Питања и одговори

Чланом 58. став 1. Закона о државној управи („Службени гласник РС“, бр. 79/05, 101/07, 95/10, 99/14, 47/18 и 30/18 - др. закон), прописано је да сукоб надлежности између органа државне управе, између органа државне управе и имаоца јавних овлашћења и између ималаца јавних овлашћења решава Влада, а ставом 2. да сукоб надлежности између подручних јединица органа државне управе решава руководилац органа државне управе. Ова одредба је јасна и недвосмислена и никако се не може применити у конкретном случају.

Међутим, чланом 167. став 2 тачка 2. Устава Републике Србије („Службени гласник РС“, бр. 98/2006 и 115/2021) одређено је да Уставни суд решава сукоб надлежности између републичких органа и покрајинских органа или органа јединица локалне самоуправе.

Одредбама чл. 68 – 74. Закона о Уставном суду ("Сл. гласник РС", бр. 109/07, 99/11, 18/13 - одлука УС, 103/15, 40/15 - др. закон, 10/23 и 92/23), уређен је поступак решавања сукоба надлежности. Тако је, чланом 68. овог закона прописано да Уставни суд решава сукоб надлежности из члана 167. став 2. тач. 1. до 4. Устава и да захтев за решавање сукоба надлежности, подноси један или оба органа који су у сукобу, као и лице поводом чијег је права настао сукоб надлежности, а чланом 69. да захтев за решавање сукоба надлежности садржи назив органа који прихватају или одбијају надлежност и разлоге на основу којих то чине. Чланом 70. овог закона одређено је да у случају када органи одбијају надлежност, захтев за решавање сукоба надлежности подноси се у року од 15 дана од дана правноснажности, односно коначности одлуке другог органа који се огласио ненадлежним.

Из цитираних одредби Закона о Уставном суду, може се закључити да су и републички инспектор и локални комунални инспектор требали да донесу писане одлуке о ненадлежности и да се захтев за решавање сукоба надлежности Уставном суду може поднети у року од 15 дана од дана правноснажности, односно коначности одлуке другог органа који се огласио ненадлежним.

Чланом 12. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе („Службени гласник РС, бр. 21/16, 113/17, 113/17-др. закон, 95/18, 114/21 и 92/23) предвиђено је да даном избора, именовања, односно постављења, функционеру мирују права и обавезе које се стичу на раду и по основу рада код послодавца код кога је био у радном односу до избора, именовања, односно постављења на функцију. Функционер коме мирују права и обавезе из става 1. овог члана, има право да се у року од 15 дана од дана престанка функције, врати на рад код послодавца. Уколико је функционеру пре избора, именовања, односно постављења, послодавац била аутономна покрајина, односно јединица локалне самоуправе, права и обавезе из става 1. овог члана, мирују у органу, служби или организацији у којој је био распоређен на извршилачком радном месту, до избора, именовања, односно постављења на функцију. Уколико функционер није у могућности да се врати на рад код послодавца због укидања органа, службе или организације, функционер из става 3. овог члана, има право да се врати на рад код послодавца у орган, службу, односно организацију која је преузела послове укинутог органа, службе, односно организације.

Дакле, запослени у градској управи може бити биран, именован или постављен на функцију у органу града у чијој управи ради, али у том случају му мирују права и обавезе које се стичу на раду и по основу рада у органу у коме је радио пре избора, именовања или постављења.

Закон о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе („Службени гласник РС“, бр. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 114/2021, 92/2023) у члану 31. каже да је службеник дужан да изврши усмени налог руководиоца, изузев кад сматра да је налог супротан прописима или правилима струке, што саопштава руководиоцу, или да његово извршење може да проузрокује штету, што писменим путем саопштава руководиоцу.

Ако руководилац понови налог у писменом облику, службеник је дужан да га изврши и о томе писмено обавести руководиоца органа који врши надзор над радом руководиоца који је издао налог у писменом облику.

Службеник је дужан да одбије извршење усменог или писменог налога ако би оно представљало кажњиво дело и да о томе писмено обавести руководиоца органа који врши надзор над радом руководиоца који је издао налог у писменом облику.

