Питања и одговори

Напредовање службеника у органима локалне самоуправе уређено је Законом о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе  ("Сл. гласник РС", бр. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - др. закон, 95/2018 - др. закон и 86/2019 - др. закон, 114/2021). Чланом 133ђ предвиђено је да службеник напредује премештајем на непосредно више извршилачко радно место у истом или другом органу. Непосредно више извршилачко радно место јесте оно чији се послови раде у непосредно вишем звању или у истом звању али на радном месту руководиоца уже унутрашње јединице.

На основу члана 133е истог закона руководилац може да премести, односно распореди на непосредно више извршилачко радно место службеника коме је најмање два пута узастопно одређена оцена "истиче се", ако постоји слободно радно место и службеник испуњава услове за рад на њему. Изузетно, службеник који је премештен на непосредно више извршилачко радно место јер му је два пута узастопно одређена оцена "истиче се" може, и ако не испуњава услове везане за радно искуство у струци, да буде премештен на непосредно више радно место ако му је опет одређена оцена "истиче се". Руководилац може да премести на непосредно више извршилачко радно место службеника коме је у периоду од пет година узастопно најмање одређена оцена "добар". Оцене на којима је засновано једно напредовање не узимају се у обзир за следеће напредовање.

Дакле, уколико постоји упражњено радно место и уколико службеник испуњава услове за рад на том радном месту, додатни услови за напредовање су оцене службеника.

По Закону о избору народних посланика, жалбе Управном суду се не могу поднети против одлука Републичке изборне комисије донетих у сврху спровођења избора, већ искључиво против решења донетих по приговорима изјављеним Републичкој изборној комисији у поступцима заштите изборног права, како је то прописано чланом 156. Закона о избору народних посланика.

Тако је нпр. чланом 115. став 4. Закона о избору народних посланика прописано да се против решења којим се по службеној дужности констатује да се на бирачком месту не могу утврдити резултати гласања подноси приговор Републичкој изборној комисији у року од 72 часа од објављивања тог решења на веб-презентацији Републичке изборне комисије. Жалба Управном суду би, дакле, могла да се поднесе тек по доношењу решења по приговору, а не пре.

Одредба идентичног смисла садржана је у члану 116. став 4. када је у путању решење којим се по службеној дужности поништава гласање на бирачком месту.

Међутим, сматрамо да приговор против решења о спровођењу поновног гласања уопште и није допуштена, јер такво решење представља акт спроведбеног карактера, које се заснива на одговарајућим правноснажним решењима надлежних изборних комисија и, стога, не може да буде нападана правним средствима. У том смислу треба констатовати да члан 117. Закона о избору народних посланика, који уређује понављање гласања, не садржи одредбу о правном средству против решења о спровођењу поновног гласања.

Имајући наведено у виду, истичемо да жалба изјављена Управном суду против решења о спровођењу поновног гласања не може да буде од утицаја на спровођење поновног гласања, поготово што би Управни суд требало да ту жалбу одбаци као недозвољену.

Чланом 35. Закона о начину одређивању максималног броја запослених у јавном сектору ("Сл. гласник РС", бр. 68/2015, 81/2016 - одлука УС и 95/2018) предвиђено је да се овај закон примењује до 31. децембра 2019. године. 

С обзиром да је Уредба о интерном конкурсу (“Сл. гласник РС”, бр. 17/2016) била донета на основу члана 18. Закона о начину одређивању максималног броја запослених у јавном сектору, то је и уредба престала да важи 31. децембра 2019. године и конкурси по овој уредби се не могу спроводити.

Сви услови прописани чланом 36. став 5. Закона о избору народних посланика да би се некој посланичкој групи (дакле, не одборничкој групи) признало право на предлагање лица у стални састав бирачких одбора за изборе за народне посланике морају да буду испуњени кумулативно, тако да ово право има група оних народних посланика који су заједно изабрани са исте изборне листе која није освојила најмање пет посланичких мандата, колико је тренутно, у складу са Пословником Народне скупштине, потребно народних посланика да би се образовала посланичка група. Дакле, ти народни посланици ће моћи да учествују у предлагању лица у бирачке одборе под условом да су самостални народни посланици и да сви потпишу предлог за именовање лица у бирачке одборе.

