Questions and answers
On this page, SKGO publishes answers from the SKGO Expert Service to questions received from local administrations about the functioning of local self-government and the responsibilities of cities and municipalities.
Da li jedno lice može da bude određeno za administratora registra i za ovlašćeno lice za upis postupaka? I da li isto lice može da bude imenovano za administratora organa i za ovlašćeno lice za upis?
Registar je uspostavljen tako da svaki postupak bude dvostruko potvrđen i verifikovan, prvo od strane administratora organa koji vrši proveru tačnosti i ispravnosti unetih podataka, a zatim od strane administratora registra koji je zadužen za koordinaciju svih aktivnosti u postupku upisa, brisanja i ažuriranje podataka o postupcima i za objavljivanje postupka na Portalu RAP. Imajući ovo u vidu, praksu spajanja uloga bi trebalo izbegavati i sistem neće dozvoliti da se istom korisničkom nalogu dodele dve različite uloge. Ukoliko je ipak neophodno da jedno lice bude nosilac dve uloge u sistemu RAP, potrebno je obratiti se Republičkom sekretarijatu za javne politike.
Da li jedinice lokalne samouprave treba rešenjem da imenuju administratora registra, administratora organa i ovlašćena lica za upis postupaka?
Zakonom o Registru administrativnih postupaka („Službeni glasnik RS”, br 44/21) članom 12. stav 2. propisano je da nadležni organ rešenjem imenuje i razrešava administratora organa, dok za ovlašćena lica i administratora registra nije propisano da se imenuju rešenjem, već samo obaveza obveznika upisa da odredi ova lica. Jedinice lokalne samouprave mogu same da odluče o tome na koji način, odnosno kojim aktom će odrediti ostala lica koja učestvuju popisu.
Da li lica, imenovana za administratora Registra administrativnih postupaka treba da budu IT struke?
Administratori registra su korisnici naloga koji omogućava kreiranje postupka po zahtevu administratora organa, kreiranje korisničkih naloga u Registru, kao i koordinaciju svih aktivnosti u postupku upisa, brisanja i ažuriranje podataka o postupcima.
S obzirom na to da je Registar uspostavljen tako da je vrlo jednostavan za korišćenje i da sadrži sva potrebna uputstva i smernice za korišćenje, nije neophodno da lica imenovana za administratora Registra budu IT struke, dovoljno je da imaju osnovne digitalne kompetencije koje koriste u svakodnevnom radu.
Čemu služi Registar administrativnih postupka? Da li je Registar administrativnih postupaka isto što i ePisarnica?
Registar administrativnih postupka (RAP) je jedinstvena, centralizovana, elektronski vođena evidencija o postupcima koji se sprovode u Republici Srbiji i administrativnim zahtevima za poslovanje, a u koju se podaci unose i čuvaju u skladu Zakonom o Registru administrativnih postupaka („Službeni glasnik RS”, br 44/21) i podzakonskim aktima donetim na osnovu ovog zakona, kako bi zainteresovani privrednici i građani mogli jednostavno i lako da budu informisani o svemu što im je potrebno da bi ostvarili određeno pravo ili ispunili obavezu. RAP i ePisarnica imaju različite namene. RAP pruža informacije o postupcima: kome je namenjen postupak, kako pokrenuti postupak, koja dokumenta treba podneti, koliki su troškovi koje stranka treba da plati, u kom roku će organ odlučiti o zahtevu stranke i druge bitne informacije, dok je ePisarnica namenjena za prijem podnesaka, dostavljanje predmeta organizacionim jedinicama i obrađivačima predmeta, kao i praćenje tokova kretanja predmeta.
Da li verifikacijom odborničkog mandata u SO prestaje članstvo u Privremenom organu opštine, odnosno da li lice kome je verifikovan odbornički mandat može da nastavi da radi u Privremenom organu do izbora izvršnih organa opštine?
Članom 30. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi propisano je da danom potvrđivanja odborničkog mandata licima koje je imenovala, odnosno postavila skupština jedinice lokalne samouprave, prestaje funkcija na koju su imenovani, odnosno postavljeni. Imajući u vidu da su predsednik i članovi privremenog organa, u skladu sa članom 86. stav 6. Zakona o lokalnoj samoupravi imenovani od strane Vlade, a ne lokalne skupštine, potvrđivanjem odborničkog mandata odborniku ne prestaje funkcija u privremenom organu već ona nastavlja da traje sve do isteka mandata privremenog organa usled izbora predsednika opštine i opštinskog veća.
