Prilogu 7 su obuhvaćene i usluge restorana, sa određenim šiframa iz Opšteg rečnika nabavki (Usluge restorana i usluge posluživanja hranom, Usluge pripremanja obroka, Usluge dostavljanja obroka). 

Članom 27. stav 2. Zakona propisano da se u slučaju iz stava 1. ovog člana primenjuju se načela ovog zakona na način koji je primeren okolnostima konkretne nabavke, te da je članom 49. stav 2. Zakona propisana obaveza za naručioce da posebnim aktom bliže urede, između ostalog, i način planiranja i sprovođenja nabavki na koje se zakon ne primenjuje, kao i nabavki društvenih i drugih posebnih usluga.

Imajući u vidu navedeno, ukoliko je procenjena vrednost nabavke „istovrsnih“ društvenih i posebnih usluga manja od 15.000.000 dinara, naručilac je dužan da postupa u skladu sa procedurom koju je propisao svojim internim aktom. Ova procedura treba da bude zasnovana na načelima Zakona, pa i načelom obezbeđivanja konkurencije.

Dakle, naručilac po pravilu poziva više ponuđača koji mogu da izvrše predmet nabavke, vrši ocenu ponuda i izdaje narudžbenicu i sl. Svakako, naručilac može u zavisnosti od predmeta nabavke propisati i specifičnu proceduru, kao što po pravilu naručioci donose poseban unutrašnji opšti akt u vezi sa uslugama reprezentacije, pa i uslugama restorana.  

Posebno ističemo da je od izuzetne važnosti da nabavku ovih usluga, koje su procenjene vrednosti ispod limita propisanog Zakonom (15.000.000,00 dinara bez PDV-a), uredite internim aktom o javnim nabavkama. 

Po pravilu, nabavka se pokreće internim aktom (Odluka o sprovođenju postupka i sl.), nakon čega se priprema poziv za podnošenje ponuda i dokumentacije, koja se dostavlja privrednim subjektima za koje posotji saznanje da mogu izvršiti predmetne usluge prema potrebama.

Ugovori se mogu zaključiti sa više ponuđača, u skladu sa potrebama, a ugovori mogu važiti do 12 meseci od dana zaključenja, ali izuzetno i duže u skladu sa uslovima koji su propisani članom 54. Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 – dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 i 149/2020) i Uredbom o kriterijumima za utvrđivanje prirode rashoda i uslovima i načinu pribavljanja saglasnosti za zaključivanje određenih ugovora koji, zbog prirode rashoda, zahtevaju plaćanje u više godina („Službeni glasnik RS“, br. 21/2014 i 18/2019).

Lokalne finansije, planski sistem i javna svojina

Prilikom izrade konkursne dokumentacije objavljena susva dokumenta, međutim nije traženo da se dostavi obrazac strukture ponuđune cene i obrazac troškova pripreme ponude. Postoji samo jednu ponudu. Da li se može tražiti dopuna po čl. 142 ZJN? Kako postupiti u skladu sa Zakonom?

Pravilnikom o sadržini konkursne dokumentacije u postupcima javnih nabavki, u članu 2., propisana je sadržina konkursne dokumentacije u otvorenom postupku. Tako, propisano je da konkursna dokumentacija, shodno prirodi predmeta nabavke sadrži, između ostalog, obrasce dokumenata koji čine sastavni deo ponude, i to obrazac strukture ponuđene cene i obrazac troškova pripreme ponude.

Članom 12. Pravilnika je propisano da se u Obrascu strukture ponuđene cene po potrebi navode osnovni elementi, odnosno ponuđena cena (jedinična i ukupna) sa i bez PDV i ostali troškovi, koji su uključeni u ponuđenu cenu. Stavom 2. ovog člana je propisano da će se smatrati da je sačinjen obrazac strukture ponuđene cene ako su osnovni elementi sadržani u obrascu ponude.

Članom 13. Pravilnika je propisano da u obrascu troškova pripreme ponude mogu biti prikazani troškovi izrade uzorka ili modela, ako su izrađeni u skladu sa tehničkim specifikacijama naručioca i troškovi pribavljanja sredstva obezbeđenja.