Пошто помињете одборнике и одборничке групе, претпостављамо да се ваше питање односи на локалне изборе, на који се примењује Закон о локалним изборима, који у члану 29. став 5. на идентичан начин као и Закон о избору народних посланика уређује право самосталних одборника на предлагање лица у стални састав бирачких одбора за спровођење локалних избора.

Члан 29. став 5. Закона о локалним изборима, дакле, прописује да се одборничком групом у смислу предлагања члана бирачког одбора у сталном саставу сматра одборник појединац или група одборника која броји мање од оног броја одборника који је потребан за образовање одборничке групе:

1. ако су сви ти одборници изабрани са исте изборне листе;
2. ако изборна листа на којој су изабрани није освојила онолико мандата колико је потребно за образовање одборничке групе;
3. ако нико од њих није приступио некој одборничкој групи;
4. ако су сви ти одборници потписали предлог за именовање члана, односно заменика члана бирачког одбора у сталном саставу.

Имајући наведено у виду, поменута група од три самостална посланика не испуњава законске услове за предлагање лица у бирачке одборе, јер су изабрани са изборне листе која јесте освојила довољан број одборничких мандата који је потребан за образовање одборничке групе, тако да се не могу сматрати одборничком групом у смислу члана 29. став 5. Закона о локалним изборима, јер не испуњавају услов из члана 29. став 5. тачка 2) тог закона. Ово стога што су, како сте навели, четири одборника изабрана са исте изборне листе, док је број одборника за образовање одборничке групе такође четири, док поменута тачка 2) прописује услов да изборна листа са које су изабрани ти одборници није освојила онолико мандата колико је потребно за образовање одборничке групе.

Чланом 12. Закона о јавној својини („Сл. гласник РС“, бр. 72/2011, 88/2013, 105/2014, 104/2016 - др. закон, 108/2016, 113/2017, 95/2018 и 153/2020) прописано је да ствари у јавној својини које користе органи и организације Републике Србије, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе, у смислу овог закона, чине непокретне и покретне ствари и друга имовинска права, која служе за остваривање њихових права и дужности.

Даље, чланом 18. став 1. овог закона, прописано је да су носиоци права јавне својине Република Србија, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе (општина, односно град), а ставом 5. истог члана, прописано је да месне заједнице и други облици месне самоуправе имају право коришћења на стварима у јавној својини јединице локалне самоуправе, у складу са законом и прописом, односно другим актом јединице локалне самоуправе.

Чланом 27. и 65. Закона о локалној самоуправи („Сл. гласник РС“, бр. 129/2007, 83/2014 - др. закон, 101/2016 - др. закон, 47/2018 и 111/2021 - др. закон) дефинисани су органи јединице локалне самоуправе (општине односно града): скупштина општине/града, председник општине/градоначелник, општинско/градско веће и општинска/градска управа.

Узимајући у обзир наведене законске одредбе мишљења смо да у финансијским плановима месних заједница не треба планирати издатке на економској класификацији 511 – Зграде и грађевински објекти. Сва улагања у зграде и грађевинске објекте које користе месне заједнице треба планирати у оквиру раздела директног корисника буџетских средстава општинске/градске управе, као носиоца права јавне својине и као органа надлежног за спровођење инвестиција и то планирањем посебног пројекта у оквиру програма чијем циљу доприноси тај конкретан пројекат.

Издатке на економској класификацији 512 – Машина и опрема, месне заједнице могу планирати, с тим што се мора обезбедити да се приликом набавке истих, води рачуна о примени одредаба Закона о јавним набавкама („Сл. гласник РС“, бр. 91/2019), односно о примени начела овог закона на начин који је примерен околностима конкретне набавке у случајевима када вредност набавке добара не прелази праг до којег се овај закон не примењује. Такође, уколико планира набавку машина или опреме, потребно је обезбедити да месна заједница као индиректни корисник буџетских средстава води правилну помоћну књигу основних средстава и да је иста усаглашена са главном књигом општинске/градске управе као директног корисника.