Ако је налог из става 3. овог члана издат од стране руководиоца покрајинског органа или начелника управе, односно руководиоца који руководи службом или организацијом из члана 1. овог закона, службеник је дужан да одбије извршење таквог усменог или писменог налога и да о томе писмено обавести извршни орган аутономне покрајине или градско, односно општинско веће које врши надзор над радом управе.

Чланом 9. Закона о раду ("Сл. гласник РС", бр. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - одлука УС, 113/2017 и 95/2018 - аутентично тумачење) прописано је да ако општи акт и поједине његове одредбе утврђују неповољније услове рада од услова утврђених законом, примењују се одредбе закона.

Члан 93а. истог закона наводи да је послодавац дужан да запосленој жени, која се врати на рад пре истека годину дана од рођења детета, обезбеди право на једну или више дневних пауза у току дневног рада у укупном трајању од 90 минута или на скраћење дневног радног времена у трајању од 90 минута, како би могла да доји своје дете, ако дневно радно време запослене жене износи шест и више часова.

Пауза или скраћено радно време из става 1. овог члана рачунају се у радно време, а накнада запосленој по том основу исплаћује се у висини основне зараде, увећане за минули рад.

Дакле, уколико запослена поднесе захтев за остваривање наведеног права послодавац је дужан да јој то право и омогући.

Чланом 14. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоупрва ("Сл. гласник РС", бр. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 114/2021 и 92/2023) предвиђено је да функционер по престанку функције има право на накнаду плате у трајању од три месеца, у висини плате коју је имао у време престанка функције. Право из става 1. овог члана може се изузетно продужити до три месеца уколико у том времену функционер стиче право на пензију. Право из ст. 1. и 2. овог члана престаје пре истека рока од три месеца, заснивањем радног односа или стицањем права на пензију према прописима о пензијском и инвалидском осигурању. Функционер право из ст. 1. и 2. овог члана остварује код послодавца код кога је остваривао права по основу радног односа у тренутку престанка функције. Право из ст. 1. и 2. овог члана, по захтеву функционера, утврђује надлежни орган, односно радно тело из члана 4. овог закона. Захтев из става 5. овог члана функционер може упутити најкасније у року од 15 дана од дана престанка функције, с тим што право из става 3. овог члана остварује почев од наредног дана од дана престанка функције. Функционеру престаје радни однос престанком функције, односно даном престанка обавезе вршења дужности, односно након протека рока из ст. 1-3. овог члана, за функционере који остварују право на накнаду плате по престанку функције.

Чланом 19. Закона о пензијском и инвалидском осигурању ("Сл. гласник РС", бр. 34/2003, 64/2004 - одлука УСРС, 84/2004 - др. закон, 85/2005, 101/2005 - др. закон, 63/2006 - одлука УСРС, 5/2009, 107/2009, 101/2010, 93/2012, 62/2013, 108/2013, 75/2014, 142/2014, 73/2018, 46/2019 - одлука УС, 86/2019, 62/2021, 125/2022, 138/2022, 76/2023 и 94/2024) предвиђено је да осигураник стиче право на старосну пензију: 1) кад наврши 65 година живота и најмање 15 година стажа осигурања или 2) кад наврши 45 година стажа осигурања.

Дакле, с обзиром да је у овом конкретном случају лице стекло право на старосну пензију у тренутку престанка функције (има навршених 66 година зивота и више од 15 година радног стаза) оно неће моћи да оствари право на накнаду плате по престанку функције.

