Pitanja i odgovori

Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.

Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.

Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.

Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org

Postavite pitanje

Baza pitanja i odgovora

Lokalne finansije i javna svojina

Da li sportska organizacija koja je proglašena za organizaciju od posebnog interesa za opštinu, može dobiti više od 20% sredstava odukupnog iznosa opredeljenog za finansiranje sportskih organizacija na području opštine?

Zakon o sportu („Službeni glasnik RS“, br. 10/16) u članu 138. stav 4. navodi: „Jednoj organizaciji u oblasti sporta ne može se odobriti više od 20% sredstava budžeta jedinice lokalne samouprave predviđenih za finansiranje programa iz oblasti sporta.“

Dakle, JLS odlukom nadležnog organa može odrediti sportske organizacije od izuzetnog značaja za unapređenju razvoj sporta na teritoriji grada/opštine ali kod određivanja iznosa sredstava za određeni program moraju se primeniti opšti i posebno kriterijumi propisani zakonom, podzakonskim aktima i pravilnikom JLS.

Lokalne finansije i javna svojina

Na osnovu Ugovora između Kancelarije za upravljanje javnim ulaganjima i opštine, za rekonstrukciju objekata na teritoriji opštine, gde isplata PDV-a ide preko računa opštine, za taj iznos je povećan ukupan obim budžeta i planiran je taj rashod. Kako jedan deo sredstava za PDV neće biti prenet od strane Kancelarije do kraja godine, a jedan ugovor neće biti ni započet, da li ta sredstva rebalansom budžeta skinuti? Kako tretirati ova sredstva za isplatu PDV-a, da li kao preuzeta? Ako se ostave, ova sredstva će smanjiti izvršenje, a za narednu godinu, ako se planiraju, uvećavaju budžet. Kako postupiti u konkretnom slučaju?

Za potrebe finansiranja kapitalnih javnih investicija zaključuje se Ugovor o pravima i obavezama Kancelarije za upravljanje javnim ulaganjima (u daljem tekstu: KUJU) i JLS u svrhu realizacije određenog kapitalnog projekta. Ovim ugovorom se konstatuju: programski elementi ulaganja (program obnove i unapređenja objekata javne namene u javnoj svojini), investitorska prava, način obezbeđivanja sredstava za ulaganje, obaveza sprovođenja postupka javne nabavke i zaključenja ugovora sa izvođačem, obaveze dokumentovanja celokupnog procesa realizacije projekta, prava i obaveze jedne i druge ugovorne strane, odnosno način plaćanja.

Prema praksi u sprovođenju svih radnji povezanih sa realizacijom kapitalnih ulaganja finansiranih od strane KUJU, nailazimo na više problema/pitanja koja sugerišemo da JLS sagledavaju prilikom dogovora sa KUJU o otpočinjaju realizacije projekata:

