Питања и одговори

Законом о накнадама за коришћење јавних добара уређено је плаћање накнаде за заштиту и унапређивање животне средине, при чему се одредбе закона који се односе на ову накнаду примењују од 1. марта 2019. године.

Почетком примене одредби Закона о накнадама за коришћење јавних добара које се односе на накнаду за заштиту и унапређивање животне средине, односно од 1. марта 2019. године, престају да важе одредбе члана 87. став 3. тачка 3) и став 6. Закона о заштити животне средине и акта јединице локалне самоуправе донета на основу члана 87. овог закона, као и Уредба о  критеријумима за утврђивање накнаде за заштиту и унапређивање животне средине и највишег износа накнаде.

Чланом 5. Закона о пореском поступку и пореској администрацији - ZPPPA, којим је уређено начело временског важења прописа, прописано је да се пореска обавеза утврђује на основу прописа који су били на снази у време њеног настанка, а да су радње у пореском поступку регулисане прописима који су на снази у време када се предузимају.

У складу са наведеним, обавеза по основу наканде за заштиту и унапређивање животне средине за раније године може да се утврђује у складу са одредбама ZPPPA које прописују застарелост, што узимајући у обзир релативни рок застарелости од 5 година, значи од 2016 године. Такође то значи да се за утврђивање ових обавеза за 2016., 2017. и 2018. годину примењују одредбе члана 87. Закона о заштити животне средине,  Уредбе о  критеријумима за утврђивање накнаде за заштиту и унапређивање животне средине и највишег износа накнаде, као и акта јединице локалне самоуправе (општинске/градске Одлуке) донете на основу члана 87. овог закона, дакле у складу са материјалним прописима који су важили за конкретну годину за коју се врши утврђивање накнаде.

Напомињемо да се према Закону о накнадама за коришћење јавних добара, који се примењује од 1. марта 2019. године,  утврђивање накнаде за заштиту и унапређивање животне средине (еко таксе) за 2019. и 2020. годину врши на следећи начин:

Страница са питањима и одговорима из области рада локалне пореске администрације организује се кроз сарадњу пројекта „Институционална подршка СКГО-трећа фаза“ који спроводи СКГО и програма „Реформа пореза на имовину“ који спроводи ХЕЛВЕТАС, а које подржава Швајцарска Влада.

Правно лице има право да одлучи како ће вредновати некретнине, а како инвестиционе некретнине, при чему нема обавезу да ове две врсте некретнина буду вредноване на исти начин.

У складу са одредбама Правилника о Контном оквиру за привредна друштва, задруге и предузетнике некретнине, постројења и опрема се исказују на рачунима групе 02.

Некретнине, постројења и опрема у обрасцу Биланс стања исказују се на следећим позицијама:

• Земљиште (АОП 0011)
• Грађевински објекти (АОП 0012)
• Постројења и опрема (АОП 0013)
• Инвестиционе некретнине (АОП 0014)
• Некретнине, постројења И опрема у припреми (АОП 0016)
• Улагања на туђим некретнинама, постројењима И опреми (АОП 0017)
• Аванси за некретнине, постројења и опрему (АОП 0018).

Правним лицима која у складу са Законом о рачуноводству примењују Међународне стандарде финансијског извештавања – МСФИ, некретнине, постројења и опрема признају се и вреднују у складу са Међународним рачуноводственим стандардима - МРС: МРС 16, МРС 17, МРС 36 и МРС 40 и другим релевантним МСФИ.

Правна лица која примењују МСФИ за МСП – некретнине, постројења и опрему признају и вреднују у складу са Одељком 16, 17, 20 и 27 и другим релевантним одредбама тог стандарда. Обзиром да правна лица која примењују МСФИ за МСП не испуњавају услов да пријаве пореску основицу по фер вредности фокусираћемо се само на пореске обвезнике који примењују МСФИ.

Према наведеним Међународним рачуноводственим стандардима, некретнине, постројења и опрема могу се поделити у три основне групе:

• Некретнине, постројења и опрема у чијем рачуноводственом обухватању се примењује МРС 16,
• Некретнине, постројења и опрема узета у финансијски лизинг чије рачуноводствено обухватање уређује МРС 17 и
• Инвестиционе некретнине чије рачуноводствено обухватање уређује МРС 40.

У случају некретнина, постројења и опреме - МРС 16 за одмеравање након почетног признавања пружа два модела: Модел набавне вредности (цене коштања) и модел ревалоризације (фер вредност) и свако правно лице треба да одлучи који од ова два модела примењује и да исти прецизира својим актом којим утврђује рачуноводствене политике;

У случају инвестиционих некретнина – МРС 40 за одмеравање након почетног признавања пружа два модела: Модел набавне вредности (цене коштања) И модел ревалоризације (фер вредност) и свако правно лице треба да одлучи који од ова два модела примењује и да исти прецизира својим актом којим утврђује рачуноводствене политике.