Članom 142. Zakona o javnim nabavkama je propisano da naručilac može da zahteva dodatna objašnjenja koja će mu pomoći pri pregledu, vrednovanju i upoređivanju ponuda ili prijava, a može da vrši i kontrolu (uvid) kod ponuđača, odnosno njegovog podizvođača.

Takođe, u stavu 2. ovog člana propisano je da ako su podaci ili dokumentacija, koju je ponuđač, odnosno kandidat dostavio nepotpuni ili nejasni, naručilac može, poštujući načela jednakosti i transparentnosti, u primerenom roku koji nije kraći od pet dana, da zahteva od ponuđača, odnosno kandidata da dostavi neophodne informacije ili dodatnu dokumentaciju. Takvo postupanje ne sme da dovede do promene elemenata ponude koji su od značaja za primenu kriterijuma za dodelu ugovora ili do izmene ponuđenog predmeta nabavke.

Potrebno je da prethodno proveriti da li su u Obrascu ponude ponuđača koji je podneo ponudu sadržani osnovni elementi koje inače sadrži Obrazac strukture cene, odnosno ponuđena cena (jedinična i ukupna) sa i bez PDV i ostali troškovi, koji su uključeni u ponuđenu cenu. Ukoliko jesu, smatramo da nema mesta primeni odredbe člana 142. Zakona i traženja dodatnih pojašnjenja ponude, te da na osnovu tih elemenata iz Obrasca ponude može se izvršiti stručna ocena ponude. Međutim, ukoliko nisu, smatramo da nema mesta primeni odredbe člana 142. Zakona.

Takođe, kada je u pitanju obrazac troškova pripreme ponude, ukoliko konkursnom dokumentacijom nije zahtevano dostavljanje uzoraka ili modela ili bankarsku garanciju, odnosno drugo sredstvo obezbeđenja čije pribavljanje iziskuje troškove za ponuđače, smatramo da nema smetnji da se izvrši stručna ocena ponude bez tog obrasca.

Međutim, ako je ipak nešto od napred navedenog zahtevano konkursnom dokumentacijom, a ponuđačima nije data mogućnost da traže nadoknadu troškova pribavljanja uzoraka, modela ili sredstava obezbeđenja, smatramo da je moguće primeniti član 142. Zakona i tražiti od ponuđača dodatne podatke, odnosno izjašnjenje o navedenim okolnostima, budući da ponuđači imaju pravo na nadoknadu navedenih troškova samo u slučaju obustave postupka iz razloga koji su na strani naručioca.

Ukoliko posmatramo predmetnu situaciju strogo formalno kada je u pitanju obrazac troškova pripreme ponude, treba imati u vidu činjenicu da neke od obrazaca, a samim tim i podataka uopšte nisu traženi, iako tehničkom greškom, što ne čini dozvoljenom situaciju zahtevanja dodatnih podataka ili dokumentacije od ponuđača, jer se ta mogućnost odnosi, po pravilu, na već postojeće podatke u ponudi. Navedenu mogućnost treba restriktivno posmatrati i na taj način i primenjivati.

U tom smislu, odredbom člana 138. stav 1. Zakona je propisano da troškove pripremanja i podnošenja ponude snosi isključivo ponuđač i ne može da traži od naručioca naknadu troškova.

Izuzetno od stava 1. ovog člana, ako je postupak javne nabavke obustavljen iz razloga koji su na strani naručioca, naručilac je dužan da ponuđaču nadoknadi troškove izrade uzorka ili modela, ako su izrađeni u skladu sa tehničkim specifikacijama naručioca i troškove pribavljanja sredstava obezbeđenja, pod uslovom da je ponuđač tražio naknadu navedenih troškova u svojoj ponudi.


Lokalne finansije, planski sistem i javna svojina

Da li za NBP koje su sukcesivne (npr.u toku godine treba kupiti predmetna dobra pojedinačne vrednosti do 5.000,00 RSD) treba prikupiti tri ponude, ili se može internim aktom (pravilnikom) definisati vrednost (10.000,00 rsd) do koje se ne mora vršiti istraživanje tržišta i prilupljanje ponuda?