  1. pošto se ulaganje vrši preko JLS na čijoj teritoriji se nalazi objekat obrazovanja, zdravstva ili socijalne politike/zaštite, a isti objekti nisu u javnoj svojini JLS, postavlja se pitanje - ko će vrednost ulaganja proknjižiti u svojoj glavnoj knjizi, odnosno pomoćnim knjigama osnovnih sredstava?
  2. s obzirom na ugovorenu obavezu sprovođenja javne nabavke radova/izgradnje od strane JLS, postavlja se pitanje oko planiranja ukupne pozicije/aproprijacije za konkretno kapitalno ulaganje u budžetu JLS radi sprovođenja postupka nabavke, a da bi bile primenjene odredbe Zakona o javnim nabavkama (odluka o pokretanju postupka sadrži podatke o aproprijaciji u budžetu JLS - obezbeđivanje sredstava iz budžeta);
  3. ukoliko prenos sredstava vrši KUJU direktno na račun izvođača radova, planirana aproprijacija u budžetu JLS će ostati neizvršena i takođe uticati na smanjenje relativnog izvršenja godišnjeg budžeta JLS (ili će se iskoristiti samo za prijem i dalju isplatu vrednosti PDV-a za ugovorene radove, ako je ugovorom o pravima i obavezama između Kancelarije i JLS tako predviđeno);
  4. ukoliko nema učešća JLS u finansiranju konkretnog kapitalnog izdatka, onda celokupan iznos planirane aproprijacije treba da bude pokriven izvorom finansiranja 07 - donacije i transferi od ostalih nivoa vlasti;
  5. pošto nam nisu poznati svi elementi zaključenog ugovora sa Kancelarijom oko regulisanja investitorskih prava, načina plaćanja obaveze za obračunati PDV (preko budžeta JLS), načina predstavljanja konkretnog (konkretnih) projekata u budžetu, konkretne JLS - smatramo da JLS u ulozi investitora, prema sprovedenom postupku JN, ukoliko se obračunati PDV plaća od strane Kancelarije preko budžeta JLS, treba da planira sredstva na aproprijaciji za preuzete obaveze. Iznos sredstava izračunava se na osnovu realno izvedenih radova do kraja budžetske godine, u skladu sa predviđenim rokovima realizacije građevinskih radova, prema izveštajima za svaku privremenu, odnosno okončanu situaciju, a koje su sačinjene na osnovu overenih građevinskih knjiga od strane nadzornog organa;
  6. u budžetu za narednu godinu, shodno prethodnoj stavki, potrebno je planirati aproprijaciju za realizaciju isplate PDV-a u skladu sa veličinom ostatka radova do okončanja svih ugovorenih radova predviđenih zaključenim ugovorom u postupku JN, odnosno obezbediti povećanje aproprijacije u slučaju da dođe do aneksiranja predmetnog ugovora sa izvođačem usled dodatnih (nepredviđenih) radova.
Lokalne finansije i javna svojina

Da li crkva kao obveznik poreza na imovinu, koja pored imovine koja podleže oporezivanju, poseduje i objekat za koji se porez na imovinu ne plaća shodno članu 12. st. 1. t. 3. Zakona o porezima na imovinu, prilikom podnošenja poreske prijave PPI-1 pored obrasca Prilog 2, treba da podnose i Prilog 1. sa podprilogom koji se odnosi na isti objekat, i za koji će prijaviti umanjenje poreza u tačci 6. Priloga 1? Imajući u vidu da, je članom 12. st. 1. t. 8. Zakona o porezima na imovinu propisano da se porez na imovinu ne plaća, između ostalog, i na zemljište – i to za površinu pod objektom na koji se porez plaća, osim na zemljište, da li to znači da se porez na zemljište plaća za površinu pod objektom na koji se porez ne plaća, ili zemljište „ima sudbinu“ objekta (ako se objekat ne oporezuje, ne oporezuje se ni zemljište pod objektom)?

U skladu sa odredbama člana 2. tačka 2) Zakona o računovodstvu, crkve i verske zajednice definisane su u okviru kategorije drugih pravnih lica i kao takve su obveznici primene ovog zakona samo u delu obavljanja privredne ili druge delatnosti u skladu sa propisima kojima je uređeno obavljanje tih delatnosti.

Crkve i verske zajednice, osim u delu obavljanja privredne ili druge delatnosti, izuzete su od primene zakona, u skladu sa mišljenjem Kancelarije za saradnju s crkvama i verskim zajednicama Vlade, koje je dostavljeno u postupku izrade zakona i tiče se Ustavom i zakonom (Zakon o crkvama i verskim zajednicama) zagarantovane autonomije crkava i verskih zajednica.

Naime, odredbama člana 11. stav 2. i člana 44. stav 1. Ustava Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 98/06) propisano je da su crkve i verske zajednice odvojene od države, dok je članom 44. stav 2. predviđeno da su crkve i verske zajednice slobodne da samostalno uređuju svoju unutrašnju organizaciju, verske poslove, da javno vrše verske obrede, da osnivaju verske škole, socijalne i dobrotvorne ustanove i da njima upravljaju, u skladu sa zakonom.