Из наведеног произилази да правно лице нема обавезу да ове две врсте некретнина вреднује на исти начин. У конкретном случају, увидом у Напомене за финансијски извештај за 2019. годину Агенције за привредне регистре, може се утврдити да предузеће X примењује МСФИ (страна 2) и да некретнине вреднује по набавној цени или цени коштања, а да инвестиционе некретнине вреднује по поштеној (фер) вредности, што јесте у складу са прописаним стандардима.

Страница са питањима и одговорима из области рада локалне пореске администрације организује се кроз сарадњу пројекта „Институционална подршка СКГО-трећа фаза“ који спроводи СКГО и програма „Реформа пореза на имовину“ који спроводи ХЕЛВЕТАС, а које подржава Швајцарска Влада.

Не постоји системски начин провере исправности податка у пријавама за накнаду за заштиту и унапређивање животне средине (еко таксу) о броју локалних самоуправа на чијој територији правна лица и предузетници обављају своје делатности. У складу са праксом неких локалних самоуправа, један од начина да се превазиђе овај проблем јесте да се пре утврђивања обавезе, односно током процеса обраде пријаве за еко таксу, од пореског обвезника тражи доказ да је пријава поднета или да је обавеза утврђена И у другим локалним самоуправама (које су наведене у пријави) и да се након тога утврди да ли се збир свих пријава поклапа са бројем пријављених локалних самоуправа. Други начин јесте да се провера података у пријави за еко таксу изврши службеним путем; односно ако у пријави постоји податак о називима локалних самоуправа на којима порески обвезник обавља претежну делатност, потребно је тим локалним самоуправама упутити допис да доставе податак о поднетој пријави за еко таксу одређеног пореског обвезника.

Страница са питањима и одговорима из области рада локалне пореске администрације организује се кроз сарадњу пројекта „Институционална подршка СКГО-трећа фаза“ који спроводи СКГО и програма „Реформа пореза на имовину“ који спроводи ХЕЛВЕТАС, а које подржава Швајцарска Влада.

Потребно је утврдити да ли се ради о некатегорисаном путу у смислу Закона о путевима  тј. путу који је надлежни орган прогласио некатегорисаним путем и који је као такав уписан у јавне евиденције о непокретностима и правима на њима, или је одлуком ЈЛС тај пут утврђен као некатегорисани пут. Ако је у питању некатегорисани пут, као добро у општој употреби, неће бити основа за покретање поступка. За евентуално неисплаћену накнаду, подносилац представке се упућује на поступак који уређује закон којим је уређена експропријација.

Чланом 2. став 1 тачка 31. Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС“, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 - испр., 108/13, 142/14, 68/15 - др. закон, 103/15, 99/16, 113/17, 95/18, 31/19, 72/19 и 149/20) прописано је да се апропријације за индиректне кориснике буџетских средстава исказују збирно по врстама индиректних корисника и наменама средстава у оквиру раздела директног корисника који је, у буџетском смислу, одговоран за те индиректне кориснике буџетских средстава. У складу са наведеним, установе културе као што су центар за културу и библиотека треба у одлуци о буџету исказати збирно у оквиру једне главе.

Одговор на питање садржан је у члану 5. став 6. Закона о буџетском систему ("Сл. гласник РС", бр. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - испр., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - др. закон, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 и 149/2020), којим је прописано да "у случају да један ниво власти својим актом определи другом нивоу власти наменска трансферна средства, као и у случају уговарања донације, чији износи нису могли бити познати у поступку доношења буџета, односно финансијског плана организација за обавезно социјално осигурање, орган управе надлежан за финансије на основу тог акта отвара одговарајуће апропријације за извршавање расхода и издатака по том основу."

Сходно наведеном члану, дозвољено је отворити нове апропријације у тренутку трансфера наменских средстава, на основу акта којим су та средства опредељена кориснику буџетских средстава и у дефинисаном износу.

У случају да се ради о средствима добијеним по конкурсу Министарства за бригу о селу, за подршку развоју задругарства, у Одлуци о буџету ова средства у складу са Правилником о стандардном класификационом оквиру и контном плану за буџетски систем ("Сл. гласник РС", бр. 16/16, 49/16, 107/16, 46/17, 114/17, 20/18, 36/18, 93/18, 104/18, 14/19, 33/19, 68/19, 84/19, 151/20, 19/21 и 66/21) и Упутством за израду програмског буџета (ажурирано у јулу 2021. године), треба планирати нови пројекат у оквиру Програма 5 – Пољопривреда и рурални развој, функционалне класификације 421 – Пољопривреда, са економском класификацијом  454 – Субвенције приватним предузећима, а  средства планирати из извора 07 – Трансфери од других нивоа власти.