Iz svega navedenog proističe da lokalna skupština ne treba da konstatuje prestanak mandata predsedniku i članovima privremenog organa, niti svima zajedno ni pojedinačno, već da, odmah nakon izbora predsednika skupštine i postavljenja sekretara skupštine konstatuje da je prestao mandat privremenog organa kao takvog (znači, ne mandat članovima privremenog organa) ali samo u delu koji se odnosi na obavljanje tekućih i neodložnih poslova iz nadležnosti skupštine. Privremeni organ nastavlja i dalje da obavlja tekuće i neodložne poslove iz nadležnosti predsednika opštine i članova opštinskog veća, sve do izbora ovih organa, kojom prilikom se konstatuje da je privremenom organu prestao mandat u celosti.
Okolnost da je član ili predsednik privremenog organa postao odbornik pa čak i izabran za predsednika skupštine ne utiče sama po sebi na trajanje njegovog mandata u okviru privremenog organa, s obzirom na to da je Zakon o lokalnoj samoupravi prestanak funkcije usled potvrđivanja mandata odbornika vezao isključivo za funkcije na koje postavlja ili imenuje skupština, a ne i za funkcije na koje postavlja ili imenuje Vlada.
U konkretnoj situaciji može se postaviti jedino pitanje primene odredbi člana 56. Zakona o sprečavanju korupcije („Službeni glasnik RS“, br. 35/19, 88/19, 11/21 - autentično tumačenje, 94/21 i 14/22) koji uređuje kumulaciju javnih funkcija, i shodno tome preporučujemo da se za mišljenje obratite Agenciji za sprečavanje korupcije.
Da li važi rok od dva meseca iz člana 87. Zakona o lokalnoj samoupravi ili iz člana 65. novog Zakona o lokalnim izborima ako na konstitutivnoj sednici Skupštine, nakon potvrđivanja mandata odbornicima, isti napuste sednicu i ne dođe do izbora predsednika, zamenika predsednika Skupštine i postavljenja sekretara?
Članom 65. Zakona o lokalnim izborima („Službeni glasnik RS“, broj 14/22) propisano je da „konstitutivnu sednicu skupštine saziva predsednik skupštine iz prethodnog saziva u roku od deset dana od dana objavljivanja rešenja o dodeli mandata na veb-prezentaciji, tako da se ta sednica održi najkasnije 30 dana od dana objavljivanja rešenja o dodeli mandata na veb-prezentaciji“.
Ovu odredbu treba razumeti tako što se njom određuje ne samo rok u kojem se treba objaviti poziv za održavanje konstitutivne sednice lokalne skupštine, već i to da se tim pozivom određuje i datum kada lokalna skupština treba da se okupi, pri čemu datum tog okupljanja ne može da bude nakon isteka roka od 30 dana od objavljivanja rešenja o dodeli odborničkih mandata. Ovako formulisan, član 65. Zakona o lokalnim izborima ne propisuje obavezu da lokalna skupština bude konstituisana u roku od 30 dana od dana objavljivanja rešenja o dodeli mandata.
Ovo stoga što je samo konstituisanje definisano Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 83/14 - dr. zakon, 101/16 - dr. zakon, 47/18 i 111/21 - dr. zakon), koji u članu 28. stav 3. propisuje da se skupština opštine smatra konstituisanom izborom predsednika skupštine i postavljenjem sekretara skupštine, dok se Zakon o lokalnim izborima, u članu 66, ograničava samo na definisanje predsedavanja konstitutivnom sednicom i uređivanje pitanja od značaja za potvrđivanje mandata odbornika.
U tom smislu, za konstituisanje lokalne skupštine je ključna odredba člana 87. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi, kojom je propisano da „ako se u jedinici lokalne samouprave ne sprovedu izbori za odbornike ili ako se posle sprovedenih izbora ne konstituiše skupština u skladu sa ovim zakonom u roku od dva meseca od objavljivanja rezultata izbora, Vlada imenuje privremeni organ iz člana 86. stav 4. ovog zakona koji obavlja tekuće i neodložne poslove iz nadležnosti skupštine i izvršnih organa jedinice lokalne samouprave“. U skladu sa stavom 2. istog člana, predsednik Narodne skupštine je dužan da odluku o raspisivanju novih izbora za skupštinu jedinice lokalne samouprave donese u roku od mesec dana, od dana kad je trebalo sprovesti izbore, odnosno konstituisati skupštinu jedinice lokalne samouprave“.