Чланом 14. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоупрва ("Сл. гласник РС", бр. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 114/2021 и 92/2023) предвиђено је да функционер по престанку функције има право на накнаду плате у трајању од три месеца, у висини плате коју је имао у време престанка функције. Право из става 1. овог члана може се изузетно продужити до три месеца уколико у том времену функционер стиче право на пензију. Право из ст. 1. и 2. овог члана престаје пре истека рока од три месеца, заснивањем радног односа или стицањем права на пензију према прописима о пензијском и инвалидском осигурању. Функционер право из ст. 1. и 2. овог члана остварује код послодавца код кога је остваривао права по основу радног односа у тренутку престанка функције. Право из ст. 1. и 2. овог члана, по захтеву функционера, утврђује надлежни орган, односно радно тело из члана 4. овог закона. Захтев из става 5. овог члана функционер може упутити најкасније у року од 15 дана од дана престанка функције, с тим што право из става 3. овог члана остварује почев од наредног дана од дана престанка функције. Функционеру престаје радни однос престанком функције, односно даном престанка обавезе вршења дужности, односно након протека рока из ст. 1-3. овог члана, за функционере који остварују право на накнаду плате по престанку функције.

Дакле, с обзиром да је у овом конкретном случају лице стекло право на старосну пензију прошле године оно неће моћи да оствари право на накнаду плате по престанку функције.

Члан 35. Закона о комуналној милицији („Сл. гласник РС“, бр. 49/2019) између осталог дефинисао је и да комунални милиционар мора да испуњава и посебне услове, између осталог да има психофизичку способност потребну за обављање послова комуналне милиције, коју утврђује Завод за здравствену заштиту радника Министарства унутрашњих послова и издаје лекарско уверење о томе, на начин предвиђен за проверу психофизичке способности полицијских службеника.

Како кандидат већ поседује доказ о психофизичкој способности за обављање послова комуналног милиционара, а законом није прописана дужина важења тог уверења, сматрамо да је довољно да исто уверење приложи комисији као доказ.

Закон о локалној самоуправи („Службени гласник РС“, бр. 129/07, 83/14 - др. закон, 101/16 - др. закон, 47/18 и 111/21 - др. закон) статусна питања одборника у скупштини општине, односно града регулише чланом 30, којим је прописано: да одборник не може бити запослени у општинској управи и лице које именује, односно поставља скупштина општине (став 1), да ако запослени у општинској управи буде изабран за одборника, права и обавезе по основу рада мирују му док траје његов одборнички мандат (став 2), да даном потврђивања одборничког мандата лицима које је именовала, односно поставила скупштина јединице локалне самоуправе, престаје функција на коју су именовани, односно постављени (став 3) и да прописи којима се уређује спречавање сукоба интереса при вршењу јавних функција, не искључују примену одредаба овог закона о пословима који су одређени као неспојиви са функцијом одборника скупштине општине (став 4).

Ове одредбе, дакле, не дефинишу нити уређују право одборника на накнаду за обављање одборничке функције.

Даље, Закон о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе („Службени гласник РС“, бр. 21/16, 113/17, 95/18, 114/21 и 92/23) у члану 11. став 1. прописује да „функционер има право на плату, накнаду и остала примања у складу са законом којим се уређују плате, накнаде и друга примања функционера у аутономној покрајини и јединици локалне самоуправе, при чему се, у складу са чланом 3. став 1. истог закона, овде мисли искључиво на функционере који на основу законом или покрајинским прописом утврђене обавезе или овлашћења, имају обавезу, односно користе право да буду на сталном раду.

Према Закону о локалној самоуправи (у даљем тексту: Закон), функционери који могу да буду на сталном раду у општини су председник скупштине и заменик председника скупштине (члан 38. став 5. односно члан 39. став 3. Закона), док су функционери који морају да буду на сталном раду у општини председник општине и заменик председника општине (члан 43. став 6. Закона).

Из наведеног се може извући закључак да само лица која су на сталном раду у општини примају обавезну накнаду за обављање своје функције.

Имајући у виду да Закон не познаје могућност да одборници буду на сталном раду у општини, питање њихове накнаде се мора посматрати другачије од накнада оних који јесу на сталном раду.

Ако узмемо у обзир одредбу члана 30. став 2. Закона, према којој запосленом у општинској управи који буде изабран за одборника, права и обавезе по основу рада мирују док траје његов одборнички мандат, можемо извући закључак да други одборници који су у радном односу ван општинске управе могу да остану у том радном односу и по том основу остварују право на плату.