Napominjemo da je Zakonom o crkvama i verskim zajednicama („Službeni glasnik RS“, broj 36/06), članom 26. stav 2. izričito propisano da crkve i verske zajednice samostalno upravljaju svojom imovinom i novčanim sredstvima, u skladu sa sopstvenim autonomnim propisima čime je zakonodavac isključio mogućnost da se zakonom uredi računovodstvo, odnosno čime je jasno utvrdio smisao, suštinu i obim autonomije crkava i verskih zajednica u pogledu upravljanja novčanim sredstvima, a samim tim i računovodstva čiji bi predmet bila ta sredstva.

Navedena odredba (član 2. tačka 2) Zakona o računovodstvu, odnosi se npr. na crkve i verske zajednice koje koriste nepokretnosti u svojini radi obavljanja privredne ili druge delatnosti, u skladu sa propisima kojima je uređeno obavljanje tih delatnosti, i u tom slučaju su obavezne da vode poslovne knjige u skladu sa ovim zakonom, odnosno odgovarajućim pravilima utvrđenim za kategoriju drugih pravnih lica.

Prema navedenom poresku prijavu za utvrđivanje poreza na imovinu na obrasci PPI 2, između ostalih, podnose fizička lica i druga lica koja ne vode poslovne kjnige u skladu sa propisima Republike Srbije. Pravna lica koja vode poslovne knige-za imovinu koja im služi za obavljanje delatnosti, za utvrđivanje poreza na imovinu podnose poresku prijavu na obrascu PPI 1.

Ministarstvo finansija_BILTEN 11-2016.pdf

Lokalne finansije i javna svojina

Potrebno je pojašnjenje člana 61. stav 7. Zakona o bužetskom sistemu, a u vezi preusmeravnja aproprijacije 10%., tj. da li rešenja o preusmeravanju donosi i potpisuje predsednik opštine ili odgovorno lice direktnog korisnika?

Prema članu 61. stav 7. Zakona o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, ... 31/2019), direktni korisnik budžetskih sredstava, uz odobrenje ministra, odnosno lokalnog organa uprave nadležnog za finansije, može izvršiti preusmeravanje aproprijacije odobrene na ime određenog rashoda i izdatka koji se finansira iz opštih prihoda budžeta u iznosu do 10% vrednosti aproprijacije za rashod i izdatak čiji se iznos umanjuje, u okviru razdela, kao i između glava unutar razdela tog direktnog korisnika budžetskih sredstava, a prema članu 2. stav 1. tačke 7) direktni korisnici budžetskih sredstava su organi i organizacije Republike Srbije, odnosno organi i službe lokalne vlasti.

Organi lokalne vlasti su uređeni članom 27. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Sl. glasnik RS", br. 129/07, 83/14 - dr. zakon, 101/16 - dr. zakon i 47/2018), u skladu sa kojim su organi opštine: skupština opštine, predsednik opštine, opštinsko veće i opštinska uprava. Imajući u vidu odredbe navedenih propisa - direktnim korisnicima se smatraju skupština opštine, predsednik opštine, opštinsko veće i opštinska uprava. Ovi organi se predstavljaju u budžetu u posebnim razdelima (zajedno sa pravobranilaštvom - u posebnom razdelu, a prema osnovnim odredbama Zakona o pravobranilaštvu).

Svaki od navedenih organa – direktnih budžetskih korisnika u opštinama - ima svoje odgovorno lice i shodno tome, odgovorno lice direktnog korisnika treba da donosi i potpisuje akt o preusmeravanju sredstava do 10% vrednosti aproprijacije u okviru svog razdela, ukoliko je to opravdano i ukoliko na to da odobrenje lokalni organ nadležan za poslove finansija.