U skladu sa navedenim, može se zaključiti da je zakonska obaveza da se novi saziv lokalne skupštine okupi na konstitutivnoj sednici u roku od 30 dana od dana objavljivanja rešenja o dodeli mandata odbornika na veb-prezentaciji Republičke izborne komisije, odnosno da u tom roku započne sa svojim konstituisanjem koje treba da obavi u roku od dva meseca od objavljivanja rezultata izbora, jer će se, u suprotnom, steći uslovi da Vlada imenuje privremeni organ i da predsednik Narodne skupštine raspiše nove lokalne izbore.
Direktor narodne biblioteke 20. januara puni 65 godina, a 2022. godine je imenovan za direktora na period od 4 godine. Kako postupiti u ovom slučaju - da li da ide u penziju po sili zakona ili ne?
Članom 34. Zakona o kulturi ("Sl. glasnik RS", br. 72/2009, 13/2016, 30/2016 - ispr., 6/2020, 47/2021, 78/2021 i 76/2023) predviđeno je da direktora ustanove imenuje i razrešava osnivač. U ime osnivača, skupština opštine imenuje i razrešava upravni odbor, nadzorni odbor i direktora ustanove, organizacije i službe čiji je osnivač i daje saglasnost na njihove statute u skladu sa zakonom.
Članom 39. Zakona o kulturi predviđeno je da dužnost direktora ustanove prestaje istekom mandata i razrešenjem. Osnivač ustanove razrešiće direktora pre isteka mandata:
1) na lični zahtev;
2) ako obavlja dužnost suprotno odredbama zakona;
3) ako nestručnim, nepravilnim i nesavesnim radom prouzrokuje veću štetu ustanovi ili tako zanemaruje ili nesavesno izvršava svoje obaveze da su nastale ili mogu nastati veće smetnje u radu ustanove;
4) ako je protiv njega pokrenut krivični postupak za delo koje ga čini nedostojnim za obavljanje dužnosti direktora, odnosno ako je pravnosnažnom sudskom odlukom osuđen za krivično delo koje ga čini nedostojnim za obavljanje dužnosti direktora ustanove;
5) iz drugih razloga utvrđenih zakonom ili statutom ustanove.
Članom 175. stav 1. tačka 2. Zakona o radu („Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 - US), propisano je da radni odnos prestaje kad zaposleni navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja, ako se poslodavac i zaposleni drukčije ne sporazumeju.
Dakle, u ovom konkretnom slučaju ukoliko se osnivač i direktor biblioteke nisu sporazumeli o produžetku radnog odnosa, radni odnos i funkcija direktora biblioteke prestaće navršenjem 65 godina života ukoliko ima najmanje 15 godina staža osiguranja.
Odredbama članova 41. i 42. Zakona o zaposlenima u AP i JLS ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 114/2021 i 92/2023) koja se tiču dodatnog rada navedeni su službenici i službenici na položaju, te shodno tome, da li iz navedenih odredbi proizlilazi da dodatni rad za funkcionere (izabrana i postavljena lica) nije dozvoljen ili da za iste nije potrebna saglasnost?
Odredbe članova 41. i 42. Zakona o zaposlenima u AP i JLS("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 114/2021 i 92/2023) odnose se na službenike, dok se na funkcionere u pogledu dodatnog rada primenjuju propisi o sprečavanju korupcije.
S tim u vezi, za mišljenje u vezi sa dodatnim radom funkcionera potrebno je obratiti se Agenciji za sprečavanje korupcije.
U kom trenutku se konstatuje prestanak mandata članovima privremenog organa, posebno onih koji su i kandidati za odbornike kojima je dodeljen mandat? Da li u trenutku potvrđivanja odborničkih mandata ili u trenutku izbora izvršnih organa opštine?
Članom 86. stav 4. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 83/14 - dr. zakon, 101/16 - dr. zakon, 47/18 i 111/21 - dr. zakon) propisano je da „do konstituisanja skupštine i izbora izvršnih organa jedinice lokalne samouprave, tekuće i neodložne poslove iz nadležnosti skupštine i izvršnih organa jedinice lokalne samouprave, obavlja privremeni organ jedinice lokalne samouprave koji čine predsednik i četiri člana“.