Чланом 117. став 1. Закона о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2019, у даљем тексту: Закон) је прописано да наручилац може да одреди услове у погледу техничког и стручног капацитета којима се обезбеђује да привредни субјект има потребне кадровске и техничке ресурсе и искуство потребно за извршење уговора о јавној набавци са одговарајућим нивоом квалитета.

Дакле, одредба Закона у погледу тзв. кадровског капацитета не уређује ближе на који начин и са којим радним временом требају да буду ангажовани кадрови које има на располагању у тренутку када подноси понуду. 

Указујемо да треба правити јасну разлику између тзв. капацитета који се односе на ресурсе које привредни субјект има на располагању (уопште), а који представљају критеријум за избор и услова за извршење уговора, односно захтева у погледу лица која ће бити ангажована у реализацији конкретног уговора наручиоца.

Уколико Наручилац сматра да је потребно да привредни субјект у реализацији уговора у сваком тренутку на градилишту има 25 лица одређених квалификација (у току осам часова током једног радног дана), онда такав захтев може одредити у техничкој спецификацији. У сваком случају, наручилац очекивано поставља максимални рок за извођење радова и санкције у случају непоштовања захтеваног рока за извођење радова (уговорна казна, средство обезбеђења за испуњење уговорних обавеза).

С друге стране, и поред разумевања ситуације у којој би привредни субјект сва лица ангажовао са непуним радним временом, имајући у виду праксу Републичке комисије за заштиту права у поступцима јавних набавки, мишљења смо да није препоручљиво ограничавати начин ангажовања одређених лица у смислу критеријума за избор, па тако и у погледу уговора о допунском раду (у највећем броју случајева, овакви захтеви су сматрани дискриминаторним). Евентуално би се могло размотрити да се у таквој ситуацији критеријум одреди на начин да у ситуацији у којој се ангажују лица по уговору о допунском раду (са нпр. 4 сата ангажовања дневно), такав привредни субјект треба да у циљу испуњења критеријума „понуди“ већи број лица у односу на број сати ангажовања.

Такође, указујемо да је пракса у јавним набавкама да привредни субјекти требају да захтеване критеријуме за избор испуњавају у тренутку подношења понуде/отварања понуда, а не у тренутку објављивања јавног позива.

Чланом 50. Закона о јавним набавкама је уређен сукоб интереса, па је предвиђено да је „наручилац дужан да предузме све мере у циљу утврђивања, спречавања и отклањања сукоба интереса у вези са поступком јавне набавке, да би се избегло нарушавање начела обезбеђења конкуренције и једнакости привредних субјеката.

Ставом 2. истог члана је прописано да сукоб интереса између наручиоца и привредног субјекта обухвата ситуације у којима представници наручиоца који су укључени у спровођење тог поступка или могу да утичу на исход тог поступка, имају директан или индиректан финансијски, економски или други приватни интерес, за који би се могло сматрати да доводи у питање њихову непристрасност и независност у том поступку.

Сукоб интереса у смислу става 2. овог члана нарочито укључује следеће случајеве:

1. ако представник наручиоца учествује у управљању привредног субјекта или
2. ако представник наручиоца има више од 1% удела, односно акција привредног субјекта.

Представником наручиоца у смислу става 2. овог члана нарочито се сматра:

1. руководилац наручиоца односно одговорно лице наручиоца, члан управног, извршног или надзорног одбора наручиоца;
2. члан комисије за јавну набавку, односно лице које спроводи поступак јавне набавке.

Привредним субјектом у смислу става 2. овог члана сматра се понуђач, члан групе понуђача и подизвођач.

Ст. 2. и 3. овог члана примењују се и на повезана лица представника наручиоца из става 4. овог члана, и то лица која су у: крвном сродству у правој линији; побочном сродству закључно са трећим степеном сродства; тазбинском сродству закључно с другим степеном сродства; односу усвојитеља и усвојеника; браку, без обзира да ли је брак престао или није; ванбрачној заједници; односу старатеља и штићеника.

Представник наручиоца из става 4. овог члана дужан је да се изузме из поступка јавне набавке уколико у било којој фази тог поступка дође до сазнања о постојању сукоба интереса.

Након отварања понуда или пријава, представник наручиоца из става 4. тачка 2) овог члана потписује изјаву о постојању или непостојању сукоба интереса.“

Дакле, сукоб интереса постоји када представници наручиоца (руководилац наручиоца односно одговорно лице наручиоца, члан управног, извршног или надзорног одбора наручиоца, члан комисије за јавну набавку, односно лице које спроводи поступак јавне набавке и  њихова повезана лица, и то лица која су у: крвном сродству у правој линији; побочном сродству закључно са трећим степеном сродства; тазбинском сродству закључно с другим степеном сродства; односу усвојитеља и усвојеника; браку, без обзира да ли је брак престао или није; ванбрачној заједници; односу старатеља и штићеника) који су укључени у спровођење тог поступка или могу да утичу на исход тог поступка, имају директан или индиректан финансијски, економски или други приватни интерес, за који би се могло сматрати да доводи у питање њихову непристрасност и независност у том поступку, а то нарочито укључује ситуације ако представник наручиоца учествује у управљању привредног субјекта или има више од 1% удела, односно акција привредног субјекта (али не само ове ситуације).

