Pitanja i odgovori

Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.

Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.

Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.

Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org

Postavite pitanje

Baza pitanja i odgovora

Lokalne finansije i javna svojina

Prema odredbi člana 2. stav 1. Zakona o porezima na imovinu („Službeni glasnik RS”, br. 26/01, 45/02 − SUS, 80/02, 80/02 − dr. zakon, 135/04, 61/07, 5/09, 101/10, 24/11, 78/11, 57/12 − US, 47/13, 68/14 − dr. zakon, 95/18 i 99/18 – US, u daljem tekstu: ZPI), koji se primenjuje kod utvrđivanja poreza na imovinu počev za 2019. godinu, porez na imovinu iz člana 1. tačka 1) ovog zakona (u daljem tekstu: porez na imovinu), plaća se na nepokretnosti koje se nalaze na teritoriji Republike Srbije, i to na: 1) pravo svojine, odnosno na pravo svojine na zemljištu površine preko 10 ari. Obveznik poreza na imovinu je pravno i fizičko lice (koje vodi, odnosno koje ne vodi poslovne knjige), koje je na nepokretnosti na teritoriji Republike Srbije imalac prava, korisnik ili držalac, iz člana 2. stav 1. ovog zakona na koje se porez na imovinu plaća u skladu sa čl. 2. i 2a ovog zakona (član 4. stav 1. ZPI). Pravilnikom o obrascima poreskih prijava u članu 17. propisano je da se poreska prijava podnosi za svaku nepokretnost posebno. Kada su u pitanju katastarske parcele manje od 10 ari, uglavnom se polazi od površine kat. parcele u jednoj katastarskoj opštini i mogućnosti sabiranja površine zemljišta ukoliko se parcele graniče. Na ovakav način neko lice može imati i dva hektara poljoprivrenog zemljišta na teritoriji neke JLS, a da pojedinačno nijedna parcela ne prelazi 10 ari i da to lice nije obveznik poreza. Kako je obveznik poreza na imovinu fizičko lice koje podnosi PP2 i ima nepokretnosti na teritoriji Republike Srbije,odnosno pravo svojine na zemljištu preko 10 ari, da li je poreski obveznik lice koje ima pravo svojine na 10 katastarskih parcela čija je površina na svakoj parceli manja od 10 ari (ukupno ima 2 ha) koje se nalaze u različitim katastarskim opštinama u JLS?

Prema odredbama člana 2. Zakona o porezima na imovinu, porez se plaća na nepokretnosti koje se nalaze na teritoriji Republike Srbije, i to na: 1) pravo svojine, odnosno pravo svojine na zemljištu površine preko 10 ari; 2) pravo zakupa, odnosno korišćenja, stana ili kuće za stanovanje, konstituisano u korist fizičkog lica; 3) pravo korišćenja građevinskog zemljišta površine preko 10 ari, u skladu sa zakonom kojim se uređuje pravni režim građevinskog zemljišta.

Nepokretnostima, u smislu ovog Zakona smatraju se: 1) zemljište, i to: građevinsko, poljoprivredno, šumsko i drugo; 2) stambene, poslovne i druge zgrade, stanovi, poslovne prostorije, garaže i drugi (nadzemni i podzemni) građevinski objekti, odnosno njihovi delovi (u daljem tekstu: objekti).

Obveznik poreza na imovinu je pravno i fizičko lice (koje vodi, odnosno koje ne vodi poslovne knjige), koje je na nepokretnosti na teritoriji Republike Srbije imalac prava, korisnik ili držalac, iz člana 2. stav 1. ovog zakona na koje se porez na imovinu plaća u skladu sa članom 2. i 2a ovog zakona.

U skladu sa članom 5. ovog zakona, osnovica poreza na imovinu za nepokretnost poreskog obveznika koji ne vodi poslovne knjige je vrednost nepokretnosti utvrđena u skladu sa ovim zakonom.

Prema odredbama člana 6. vrednost nepokretnosti iz člana 5. ovog zakona utvrđuje se primenom sledećih elemenata: 1) korisna površina; 2) prosečna cena kvadratnog metra (u daljem tekstu: prosečna cena) odgovarajućih nepokretnosti u zoni u kojoj se nalazi nepokretnost.