Неспорно је да је одредбама чл. 16. и 17. Закона о комуналној милицији, између осталог, прописано ово што је наведено у питању.

Међутим, чланом 3. став 4. овог закона прописано је да начелник комуналне милиције и комунални милиционари (у даљем тексту: припадници комуналне милиције), у обављању послова из делокруга комуналне милиције, имају посебна овлашћења утврђена овим законом, укључујући и овлашћења за употребу одређених средстава принуде.

Такође, чаном 35. одређено је да комунални милиционар, поред услова предвиђених прописима из члана 34. овог закона (на права и дужности из радног односа комуналних милиционара примењују се прописи који уређују права и дужности из радног односа запослених у јединицама локалне самоуправе, ако овим законом није друкчије уређено), мора да испуњава и посебне услове, и то да:

1. има психофизичку способност потребну за обављање послова комуналне милиције коју утврђује Завод за здравствену заштиту радника Министарства унутрашњих послова и издаје лекарско уверење о томе на начин предвиђен за проверу психофизичке способности полицијских службеника;
2. не постоје безбедносне сметње за обављање послова комуналних милиционара;
3. има положен испит за комуналног милиционара (у даљем тексту: испит);
4. има стечено најмање средње образовање у четворогодишњем трајању и најмање једну годину радног искуства у струци.

Из ових законских одредби јасно је да и начелник комуналне милиције мора да испуњава ове посебне услове, односно потребно је да има психофизичку способност потребну за обављање послова комуналне милиције (уверење), да прође безбедоносну проверу и да има положен испит за комуналног милиционара којем предходи стручно оспособљавање за обављање послова комуналних милиционара.

Да би полагао испит за комуналног милиционара, кандидат за комуналног милиционара, као и начелник комуналне милиције, у складу са одредбама Правилника о стручном оспособљавању за обављање послова комуналних милиционара („Службени гласник РС“, број 148/20), потребно је да се стручно оспособи за обављање послова комуналног милиционара које се спроводи по Програму стручног оспособљавања за обављање послова комуналног милиционара, који спроводи министарство надлежно за унутрашње послове, у сарадњи са министарством надлежним за систем локалне самоуправе.

Стручно оспособљавање за обављање послова комуналног милиционара спроводи се ради оспособљавања кандидата за комуналног милиционара за законито и ефикасно обављање послова и примену овлашћења комуналне милиције, а провера стручне оспособљености кандидата за комуналног милиционара спроводи се ради утврђивања да ли је кандидат за комуналног милиционара, у складу са програмом стручног оспособљавања за обављање послова комуналног милиционара, стекао знања и вештине неопходне за обављање послова, односно примену овлашћења комуналне милиције.

ЈЛС не може да оснива правно лице које није туристицка организација, вец ако не оснива туристицку организацију онда може да повери то некој вец основаној слузби, привредном друштву односно правном лицу које се бави тим пословима.

Вођење и ажурирање јединственог бирачког списка представља материју Закона о јединственом бирачком списку („Службени гласник РС“, бр. 104/09 и 99/11).

Закон о јединственом бирачком списку у члану 9. (Решења на којима се заснивају промене у бирачком списку) прописује:

• да свака промена у бирачком списку мора да се заснива на одговарајућем решењу: решењу о упису бирача у бирачки списак, решењу о брисању бирача из бирачког списка или на решењу о измени, допуни или исправци неке чињенице о бирачу (став 1);
• да се решење на коме се заснива промена у бирачком списку доноси по службеној дужности или на захтев грађана, а на основу података у матичним књигама, другим службеним евиденцијама и јавним исправама и да се о тим решењима води евиденција према прописима о канцеларијском пословању (став 2). 