Zakonom o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon), u članu 49. stav 2, propisano je da je naručilac dužan da posebnim aktom bliže uredi način planiranja i sprovođenja nabavki na koje se zakon ne primenjuje.

Članom 27. stav 2. Zakona je propisano da se u slučaju iz stava 1. ovog člana (nabavke ispod praga propisanog Zakonom za primenu odredaba ovog zakona) primenjuju načela ovog zakona na način koji je primeren okolnostima konkretne nabavke.

S tim u vezi, Stalna konferencija gradova i opština je izradila i objavila modele internog akta, pa i Model internog akta kojim se bliže uređuje sprovođenje postupaka nabavki na koje se Zakon o javnim nabavkama ne primenjuje. Članom 16. ovog modela je uređeno da naručilac „može, ukoliko je procenjena vrednost nabavke manja od ______ dinara, nakon odobrenog zahteva za nabavku u skladu sa ovim pravilnikom, odlukom o sprovođenju postupka nabavke odrediti da lice zaduženo za sprovođenje postupka nabavke pribavi, po pravilu, tri ponude i da primenom kriterijuma najniže ponuđene cene predloži najpovoljniju ponudu“.

Takođe, mišljenja smo da bi bilo u skladu sa načelima Zakona (pre svega načelom efikasnosti) i da naručilac svojim internim aktom uredi da se u slučaju nabavki izuzetno niske vrednosti na godišnjem nivou (npr. 10.000,00 dinara) ne moraju u svim situacijama prikupljati tri ponude. Ipak, navedeno ne znači da naručilac ne mora da istraži tržište u smislu prikupljanja određenih informacija o predmetu nabavke (to je i način da utvrdite kolika je vrednost nabavke koja se sprovodi).

Dodatno, mišljenja smo da je naručilac i u opisanoj situaciji u obavezi da obezbedi da je cena koja se plaća u skladu sa tržišnom cenom za konkretni predmet nabavke, što potvrđuje lice koje sprovodi nabavku (prikuplja ponudu/račun i sl.).  

Lokalne finansije, planski sistem i javna svojina

Opština je svojim budžetom planirala određena sredstva za izradu različitih projekata. Pojedini projekti planirani su na istoj poziciji (i prelaze 1.000.000,00 dinara), a mnogi su planirani na različitim pozicijama u budžetu (svaki od njih ne prelazi 1.000.000,00 dinara). Koji postupak nabavke usluga za izradu projekata primeniti? Da li se pri odabiru postupka nabavke gleda samo visina iznosa potrebna za uslugu izrade projekta ili je bitno i sa koje pozicije se plaća? Da li se sabiraju svi projekti, bez obzira što su pojedini za izgradnju sekundarne vodovodne mreže, drugi za izgradnju dečjeg vrtića, treći za asfaltiranje ulica, četvrti za uvođenje centralnog grejanja?

Prvo, treba imati u vidu da se javna nabavka ne mora pokrenuti samo sa jedne pozicije iz Plana javnih nabavki, kao i da se sa jedne pozicije Plana javnih nabavki može pokrenuti i više postupaka javnih nabavki.

Naime, Naručiocu je dozvoljeno da pokrene, na primer, jedan postupak javne nabavke usluga izrade projektno-tehničke dokumentacije koji će obuhvatiti usluge izrade projekta izgradnje vodovodne mreže (Pozicija X) i kanalizacione mreže (Pozicija Y). Pri tome, ova javna nabavka može biti jedinstvena ili podeljena po partijama, u skladu sa potrebama naručioca i načelima javnih nabavki (obezbeđivanje konkurencije).