Korisna površina je: 1) za zemljište – njegova ukupna površina, uključujući površinu pod objektom; 2) za objekat – zbir podnih površina između unutrašnjih strana obodnih zidova objekta.

Prema tome, kada je predmet oporezivanja porezom na imovinu, pravo svojine na zemljištu površine preko 10 ari, reč je o površini zemljišta koje predstavlja fizičku celinu, nezavisno od vrste zemljišta (građevinsko, poljoprivredno, šumsko i drugo) i da li zemljište kao fizičku celinu čini jedna ili više katastarskih parcela, odnosno njihovih delova ili broja poreskih obveznika na zemljištu koje je predmet oporezivanja (predmet oporezivanja opredeljuje površina zemljišta preko 10 ari, a ne broj poreskih obveznika za to zemljište). 

Ako je poreski obveznik vlasnik zemljišta, koji čine katastarske parcele koje pojedinačno imaju površinu manju od 10 ari, a međusobno se graniče, u tom slučaju predmetne katastarske parcele predstavljaju posebnu fizičku celinu, ne sabira se njihova površina u različitim jedinicama lokalne samouprave ili zonama, i pri tome predmet oporezivanja na imovinu je samo zemljište površine preko 10 ari.

Lokalne finansije i javna svojina

Mesna zajednica je nosilac prava korišćenja na poljoprivrednom zemljištu u državnoj svojini. Navedeno poljoprivredno zemljište je planskim dokumentom predviđeno kao građevinsko zemljište. Da li opština može da pokrene postupak promene namene poljoprivrednog zemljišta u građevinsko, imajući u vidu član 94. Zakona o poljoprivrednom zemljištu? Namera opštine je da nakon što promeni namenu zemljišta u građevinsko sprovede upis javne svojine u svoju korist.

S obzirom da je izmenama planskog akta došlo do promene namene pomenutog zemljišta gde je predmetna parcela iz režima poljoprivrednog zemljišta prešla u režim građevinskog zemljišta, mišljenja smo da su se stekli uslovi za upis javne svojine opštine, saglasno članu 102. Zakona o planiranju i izgradnji. 

Pre podnošenja zahteva neophodno je da opština, ukoliko katastar ne sprovede promenu po službenoj dužnosti, podnese zahtev za promenu namene, nakon čega se stiču uslovi za primenu člana 102. Zakona o planiranju i izgradnji.

Prema odredbama Zakona o planiranju i izgradnji nadležni katastar sprovodi upis javne svojine JLS na izgrađenom i neizgrađenom građevinskom zemljištu po službenoj dužnosti.

Ukoliko katastar ne odradi svoj deo posla po službenoj dužnosti, odmah nakon evidentiranja promene namene predmetne parcele u katastru, predlažemo da se podnese zahtev za upis prava javne svojine.

Lokalne finansije i javna svojina

Potrebno je tumačenje člana 43a Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 38/19 i 55/20), u smislu na koji način će jedinica lokalne samouprave kao poslodavac tumačiti da ima osnova za isplatu bolovanja u visini od 100% osnovne plate u vezi sa epidemijom zarazne bolesti COVID-19? Koja šifra (šifre) bolesti moraju biti navedene u Izveštaju o privremenoj sprečenosti za rad da bi poslodavac izvršio isplatu u visini od 100% (a ne 65%)? Na koji način postupati sa šifrom bolesti B97.2? Koju visinu bolovanja isplatiti zaposlenom ukoliko je u Izveštaju o privremenoj sprečenosti za rad navedena šifra bolesti Z29.0-izolacija bez dodatnih naznaka o razlozima izolacije? Ukoliko se steknu uslovi, da li se obračun bolovanja u visini od 100% zarade u vezi sa zaraznom bolešću COVID-19 obračunava kao bilo koje drugo bolovanje tj. kao prosečna zarada u prethodnih 12 meseci pre meseca u kome je nastupila privremena sprečenost za rad ili na neki drugi način? Da li sintagma „vanredno stanje“ u naslovu predmetnog člana znači da su se odredbe člana o kome govorimo primenjivale samo u periodu trajanja vanrednog stanja ili proizvode dejstvo i u sadašnjem vremenu, odnosno nakon ukidanja vanrednog stanja?