S obzirom na to da lokalna skupština, u skladu sa članom 85. stav 1. tačka 2) Zakona o lokalnoj samoupravi, ima rok od mesec dana od svog konstituisanja da izabere predsednika opštine i opštinsko veće, jasno je da se konstituisanje lokalne skupštine i izbor izvršnih organa ne mora obaviti na istoj sednici skupštine.
Članom 30. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi propisano je da danom potvrđivanja odborničkog mandata licima koje je imenovala, odnosno postavila skupština jedinice lokalne samouprave, prestaje funkcija na koju su imenovani, odnosno postavljeni. Imajući u vidu da su predsednik i članovi privremenog organa, u skladu sa članom 86. stav 6. Zakona o lokalnoj samoupravi imenovani od strane Vlade, a ne lokalne skupštine, potvrđivanjem odborničkog mandata odborniku ne prestaje funkcija u privremenom organu već ona nastavlja da traje sve do isteka mandata privremenog organa usled izbora predsednika opštine i opštinskog veća.
Iz svega navedenog proističe da lokalna skupština ne treba da konstatuje prestanak mandata predsedniku i članovima privremenog organa, niti svima zajedno ni pojedinačno, već da, odmah nakon izbora predsednika skupštine i postavljenja sekretara skupštine konstatuje da je prestao mandat privremenog organa kao takvog (znači, ne mandat članovima privremenog organa) ali samo u delu koji se odnosi na obavljanje tekućih i neodložnih poslova iz nadležnosti skupštine. Privremeni organ nastavlja i dalje da obavlja tekuće i neodložne poslove iz nadležnosti predsednika opštine i članova opštinskog veća, sve do izbora ovih organa, kojom prilikom se konstatuje da je privremenom organu prestao mandat u celosti.
Okolnost da je član ili predsednik privremenog organa postao odbornik pa čak i izabran za predsednika skupštine ne utiče sama po sebi na trajanje njegovog mandata u okviru privremenog organa, s obzirom na to da je Zakon o lokalnoj samoupravi prestanak funkcije usled potvrđivanja mandata odbornika vezao isključivo za funkcije na koje postavlja ili imenuje skupština, a ne i za funkcije na koje postavlja ili imenuje Vlada.
U konkretnoj situaciji na koju referišete u svom pitanju, može se postaviti jedino pitanje primene odredbi člana 56. Zakona o sprečavanju korupcije („Službeni glasnik RS“, br. 35/19, 88/19, 11/21 - autentično tumačenje, 94/21 i 14/22) koji uređuje kumulaciju javnih funkcija.
Da li je Skupština JLS posle konstituisanja nadležna da utvrdi prestanak mandata predsedniku i članovima Privremenog organa?
Članom 86. stav 4. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 83/14 - dr. zakon, 101/16 - dr. zakon, 47/18 i 111/21 - dr. zakon) propisano je da „do konstituisanja skupštine i izbora izvršnih organa jedinice lokalne samouprave, tekuće i neodložne poslove iz nadležnosti skupštine i izvršnih organa jedinice lokalne samouprave, obavlja privremeni organ jedinice lokalne samouprave koji čine predsednik i četiri člana“.
S obzirom na to da lokalna skupština, u skladu sa članom 85. stav 1. tačka 2) Zakona o lokalnoj samoupravi, ima rok od mesec dana od svog konstituisanja da izabere predsednika opštine, odnosno gradonačelnika i opštinsko odnosno gradsko veće, jasno je da se konstituisanje lokalne skupštine i izbor izvršnih organa ne mora obaviti na istoj sednici skupštine, što, dalje, znači da konstituisanjem skupštine ne prestaje mandat privremenog organa u celosti, već samo u pogledu vršenja tekućih i neodložnih poslova iz nadležnosti skupštine, dok privremeni organ nastavlja da obavlja tekuće i neodložne poslove iz nadležnosti predsednika opštine, odnosno gradonačelnika i opštinskog odnosno gradskog veća.
Osim toga, treba imati u vidu da privremeni organ, u skladu sa članom 86. stav 5. Zakona o lokalnoj samoupravi, obrazuje Vlada, te bi jedino ona bila nadležna da utvrđuje prestanak mandata organa koji je sama obrazovala.
Međutim, lokalna skupština može, odmah nakon izbora predsednika skupštine i postavljenja sekretara skupštine, da konstatuje da je prestao mandat privremenog organa u delu koji se odnosi na obavljanje tekućih i neodložnih poslova iz nadležnosti skupštine. Naknadno, odnosno nakon izbora izvršnih organa opštine odnosno grada, skupština može da konstatuje da je privremenom organu prestao mandat u celosti. Ta konstatacija bi, dakle, bila isključivo deklaratornog dejstva, a ne utvrđujućeg.