Закон о локалним изборима не садржи одредбе о чувању изборног материјала, тако да се на ово питање сходно примењују одредбе Закона о избору народних посланика, како је то прописано чланом 8. Закона о локалним изборима.

Тако је чланом 53. Закона о избору народних посланика (Чување изборног материјала након завршетка избора) прописано:

• да се гласачки листићи, контролни листови и изводи из бирачког списка чувају годину дана од дана објављивања укупног извештаја о резултатима избора;
• да се остали изборни материјал и документација у вези са спровођењем избора чува у складу са прописима којима се уређује чување архивске грађе и документарног материјала.

У складу са наведеним, а имајући у виду да поступање са решењима која се доносе у поступку вођења односно ажурирања Јединственог бирачког списка није посебно регулисано изборним законодавством, упућујемо на то да се на рокове чувања наведених решењапримењују прописи којим је уређено канцеларијско пословање органа јединица локалне самоуправе.

Чланом 79. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе („Службени гласник РС“, бр. 21/2016, 113/2017 - др. закон, 95/2018, и 114/2021) предвиђено је да се радно место може попунити кад се испуне два услова: да је радно место предвиђено Правилником и да је његово попуњавање предвиђено Кадровским планом за текућу годину. Кад се оба услова испуне, начелник управе, односно руководилац органа, службе или организације одлучује да ли је потребно да се радно место попуни.

Чланом 125. истог закона предвиђено је да је приправник лице које послодавац прима у радни однос на одређено време ради оспособљавања за самосталан рад у струци, односно самостално обављање посла. Послодавац може засновати радни однос са приправником уколико постоји слободно радно место у складу са Кадровским планом и уколико лице са којим заснива такав радни однос има образовање које је прописано као услов за рад на том радном месту. 

У члану 94. истог закона се каже да се јавни конкурс спроводи ради попуњавања радних места службеника и намештеника, као и за пријем приправника.

Уредба о спровођењу интерног и јавног конкурса за попуњавање радних места у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе („Службени гласник РС“, бр. 95/2016 и 12/2022) у уводним одредбама каже да се овом уредбом уређује спровођење интерног и јавног конкурса за попуњавање извршилачких радних места службеника, јавног конкурса за попуњавање радних места службеника на положају, намештеника, као и за пријем приправника у органима аутономних покрајина, јединица локалне самоуправе и градских општина, као и за попуњавање наведених радних места у службама и организацијама које оснива надлежни орган аутономне покрајине, јединице локалне самоуправе и градске општине у смислу члана 1. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе.

Напослетку, члан 3. став 1. исте уредбе кажу да руководилац органа, службе и организације у којој се радно место попуњава, доноси решење о попуњавању радног места спровођењем интерног, односно јавног конкурса, водећи рачуна о томе да су испуњени сви законски услови у погледу допуштености попуњавања радног места, док у ставу 2. каже да решење о попуњавању положаја доноси орган надлежан за постављење лица на положај, односно лице које је надлежно да у складу са посебним прописом предложи кандидата за постављење на положај. 

Дакле, имајући све наведено у виду, сматрамо да се и у случају јавног конкурса за пријем приправника доноси решење о попуњавању радног места.

Питања у вези са месним заједницама, као обликом месне самоуправе, уређена су чл. 72. до 77. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник РС“,  129/07, 83/14 - др. закон, 101/16 - др. закон, 47/18 и 111/21 - др. закон).

Чланом 74. Закона о локалној самоуправи прописано је, између осталог, следеће:

- актом о оснивању месне заједнице, у складу са статутом општине, односно града, утврђују се послови које врши месна заједница, органи и организација рада органа, начин одлучивања као и поступак избора савета и других органа месне самоуправе, заштита права у току избора и друга питања од значаја за рад месне заједнице, односно другог облика месне самоуправе (став 1);

- савет месне заједнице је основни представнички орган грађана на подручју месне самоуправе (став 3);

- избори за савет месне заједнице спроводе се по правилима непосредног и тајног гласања на основу општег и једнаког изборног права, у складу са актом о оснивању (став 4);

- изборе за савет месне заједнице расписује председник скупштине општине, односно града (став 5).