Узимајући у обзир све наведено, треба констатовати да се примања одборника у пракси дефинишу локалним прописима, било статутом општине, било посебним актом скупштине, па чак и пословником скупштине. У пракси се, такође, остваривање права на одборничку накнаду повезује са пријавом на осигурање. У том случају би било логично да се локалним прописима накнада за обављање одборничке функције дефинише као опциона могућност за оног одборника који није у радном односу, односно који није корисник неког другог примања које подразумева пријаву на осигурање.

У складу са свим наведеним, одговор на постављено питање пре свега зависи од тога на који је начин накнада за обављање одборничке функције уређена актима скупштине општине, при чему смо мишљења да би остваривање права на ту накнаду требало да зависи од радно-правног статуса, односно статуса осигурања одборника у тренутку потврђивања одборничког мандата.

У случају да је актима Скупштине општине ова накнада дефинисана као обавезно примање свих одборника, уз обавезну пријаву на осигурање, случај који сте навели у свом питању би био правно тешко решив и евентуално одрицање од накнаде не би могло да производи правно већ искључиво фактичко дејство, а све у циљу заштите стеченог права на породичну пензију.

Чланом 22. Закона о локалним изборима („Службени гласник РС“, бр. 14/22 и 35/24) секретар изборне комисије и заменик секретара изборне комисије дефинисани су као учесници у раду изборне комисије без права одлучивања које именује скупштина на предлог председника скупштине.

Чланом 18. став 5. Закона о локалним изборима (у даљем тексту: Закон) прописано је да је нов сазив скупштине дужан да именује нов стални састав изборне комисије у року од шест месеци од дана конституисања скупштине.

Чланом 21. став 1. Закона прописано је да против одлуке о именовању чланова и заменика чланова изборне комисије у сталном саставу сваки подносилац изборне листе која је освојила мандате у предстојећем сазиву скупштине може поднети жалбу вишем суду на чијем се подручју налази седиште скупштине у року од седам дана од њеног објављивања на веб-презентацији.

Ако узмемо у обзир чињеницу да је чланом 18. став 1. Закона дефинисано да стални састав комисије чине председник, заменик председника и одређени број чланова, односно заменика чланова комисије (дакле, не и секретар и заменик секретара), може се закључити да не постоји обавеза именовања секретара и заменика секретара изборне комисије истовремено са именовањме сталног састава изборне комисије, иако се у пракси имеовање целокупног новог састава изборне комисије, укључујући ту и секретара и заменика секретара, врши истом одлуком. Следствено томе проситиче и закључак да се право жалбе из члана 21. став 1. не односи и на (не)именовање секретара и заменика секретара изборне комисије.

У прилог томе говори и чињеница да је чланом 22. став 4. Закона прописано да се на секретара и заменика секретара изборне комисије сходно примењују одредбе овог закона којим се уређује престанак функције (дакле, не и одредбе о именовању) у органу за спровођење избора.

Из свега наведеног проистиче закључак да неименовање новог секретара и новог заменика секретара изборне комисије након разрешења њихових претходника не производи никакве правне последице, с обзиром и на то да би именовању новог секретара и новог заменика секретара требало да претходи подношење одговарајућег предлога председника скупштине, кој би, по правној логици, могао да уследи тек након доношења одлуке о разрешењу претходног секретара, односно заменика секретара Комисије.

Сходно члану 6. Закона о доприносима за обавезно социјално осигурање ("Сл. гласник РС", бр. 84/2004, 61/2005, … и 8/2025 - усклађени дин. изн.) обвезник доприноса је осигураник и послодавац или исплатилац прихода, на чији терет се плаћа допринос.

Чланом 43. Закона о локалној самоуправи ("Сл. гласник РС", бр. 129/2007, 83/2014 - др. закон, 101/2016 - др. закон, 47/2018 и 111/2021 - др. закон) предвиђено је да су председник општине и заменик председника општине на сталном раду у општини, што значи да заснивају радни однос у општини и имају сва права и обавезе из радног односа.