Odredbama člana 43a Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u JLS („Sl. glasnik RS“, br. 38/19 i 55/20) predviđeno je da zaposleni ima pravo na naknadu plate u visini od 100% osnovne plate za mesec u kome je privremeno odsustvovao sa rada zbog potvrđene zarazne bolesti COVID-19 ili zbog mere izolacije ili samoizolacije naložene u vezi sa tom bolešću, a koja je nastupila kao posledica neposrednog izlaganja riziku po osnovu obavljanja poslova i radnih zadataka, odnosno službenih dužnosti i kontakata sa licima kojima je potvrđena bolest COVID-19 ili naložena mera izolacije ili samoizolacije.

Ove odredbe tumače se na način da kada se neko zarazi zaraznom bolesti COVID-19 u svakom slučaju ima pravo na naknadu plate predviđene članom 43a PKU, dok za lica kojima je određena mera izolacije ili samoizolacije u vezi sa tom bolešću, naknada plate pripada ukoliko je to posledica obavljanja poslova i radnih zadataka. 

Dalje je istim članom predviđeno da zaposleni ostvaruje pravo iz stava 1. ovog člana tako što se:

1) za prvih 30 dana odsustva sa rada, isplata visine naknade plate vrši iz sredstava budžeta poslodavca;

2) počev od 31. dana odsustva sa rada, isplata visine naknade plate vrši iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja do zakonom propisane visine naknade plate, a iz sredstava poslodavca, odnosno iz sredstava budžeta poslodavca za preostali iznos razlike do visine od 100% osnovne plate.

Pravo na naknadu plate iz st. 1. i 2. ovog člana, ostvaruje i zaposleni koji je odsustvovao sa rada iz razloga navedenih u stavu 1. ovog člana u periodu za koji do dana stupanja na snagu ovog kolektivnog ugovora nije izvršen konačni obračun i isplata naknade plate po osnovu privremene sprečenosti za rad.

Odsustvo sa rada iz stava 1. ovog člana zaposleni dokazuju rešenjem nadležnog organa (sanitarnog inspektora, organa nadležnog za kontrolu prelaženja državne granice, carinskog organa, izvodom iz evidencije Ministarstva unutrašnjih poslova i dr.) ili izveštajem lekara o privremenoj sprečenosti za rad (doznaka), u skladu sa zakonom.

Iz navedenih odredbi proizilazi da zaposlenom pripada plata u visini od 100% osnovne plate za mesec u kome je privremeno odsustvovao sa rada zbog razloga iz stava 1. člana 43a, to jest, da mu pripada osnovna plata u tom mesecu kao da je radio. Pojam osnovne plate uređen je Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama u kome se između ostalog kaže da osnovnu platu izabranih, imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih u organima i organizacijama teritorijalne autonomije i lokalne samouprave čini proizvod osnovice za obračun plata  i koeficijenta koji se utvrđuje aktom Vlade.

Naposletku, odredbe člana 43a. PKU nisu prestale ukidanjem vanrednog stanja u Republici Srbiji. Odluka o proglašenju zarazne bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 zaraznom bolešću ("Službeni glasnik RS", br. 23/20, 24/20, 27/20, 28/20, 30/20, 32/20, 35/20, 37/20, 38/20, 39/20, 43/20, 45/20, 48/20, 49/20, 59/20 i 60/20...) i Naredba o proglašenju epidemije zarazne bolesti COVID-19 (''Službeni glasnik RS'' br. 37/20) su i dalje na snazi. 