Чланом 76б истог закона прописано је следеће:

- савет месне заједнице може се распустити ако: 1) савет не заседа дуже од три месеца; 2) не изабере председника савета у року од месец дана од дана одржавања избора за чланове савета месне заједнице или од дана његовог разрешења, односно подношења оставке; 3) не донесе финансијски план у року одређеном одлуком скупштине општине, односно скупштине града (став 1);

- одлуку о распуштању савета месне заједнице доноси скупштина општине, односно скупштина града на предлог надлежног органа општине, односно града који врши надзор над законитошћу рада и аката месне заједнице (став 2);

- председник скупштине општине, односно председник скупштине града, расписује изборе за савет месне заједнице, у року од 15 дана од ступања на снагу одлуке о распуштању савета месне заједнице, с тим да од датума расписивања избора до датума одржавања избора не може протећи више од 45 дана (став 3);

- до конституисања савета месне заједнице, текуће и неодложне послове месне заједнице обављаће повереник општине кога именује скупштина општине, односно скупштина града, истовремено са доношењем одлуке о распуштању савета месне заједнице.

На основу цитираних законских одредби, а поводом Ваших питања, може се закључити следеће:

- Законом о локалној самоуправи није дефинисано трајање мандата савета месне заједнице, нити у ком року председник скупштине општине расписује изборе за савет месне заједнице (видети члан 74. став 5. Закона о локалној самоуправи) што би, дакле, требало да буде уређено актом скупштине општине о оснивању месне заједнице, у складу са чланом 74. став 1. Закона о локалној самоуправи, тако да се не може говорити о томе да у неком конкреном случају нису испоштовани законски рокови око истека мандата савета месне заједнице;

- Закон о локалној самоуправи не познаје институт вршиоца дужности председника савета месне заједнице, већ институт повереника општине из члана 76б став 4. Закона, који се поставља у случају распуштања савета месне заједнице;

- Закон о локалној самоуправи не препознаје могућност нерасписивања избора за савете месних заједница, самим тим ни последице пропуштања председника скупштине општине да изврши своју надлежност да распише те изборе, па и по том питању треба консултовати акт о оснивању месне заједнице или статут општине.

Члан 40. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе („Службени гласник РС“, бр. 21/2016, 113/2017 - др. закон, 95/2018, 114/2021) каже да је службеник дужан да о свом додатном раду обавести послодавца. Службеник може, уз писмену сагласност послодавца, ван радног времена да ради за другог послодавца ако додатни рад није забрањен посебним законом или другим прописом, ако не ствара могућност сукоба интереса или не утиче на непристрасност рада службеника. Даље се у члану 41. истог закона каже да сагласност за додатни рад службеника даје послодавац. Сагласност послодавца није потребна за додатни научноистраживачки рад, објављивање ауторских дела и рад у културно-уметничким, хуманитарним, спортским и сличним удружењима. Послодавац може забранити рад из става 2. овог члана ако се њиме онемогућава или отежава рад службеника, штети угледу послодавца, односно ствара могућност сукоба интереса или утиче на непристрасност рада службеника. О додатном раду службеника на положају одлучује орган надлежан за његово постављење.

У погледу могућности за додатним радом службеника, треба споменути и одредбе члана 202. Закона о раду („Сл. гласник РС“, бр. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - одлука УС, 113/2017 и 95/2018 - аутентично тумачење), као општег прописа о раду, које кажу да запослени који ради са пуним радним временом код послодавца може да закључи уговор о допунском раду са другим послодавцем, а највише до једне трећине пуног радног времена. Уговором о допунском раду утврђује се право на новчану накнаду и друга права и обавезе по основу рада. Уговор из става 1. овог члана закључује се у писаном облику.

Што се уговора о делу тиче, члан 199. став 1 Закона о раду каже да послодавац може са одређеним лицем да закључи уговор о делу, ради обављања послова који су ван делатности послодавца, а који имају за предмет самосталну израду или оправку одређене ствари, самостално извршење одређеног физичког или интелектуалног посла. Из наведеног проистиче да се уговор о делу не може закључити за послове који су систематизовани код послодавца.