Zakon, inače, ne propisuje obavezu utvrđivanja niti konstatovanja prestanka mandata privremenog organa, što znači da ta radnja nije neophodna u smislu zakonitosti preuzimanja odnosno vraćanja nadležnosti konstituisanoj skupštini i izabranim izvršnim organima, kao što npr. zakon ne propisuje obavezu da se prilikom konstituisanja novog saziva skupštine konstatuje ili utvrdi prestanak mandata prethodnog saziva skupštine. To bi značilo da mandat privremenog organa prestaje po sili zakona, samim nastupanjem okolnosti da je skupština konstituisana odnosno da su izabrani izvršni organi.
Kada je u opštini obrazovan Privremeni organ, ko treba da sazove konstitutivnu sednicu Skupštine nakon održanih izbora?
U skladu sa članom 65. Zakona o lokalnim izborima („Službeni glasnik RS“, broj 14/22), konstitutivnu sednicu skupštine saziva predsednik skupštine iz prethodnog saziva u roku od deset dana od dana objavljivanja rešenja o dodeli mandata na veb-prezentaciji, tako da se ta sednica održi najkasnije 30 dana od dana objavljivanja rešenja o dodeli mandata na veb-prezentaciji.
Međutim, raspuštanjem lokalne skupštine, prestaje njen mandat, što uključuje i mandate svih odbornika, pa i predsednika skupštine, usled čega on više ne može da obavlja poslove iz nadležnosti predsednika skupštine.
Zakon o lokalnim izborima ne uređuje pitanja funkcionisanja lokalne skupštine u slučaju njenog raspuštanja, što je materija Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 83/14 - dr. zakon, 101/16 - dr. zakon, 47/18 i 111/21 - dr. zakon).
U skladu članom 86. stav 4. Zakona o lokalnoj samoupravi, u slučaju raspuštanja lokalne skupštine, do konstituisanja novog saziva skupštine i izbora izvršnih organa jedinice lokalne samouprave, tekuće i neodložne poslove iz nadležnosti skupštine i izvršnih organa jedinice lokalne samouprave, obavlja privremeni organ jedinice lokalne samouprave koji čine predsednik i četiri člana.
U skladu sa navedenim, konstitutivnu sednicu novog saziva skupštine jedinice lokalne samouprave, nakon izbora održanih usled raspuštanja prethodnog saziva skupštine, treba da sazove predsednik privremenog organa, s obzirom na to da je privremeni organ, u skladu sa zakonom, preuzeo obavljanje neodložnih poslova iz nadležnosti skupštine, u koje svakako spada i sazivanje konstitutivne sednice novog saziva skupštine.
Pravobranilac koga je postavila Skupština grada stiče uslov za starosnu penziju, a mandat na koji je postavljen traje još oko dva meseca nakon sticanja uslova za penziju. Da li je moguće da pravobranilac ostane na toj funkciji do kraja mandata i kakav bi u tom slučaju bio radno pravni status? Da li je moguće na tu funkciju ponovo postaviti isto lice, dakle penzionera, i kakav bi radno pravni status bio u tom slučaju, odnosno da li bi imao pravo na isplatu i plate i penzije?
Članom 82a stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Sl. glasnik RS", br. 34/2003, 64/2004 - odluka USRS, 84/2004 - dr. zakon, 85/2005, 101/2005 - dr. zakon, 63/2006 - odluka USRS, 5/2009, 107/2009, 101/2010, 93/2012, 62/2013, 108/2013, 75/2014, 142/2014, 73/2018, 46/2019 - odluka US, 86/2019, 62/2021, 125/2022, 138/2022 i 76/2023) predviđeno je da se pravo na starosnu penziju, prevremenu starosnu penziju ostvaruje posle prestanka osiguranja.
Dakle, da bi lice ostvarilo pravo na starosnu penziju mora mu se utvrditi prestanak osiguranja, tj. prestanak radnog odnosa. Kada stekne status korisnika starosne penzije lice može ponovo biti birano, imenovano ili postavljeno na neku od funkcija u organima jedinice lokalne samouprave bez ograničenja.
Što se tiče plate funkcionera koji ima status korisnika starosne penzije kao odgovor prilažemo Mišljenje Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave br. 120-01-00105/2020-19 od 21. oktobra 2020. godine.