Дакле, заменик председника општине је обвезник доприноса за обавезно социјално осигурање, с обзиром да је у радном односу у општини, и мора се поднети пријава у централни регистар обавезног социјалног осигурања (ЦРОСО), без обзира што је корисник пензије и прима део плате у висини разлике између његове пензије и плате коју би примали на тој функцији да нису остварили право на пензију применом члана 42. Закона о радним односима у државним органима. Такође, с обзиром да лице има статус пензионера, потребно је да се при ступању на рад изјасни да ли ће и даље користити здравствено осигурање као пензионер или као запослени и у складу са том изјавом ће се извршити пријава у ЦРОСО.

Законом о озакоњењу објеката ("Сл. гласник РС", бр. 96/2015, 83/2018, 81/2020 - одлука УС, 1/2023 - одлука УС и 62/2023) уређени су услови, поступак и начин озакоњења објеката, односно делова објекта изграђених без грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу.

Предмет поступка озакоњења може бити цео бесправно изграђени објекат, као и његови посебни делови.

Странка у поступку озакоњења је може бити власник целог објекта, уз сагласност осталих власника, као и власници посебних делова објекта, засебно или сви заједно, што зависи од околности случаја.

За објекте који се састоје од посебних физичких делова елаборат геодетских радова, који је саставни део извештаја о затеченом стању, израђује за зграду и све посебне физичке делове зграде, како је то прописано чланом 16. став 3. Законом о озакоњењу објеката.

У току поступка озакоњења власник мора доставити доказ о одговарајућем праву на грађевинском земљишту или објекту.

Ако власник објекта, као странка у поступку озакоњења, не учествује у поступку озакоњења, тако што не доставља тражену и законом прописану документацију, не уређује свој захтев у остављеним роковима, орган надлежан за спровођење поступка озакоњења ће решењем одбацити захтев за озакоњење.

Чланом 31. став 7. Закона о озакоњењу објеката је прописано да ће, ако власник незаконито изграђеног објекта не достави доказ о одговарајућем праву у року из става 1. овог члана, а не затражи продужетак рока из става 2. овог члана у прописаном року, надлежни орган решењем одбацити захтев.

Чланом 32. став 2. Закона о озакоњењу објеката је прописано да ће, ако власник незаконито изграђеног објекта не достави извештај са елаборатом геодетских радова у року прописаном у ставу 1. овог члана, надлежни орган решењем одбацити захтев.

Чланом 32. став 8. Закона о озакоњењу објеката је прописано да ће, ако власник незаконито изграђеног објекта не достави документ из става 7. овог члана у прописаном року, надлежни орган решењем одбацити захтев.

Чланом 34. став 2. Закона о озакоњењу објеката је прописано да ће, ако власник незаконито саграђеног објекта не достави доказ о плаћеној такси у року из става 1. овог члана, надлежни орган решењем одбацити захтев.

Поступак одбацивања захтева странке регулисан је одредбама члана 92. Закона о општем управном поступку, којим је у ставу 1. тачка 6. прописано да ће орган решењем одбацити захтев којим је покренут поступак ако, између осталог, захтев не буде уређен у року који је одредио орган (члан 59. став (2) овог закона). Ставом 2. истог члана прописано је да орган може у току целог поступка да одбаци захтев странке.

Уколико орган надлежан за спровођење поступка озакоњења одбаци или одбије захтев за озакоњење, биће спроведено рушење незаконито изграђеног објекта, како је то прописано чланом 37. и чланом 38. став 2. Закона о озакоњењу објеката.

С обзиром да из питања које сте поставили не знамо да ли је у питању општи или појединачни правни акт, у настваку је мало дужи одговор.