Praksa pokazuje da se u velikom broju JLS za odgovorno lice određuje predsednik opštine/gradonačelnik kada su predmetna rešenja u pitanju (bez obzira što se recimo radi o aproprijacijama u okviru direktnog korisnika - opštinske uprave, gde bi odgovorno lice trebalo da bude načelnik opštinske uprave). Ovo je donekle razumljivo u situaciji u kojoj finansijske implikacije upravljačke odgovornosti (onako kako su propisima predviđene) još uvek nisu dovoljno praktikovane i sa sigurnošću iskustveno utvrđene. Otuda tendencija da se u svakom slučaju obezbeđuje ipak i potpis/rešenje od strane predsednika opštine/gradonačelnika u ovakvim slučajevima.

Neke JLS su otišle i korak dalje i ovakav pristup dodatno formalizovale kroz svoje Odluke o budžetu, i na takav pristup državna revizija nije imala primedbi. Pristup podrazumeva sledeće: prilikom pripreme Odluke o budžetu grada/opštine, uvesti član ili dodatni stav odgovarajućeg člana Odluke – kojim se predviđa/propisuje da se ovo preusmeravanje iz člana 61. stav 7. ZoBS vrši tako što konkretan budžetski korisnik dostavlja inicijativu (zahtev u pisanoj formi sa obrazloženjem) – službi/odeljenju za finansije, a koja po oceni zahteva daje svoju saglasnost (takođe u pisanoj formi) i materijale (saglasnost sa zahtevom u prilogu) dostavlja predsedniku opštine/gradonačelniku, koji po tom osnovu donosi/potpisuje rešenje o preusmeravanju sredstava.

Lokalne finansije i javna svojina

Jednim zahtevom za pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu, stranka je obuhvatila pet katastarskih parcela. Pre nego što je po službenoj dužnosti pribavljen list nepokretnosti, provereno je na sajtu RGZ-a, da je na tri katastarske parcele podnosilac upisan kao držalac, a na druge dve kao imalac prava korišćenja. Da li se stranka može uputiti da podnese zahtev za svaku katastarsku parcelu posebno, i tada bi se donelo rešenje o odbacivanju zahteva za tri prve katastarske parcele , ili da se odmah uzme u razmatranje tako podnet zahtev gde je obuhvaćeno pet katastarskih parcela, pa da se odmah za tri za koje podnosilac nije upisan kao nosilac prava korišćenja donese delimično rešenje o odbacivanju?

Zakon o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu u članu 4. stav 1. propisuje uslove za konverziju: pravo na konverziju imaju lica iz člana 1. stav 2. Zakona koja su upisana u javnu knjigu o evidenciji nepokretnosti i prava na njima kao nosioci prava korišćenja na građevinskom zemljištu. Nadležni organ postupa na osnovu pribavljenog lista nepokretnosti, a kada je predmet izgrađeno građevinsko zemljište i informacije o lokaciji. To je prvi preduslov za dalje postupanje. Postupajući organ najpre po službenoj dužnosti pribavlja navedeno. 

U članu 5. stav 2. izričito je propisano da stranka može podneti zahtev za više katastarskih parcela pod uslovom da se sve nalaze na teritoriji iste JLS. Stoga, ukoliko je to slučaj, mišljenja smo da nema osnova da se stranka upućuje da podnosi pojedinačne zahteve za svaku katastarsku parcelu već je organ u obavezi da postupa po podnetom zahtevu koji obuhvata vise parcela. 

Postupajući organ može delimičnim rešenjem da odluči o delu zahteva za koji ima osnova, a u ostalom delu da zahtev odbije imajući u vidu da državina, u skladu sa Zakonom o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu, ne podleže konverziji.  Prvostepeni organ, u obrazloženju rešenja u delu kojim se odbija zahtev za konverziju pomenute tri parcele u državinskom režimu, može sugerisati podnosiocu zahteva da pokrene odgovarajući postupak pred RGZ – Službom za katastar nepokretnosti za izmenu državine ukoliko ima osnov sticanja.