Lokalne finansije i javna svojina

Da li je potrebna saglasnost zaposlenog za umanjenje zarade poosnovu pogrešno obračunate i isplaćene zarade u prethodnim mesecima? Odnosno, da li JLS kao poslodavac može refundirati iznos više obračunate i isplaćene zarade zaposlenom u prethodnim mesecima tako što će u tekućem mesecu umanjiti obračunatu zaradu u samom obračunu (ne kao obustavu)? Da li je za ovakav način povraćaja više isplaćene zarade dovoljno da poslodavac pisanim putem obavesti zaposlenog ili je neophodno da zaposleni da pisanu saglasnost?

U skladu sa članom 2. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama („Službeni glasnik RS”, br. 34/2001, 62/2006 - dr. zakon, 63/2006 - ispr. dr. zakona, 116/2008 - dr. zakoni, 92/2011, 99/2011 - dr. zakon, 10/2013, 55/2013, 99/2014 i 21/2016 - dr. zakon, 62/06...21/16 - dr. zakon), plate zaposlenih kod korisnika sredstava budžeta JLS utvrđuju se na osnovu:  

  1. osnovice za obračun plata; 

  1. koeficijenta; 

  1. dodatka na platu; 

  1. obaveza koje zaposleni plaća po osnovu poreza i doprinosa za obavezno socijalno osiguranje iz plate, u skladu sa zakonom. 

Prilikom obračuna i isplate plata zaposlenih kod korisnika budžeta lokalne vlasti primenjuju se osnovice utvrđene zaključcima Vlade Republike Srbije. 

Koeficijenti zaposlenih utvrđuju se na osnovu Uredbe o koeficijentima za obračun i isplatu plata imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih u državnim organima („Službeni glasnik RS”, br. 44/2008 - prečišćen tekst, 2/2012, 113/2017 - dr. zakon, 23/2018, 95/2018 - dr. zakon i 86/2019 - dr. zakon), do početka primene odredaba Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru. 

Dodatak na platu pripada zaposlenom za: 

  1. vreme provedeno u radnom odnosu (minuli rad) - u visini od 0,4 % od osnovice, za svaku punu godinu rada ostvarenu u radnom odnosu kod poslodavca, 

  1. dežurstvo i druge slučajeve rada dužeg od punog radnog vremena određene propisima (prekovremeni rad); 

  1. rad na dan državnog i verskog praznika; 

  1. dnevnu naknadu za povećane troškove rada i boravka na terenu (terenski dodatak);  

  1. rad noću (između 22,00 i 6,00 časova narednog dana), ako takav rad nije vrednovan pri utvrđivanju koeficijenta. 

Dakle, obračun i isplata plata zaposlenima u jedinicama lokalne samouprave vrši se u skladu sa rešenjem kojim se utvrđuje koeficijent zaposlenog, donetim od strane poslodavca u skladu sa važećim propisima, zatim u skladu sa propisanom osnovicom,  kao i mesečnim izveštajem o ostvarenim radnim satima zaposlenog. 

U poslovnom procesu događa se da dođe do pogrešnog obračuna i isplate zarade zaposlenom, bilo da se radi o više ili manje obračunatoj zaradi i u tom slučaju potrebno je obaviti korekcije, kako bi se ispravila greška. U praksi se korekcija vrši tako što obračunski radnik: 

  • uradi ispravan obračun zarade za mesec/e u kome je došlo do greške i iz koga se može utvrditi razlika pogrešno obračunate i isplaćene zarade; 

  • sačini službenu belešku o razlozima zbog kojih je doslo do pogrešnog obračuna u prethodnom/im mesecu/ima (pogrešno sabrani prekovremeni sati, pogrešno obračunata vrsta bolovanja i slično), mesec/e u kojima je došlo do pogrešnog obračuna i o potrebi korekcije greške i istu priloži uz obračun za tekući mesec; 

  • za utvrđenu razliku umanji (odnosno uveća) obračun i isplatu zarade zaposlenom u tekućem mesecu. 

Bitno je da ukupni (kumulativni) obračun i isplata zarada zaposlenom za mesec/e u kojima je načinjena greška i mesec/e u kome se greška ispravlja bude u skladu sa donetim aktima. 