Сви правни акти које доносе јединице локалне самоуправе могу се поделити у две основне групе. Прву групу чине општи правни акти (прописи и други општи акти), који садрже опште правне норме које утврђују правила понашања за унапред неодређен број случајева и лица. Према Уставу и члану 32. Закону о локалној самоуправи („Службени гласник РС“, бр. 129/07, 83/14 – др. закон, 101/16 – др. закон, 47/18 и 111/21 – др. закон), доносилац општих аката може бити само скупштинаЈЛС, а само изузетно, када је то предвиђено законом, општи акт може донети други орган ЈЛС. Другу групу чине појединачни, конкретни правни акти, којима се опште правне норме индивидуализују, примењују на поједине случајеве, односно поједина лица у одређеним ситуацијама, који су бројни су и доносе их сви органи ЈЛС.

Уколико сте у службеном листу објави појединачан (конкретан) правни акт другачије садржине од оног који је усвојен на седници Скупштине последице нису велике обзиром на природу таквог акта и потребно је да тај акт доносилац стави ван снаге и да одреди да се у службеном листу објави акт који је Скупштина донела на својој седници дана тог и тог.

Међутим, ако сте службеном листу објави општи правни акт (пропис и други општи акти) другачије садржине од оног који је усвојен на седници Скупштине последице су огромне јер сте на тај начин повредили вољу грађана ваше ЈЛС, односно њихових легитимних преставника – одборника Скупштине, што далје отвара и низ других недоумица (као што је питање правне сигурности, предвидивости и правно ваљаних услова за остваривање појединих права и обавеза). Чињеница је, да се тај општи акт, као и сваки општи акт примењује од оног дана који је утврђен као дан ступања на снагу и одређује понашање грађана и привредних субјеката по павилима садржаним у правним нормама тог општег правних аката.

Правило је, да се у службеном гласилу/листу објавлјује се пропис у тексту који је усвојио његов доносилац (изворни текст).Кад текст прописа који је објавлјен у службеном гласилу/листу не одговара у потпуности његовом изворнику, објавлјује се исправка тог прописа, али исправлјати се могу само очигледне словне и правописне грешке, као и грешке у писању бројева и имена, које проистичу из несагласности са изворником. Исправком се не могу отклањати недостаци у самом изворном тексту, тако да је немогуће да користите овај правни институт.

Још једна од последица уколико се у службеном листу објави акт другачије садржине од оног који је усвојен на седници Скупштине је покретање или иницирање поступка за оцену уставности и законитости тог општег акта. Наиме, чланом 168. ст. 1. и 2. Устава Републике Србије („Службени гласник РС“, бр. 98/06 и 115/21), одређено да поступак за оцену уставности и законитости могу да покрену државни органи, органи територијалне аутономије или локалне самоуправе, као и најмање 25 народних посланика, да поступак може покренути и сам Уставни суд.свако правно или физичко лице има право на иницијативу за покретање поступка за оцену уставности и законитости, а чланом 29. став 1. тачка 2) Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – одлука УС, 103/15, 40/15-др. закон, 10/23 и 92/23) да је учесник у поступку пред Уставним судом и свако по чијој је иницијативи покренут поступак за оцену уставности или законитости, а чланом 80. став 1. тачка 1) Закона о локалној самоуправи прописано је да органи Републике и територијалне аутономије, у вршењу својих надлежности обавештавају органе и службе јединице локалне самоуправе, по сопственој иницијативи или на њихов захтев, о мерама које предузимају или намеравају да предузму у извршавању закона и других прописа, о заштити уставности и законитости, појавама које их нарушавају и о мерама за њихово отклањање, о остваривању права грађана на локалну самоуправу, као и о другим питањима од непосредног интереса за остваривање система локалне самоуправе и за рад органа јединице локалне самоуправе. Чланом 82. истог закона одређено је да ће надлежно министарство покренути поступак за оцену уставности и законитости статута, прописа или другог општег акта јединице локалне самоуправе пред Уставним судом, ако сматра да тај акт није у сагласности с Уставом, законом или другим републичким прописом.

У конкретном случају, решење је да Скупштина Ваше локалне самоуправе уклони из правног промета тај општи акт тако  што ће га стави ван снаге општим актом исте правне снаге и одредити да се у службеном листу објави општи акт који је Скупштина донела на својој седници дана тог и тог.