Сви наведени облици ангажовања су облици ангажовања службеника као физичког лица. У складу са одредбама члана 42. став 1 Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе службеник не сме да буде оснивач привредног друштва, предузећа, јавне службе, нити да се бави предузетништвом.

Међутим, по питању могућности стварања сукоба интереса конкретног додатног рада, послодавац ће у поступку давања сагласности ценити све околности и чињенице тог случаја које су од утицаја на могућност стварања сукоба интереса. Само по себи, ангажовање службеника у јавном предузећу не ствара сукоб интереса.

Интерни конкурс за ангажовање акредитованих реализатора за тематске целине у областима стручног усавршавања, као начин ангажовања реализатора, уређен је чланом 17. Уредбе о акредитацији, начину ангажовања и накнадама реализатора и спроводилаца програма стручног усавршавања у јавној управи. У њему се каже следеће:

„Ангажовање реализатора програма обуке за тематске целине области стручног усавршавања за коју су акредитовани врши се путем интерног конкурса и то Национална академија за програме обуке које она спроводи, а други корисници за програме обуке које самостално спроводе. 

На интерном конкурсу испитује се и оцењује модел плана обуке за тематску целину области стручног усавршавања за коју се врши ангажовање, који подноси акредитовани реализатор.

Интерни конкурс за ангажовање реализатора за појединачне тематске целине области стручног усавршавања спроводи се најмање једном годишње. 

Интерни конкурс покреће се позивом који се доставља електронским путем реализаторима који су акредитовани у Националној академији и уписани у Сталну листу предавача и других реализатора програма обука према области стручног усавршавања за коју се врши ангажовање. 

Интерни конкурс нарочито садржи податке о области стручног усавршавања и тематској јединици, броју потребних реализатора и броју планираних обука по тематској јединици.

Рок за подношење пријава акредитованих реализатора је 15 дана, од дана покретања интерног конкурса. 

За програме обуке који се не финансирају из буџета Републике Србије, буџета аутономне покрајине, буџета јединице локалне самоуправе или финансијског плана других органа и организација из члана 2. став 1. Закона о Националној академији за јавну управу, о начину и условима ангажовања акредитованих реализатора самостално одлучује корисник програма стручног усавршавања.“

Након бодовања модела обуке, који врши комисија коју је формирао руководилац органа у јединици локалне самоуправе, редослед ангажовања акредтиованих реализатора је следећи (чл. 20 Уредбе):

„Акредитовани реализатор који је остварио највећи број бодова у тематској целини стиче право првенства приликом ангажовања за реализатора обуке.

Ако више акредитованих реализатора има исти број бодова, предност приликом ангажовања имају реализатори из реда државних службеника, односно запослених у органима аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе. 

У случају спречености реализатора да се одазове позиву за ангажовање, позива се наредни акредитован реализатор са утврђене ранг листе. 

Ако акредитовани реализатор први пут учествује у интерном конкурсу његово ангажовање се врши на основу вредновања модела плана обуке, модела плана коучинга, односно модела менторског програма и/или симулације предавања, а на сваком следећем интерном конкурсу и на основу вредновања претходно спроведених обука, водећи рачуна о равномерном ангажовању свих акредитованих реализатора за област стручног усавршавања за коју се врши ангажовање.“

Дакле, уколико је лице запослено у општинској управи акредитовано као реализатор у области стручног усавршавања и као такав добије позив за учествовање у интерном конкурсу, он се може пријавити без обзира што је запослен у тој општинској управи, јер су сви акредитовани реализатори равноправни у поступку интерног конкурса у складу са чланом 17. Уредбе, а такође може бити и изабрана за реализацију програма обуке ако оствари највећи број бодова. Једино ограничење у овом погледу је што то лице не може уједно бити и члан комисије која оцењује модел обуке у поступку интерног конкурса.