Za umanjenje zarade po osnovu pogrešno (više) obračunate i isplaćene zarade u prethodnim mesecima nije potrebna pisana saglasnost zaposlenog, obzirom da se ne radi o obustavi u smislu člana 123. Zakona o radu, odnosno ne radi se o obustavi zarade radi naplate novčanog potraživanja prema zaposlenom (sudska presuda, samodoprinos, rata za kredit i slično).  

Poslodavac je svakako u obavezi da zaposlenom prilikom svake isplate zarade i naknade zarade dostavi obračun. Međutim, dobra je praksa da se obračunski radnik i zaposleni usaglase (bilo pismeno ili usmeno) o potrebi umanjenja obračuna tekuće zarade kojom se ispravlja više obračunata i isplaćena zarada za prethodni/e mesec/e. 

Lokalne finansije i javna svojina

Opština namerava da ustanovi pravo službenosti na jednoj parceli građevinskog zemljišta u javnoj svojini Opštine, kao poslužnom dobru u korist povlasnog dobra u privatnoj svojini. Da li je potrebno da opština pribavlja potvrdu Agencije za restituciju da u odnosu na poslužnu nekretninu nije podnet zahtev za vraćanje oduzete imovine odnosno obeštećenje imajući u vidu član 21. stav 3. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju? Naime, postojeća poslužna parcela je nastala preparcelacijom 3 parcele. Za jednu od 3 navedene parcele opština je pribavila pre preparcelacije potvrdu Agencije za restituciju. Službenost će biti ustanovljena samo na delu postojeće parcele koji je ranije pripadao parceli za koju je pribavljena potvrda Agencije za restituciju.

U članu 21. stav 3. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju stoji da postojeće stvarne službenosti konstituisane u korist ili na teret nepokretnosti ne prestaju. Tumačenjem ove odredbe dolazimo do zaključka da konstituisano pravo službenosti u korist nekoga ostaje, odnosno traje čak i ako neka nepokretnost u postupku restitucije bude vraćena naslednicima bivšeg vlasnika.

Odredbom člana 62. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju propisano je da: „Od stupanja na snagu ovog zakona imovina koja je oduzeta bivšim vlasnicima, a za koju je podneta prijava u skladu sa Zakonom o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine („Službeni glasnik RS“, broj 45/05), a po odredbama ovog zakona može biti vraćena, ne može biti predmet otuđenja, hipoteke ili zaloge, do pravnosnažnog okončanja postupka po zahtevu za vraćanje.“

U stavu 2. istog člana Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju stoji da: „Zabrana otuđenja i opterećenja imovine iz stava 1. ovog člana u pogledu imovine za koju nisu podneti zahtevi za vraćanje prestaje po isteku roka za podnošenje zahteva.“

U pogledu mogućnosti opterećenja parcela pravom službenosti, odnosno teretom poslužnog dobra ukoliko je predmet zahteva za vraćanje, relevantan je član 62. Zakona koji reguliše zabranu otuđenja i opterećenja podržavljene imovine. Zakonodavac je u prvom stavu pomenutog člana jasno pobrojao pravne institute otuđenja i opterećenja imovine („ne može biti predmet otuđivanja, hipoteke ili zaloge“).

Dakle u navedenom slučaju, kako je zakonodavac opredelio slučajeve koji potpadaju pod zabranu iz navedenog člana, među kojima nije jasno naveden stvarno pravni institut prava službenosti, to smo stava da se na teret (ili korist) nepokretnosti koja je predmet restitucije može zasnovati pravo službenosti, odnosno ukoliko bi se ustanovilo navedeno pravo službenosti isti akt ne bi bio ništav u smislu člana 62. stav 4. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju.

Činjenica da je pomenuta parcela nastala preparcelacijom i da se službenost traži upravo na delu sada jedinstvene parcele za koji deo je ranije dobijeno obaveštenje od strane Agencije za restituciju da ista nije predmet vraćanja je svakako olakšavajuća okolnost za donošenje odluke nadležnog organa u korist lica-podnosioca zahteva za utvrđivanje prava službenosti prolaza.