Takođe, ukoliko naručilac u Planu javnih nabavki ima planiranu jednu poziciju (Pozicija X), koja obuhvata usluge izrade projekta izgradnje vodovodne i kanalizacione mreže, naručilac može pokrenuti postupak javne nabavke za usluge izrade projekta izgradnje vodovodne mreže, a zatim u nekom narednom periodu i postupak javne nabavke za usluge izrade projekta izgradnje vodovodne mreže. U navedenoj situaciji, svaku javnu nabavku sprovodite u odgovarajućem postupku uzimajući u obzir ukupnu procenjenu vrednost javne nabavke, a ne samo „onaj njen deo“ za koji pokrećete konkretnu javnu nabavku.

U pogledu oblikovanja i sprovođenja postupaka javnih nabavki nije od uticaja da li ste finansijska sredstva planirali na jednoj ili više različitih pozicija.

Dalje, u pogledu pojma istovrsnosti, treba ukazati da ga novi Zakon o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon), koji je u primeni od 1. jula 2020. godine, u članu 27. stav 1. tačka 2), izričito ne propisuje, za razliku od prethodno važećeg Zakona o javnim nabavkama. Ipak, članom 5. stav 2. Zakona je propisano da javna nabavka ne sme da bude oblikovana sa namerom izbegavanja primene ovog zakona, dok je članom 29. stav 2. propisano da određivanje procenjene vrednosti predmeta javne nabavke ne može da se vrši na način koji ima za cilj izbegavanje primene ovog zakona, niti u tom cilju može da se vrši podela predmeta javne nabavke na više nabavki.

Dakle, Zakon poznaje zabranu da se procenjena vrednost ne utvrđuje na način da se izbegne primena odredaba Zakona, što upućuje u određenoj meri na istovrsnost, odnosno da se procenjena vrednost javne nabavke za određeni predmet javne nabavke određuje kao celina na godišnjem nivou.

U pogledu usluga projektovanja (izrada projektno-tehničke dokumentacije) još uvek nije „izgrađena“ praksa nadležnih organa u skladu sa odredbama Zakona.

S jedne strane je jasno da nije moguće primenjivati odredbu prethodno važećeg Zakona o javnim nabavkama, koji je propisivao da je istovrsna ona koja ima istu ili sličnu namenu, pri čemu isti ponuđači u odnosu na prirodu delatnosti koju obavljaju mogu da je ispune. S druge strane, mišljenja smo da naručilac treba da ima u vidu prilikom oblikovanja javne nabavke usluga projektovanja na šta se to projektovanje odnosi, odnosno da li predmet projektovanja jesu iste funkcionalne celine i sl. Tako bi usluga projektovanja vodovodne i kanalizacione mreže mogla biti ista javna nabavka, dok bi projektovanje izgradnje vrtića bila druga celina i posebna nabavka, kao i asfaltiranje ulica (s tim što je preporuka da se projektovanje za asfaltiranje više ulica, trotoara i sl. posmatra kao jedna javna nabavka). 

Dakle, preporuka je naručiocu da prilikom određivanja predmeta javne nabavke kod usluga projektovanja ima u vidu prirodu celina na koje se projektovanje odnosi i da u jednu nabavku svrstava praktično istovrsne usluge, ali ne i da sve usluge projektovanja objedinjuje u jednu javnu nabavku.

Preporuka u pogledu prikazivanja stavki u vezi sa izradom projekata u programskom budžetu opštine:

U cilju postizanja bolje preglednosti i logičnijeg lociranja stavki koje se odnose na izradu projekata (projektno-tehničke dokumentacije) u Odluci o budžetu opštine, a posebno u okviru Obrazloženja odluke o budžetu koje treba da sadrži programske informacije (u skladu sa članom 28. stavovi 5. i 6. Zakona o budžetskom sistemu), ukazujemo da je izradu projektne dokumentacije čiji troškovi ulaze u ukupnu vrednost investicije i po čijoj će se vrednosti npr. objekat uknjižiti kao osnovno sredstvo u računovodstvu JLS, za projekte različite namene - ispravnije prikazati u okviru različitih budžetskih programa čijim ciljevima projekti doprinose – umesto zbirnog prikazivanja pod jednom programskom aktivnosti u okviru jednog budžetskog programa. Konkretno, u važećoj postavci uniformne programske strukture budžeta JLS, izrada projektne dokumentacije npr., za uvođenje centralnog grejanja bi trebalo da bude locirana u okviru programa br. 17 (Energetska efikasnost i obnovljivi izvori energije), ili npr., izrada dokumentacije za izgradnju vrtića – u programu br. 8 (Predškolsko vaspitanje i obrazovanje) itd. Podsećamo i na član 17. Uredbe o upravljanju kapitalnim projektima, stav 3.:

Troškove razrade projektnih ideja (izradu prethodne studije izvodljivosti, odnosno prethodne studije opravdanosti sa generalnim projektom, kao i studije izvodljivosti, odnosno studije opravdanosti sa idejnim projektom) ovlašćeni predlagač ideje kapitalnog projekta planira u okviru određene programske aktivnosti, odnosno u okviru određene pozicije u finansijskom planu ili godišnjem programu poslovanja“.

Izrada projektne dokumentacije može se planirati kao izdatak u okviru postojeće raspoložive programske aktivnosti odgovarajućeg programa ili uvesti zaseban budžetski projekat za tu namenu u okviru konkretnog budžetskog programa.  

Lokalne finansije, planski sistem i javna svojina

Molimo za konsultaciju u vezi sa primenom člana 27. Zakona o javnim nabavkama. Naime, radi se o tome da opština treba da raspiše javnu nabavku za usluge ličnog pratioca deteta čija je procenjena vrednost 1.250.000,00. Da li usluge ličnog pratioca spadaju u društvene i druge posebne usluge na koje se odredbe Zakona o javnim nabavkama ne primenjuju procenjene vrednosti do 15.000.000,00 dinara ili je potrebno sprovesti otvoreni postupak preko Portala javnih nabavki?

Zakonom o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon), koji je u primeni od 1. jula 2020. godine, u članu 27. stav 1. tačka 2), propisano je da se odredbe ovog zakona ne primenjuju na nabavku društvenih i drugih posebnih usluga iz člana 75. ovog zakona čija je procenjena vrednost manja od 15.000.000 dinara kada nabavku sprovodi javni naručilac.

Članom 75. stav 1. Zakona propisano je da su društvene i druge posebne usluge navedene u Prilogu 7. ovog zakona, dok su Prilogom 7 obuhvaćene usluge socijalne zaštite, pa i usluga pratilac deteta.

Članom 27. stav 2. Zakona propisano da se u slučaju iz stava 1. ovog člana primenjuju se načela ovog zakona na način koji je primeren okolnostima konkretne nabavke, te da je članom 49. stav 2. Zakona propisana obaveza za naručioce da posebnim aktom bliže uredе, između ostalog, i način planiranja i sprovođenja nabavki na koje se zakon ne primenjuje, kao i nabavki društvenih i drugih posebnih usluga.

Imajući u vidu navedeno, usluga lični pratilac deteta je obuhvaćena Prilogom 7 Zakona i spada u društvene i druge posebne usluge, te naručioci mogu nabavku ovih usluga sprovesti u skladu sa načelima Zakona i sopstvenim internim aktom o nabavkama, ukoliko je procenjena vrednost nabavke manja od 15.000.000 dinara.

Ipak, potrebno je imati u vidu i da li će naručilac u toku 2021. godine sprovoditi druge „istovrsne“ usluge socijalne zaštite, u kom slučaju je dužan da za potrebe utvrđivanja propisanog limita uzme u obzir ukupnu procenjenu vrednost svih takvih usluga.

Na kraju upućujemo i na Modele internih akata i Vodič za javne nabavke u oblasti socijalne zaštite, koje je Stalna konferencija gradova i opština pripremila i objavila na svojoj internet stranici (Vodič za javne nabavke u oblasti socijalne zaštite možete preuzeti sa linka http://skgo.org/vesti/detaljno/2565/novo-izdanje-vodic-za-javne-nabavke-u-oblasti-socijalne-zastite dok su Modeli internih akata dostupni za preuzimanje preko linka http://skgo.org/modeli-akata?page=2 )