У том смислу, ако су чланови комисије за јавну набавку истовремено представници фирме која учествује у изради пројекта, а који чланови комисије (који сачињавају конкурсну документацију, врше стручну оцену понуда и све радње у поступку јавне набавке), бирају у поступку јавне набавке извођача радова по том пројекту и када би се та иста фирма у оквиру заједничке понуде појавила као надзор над извођењем тих радова, у смислу наведене одредбе, постојао би сукоб интереса.

Наиме, чланови комисије који су укључени у спровођење тог поступка или могу да утичу на исход тог поступка, и који имају директан или индиректан финансијски, економски или други приватни интерес, за који би се могло сматрати да доводи у питање њихову непристрасност и независност у том поступку, налазе се у сукобу интереса у описаној ситуацији.

Дакле, представници наведене фирме не би могли да буду чланови комисије за јавну набавку.

Одредбом члана 54. став 1 Закона о буџетском систему ("Сл. гласник РС", бр. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - испр., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - др. закон, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 и 149/2020) прописано је да: „Обавезе које преузимају директни, односно индиректни корисници буџетских средстава и корисници средстава организација за обавезно социјално осигурање морају одговарати апропријацији која им је одобрена за ту намену у тој буџетској години.“, а ставом 11 истог члана да: „Обавезе преузете у складу са одобреним апропријацијама, а неизвршене у току године, преносе се и имају статус преузетих обавеза и у наредној буџетској години извршавају се на терет одобрених апропријација за ту буџетску годину.“

У складу са наведеним одредбама, треба имати у виду да се износ одобрене апропријације не може умањити само из разлога што се плаћање неће вршити до краја године ако постоје преузете обавезе, односно ако су радови изведени, услуге извршене или роба испоручена. Треба имати у виду и то да је обавеза преузета и у ситуацији ако су радови изведени, услуге извршене или роба испоручена а да још увек нису испостављени рачуни. Овако преузете обавезе које су преузете у складу са одобреном апропријацијом за текућу годину у ситуацији да се не плате у тој буџетској години, преносе се у наредну годину за шта је такође потребно обезбедити апропријацију у буџету за наредну годину.

Ребалансом буџета могу се умањити само апропријације за које је извесно да се, из неког разлога, планиране активности које се са тих апропријација финансирају неће реализовати у буџетској години, док се апропријације за које су преузете обавезе не могу умањити.

У случају описаном овим питањем, ако се радови не могу извести због временских прилика (што мора бити констатовано у грађевинском дневнику од стране стручног надзора) а о чему је извођач радова дужан да обавести инвеститора који даје сагласност за одлагање, постоји обавеза закључења анекса уговора са новим роком за извођење радова. У случају да је нови уговорени рок за извођење радова у наредној години, онда се средства за финансирање тих радова планирају у буџету за наредну годину, а апропријација из текуће године се може умањити сразмерно вредности тих радова који ће се извести у наредној години.

О насталим околностима потребно је обавестити и Министарство и сходно уредити измене и допуне одредаба о правима, обавезама и роковима у Уговору закљученим са Министарством.

Закон о локалној самоуправи („Сл. гласник РС“, бр. 129/2007, 83/2014 - др. закон, 101/2016 - др. закон и 47/2018) у члану 36. прописује да скупштина ЈЛС  оснива стална или повремена радна тела за разматрање питања из њене надлежности. Радна тела дају мишљење на предлоге прописа и одлука које доноси скупштина ЈЛС и обављају друге послове утврђене статутом ЈЛС. Број радних тела, избор, права и дужности председника и чланова радних тела утврђују се пословником о раду скупштине ЈЛС.

Уколико оснивање радних тела, комисија од стране осталих извршних органа ЈЛС, није уређено Законом о локалној самоуправи или неким другим законом, ЈЛС односно њени извршни органи би својим актима (статутом, правилником о раду градског/општинског већа, одлуком о градској управи), требало да успоставе и дефинишу могућност да посебним решењем образују стручна и саветодавна радна тела за поједине области из своје надлежности.

Одлуком о градској/општинској управи, као извршном органу, потребно је дефинисати могућност формирања радних група од стране начелника управе, ради припреме нацрта прописа или решавања другог питања из делокруга више одељења, служби или посебних организационих јединица, а који захтева сарадњу више одељења или ангажовање неког стручног лица које није запослено у управи (нпр. ангажовање стручњака у појединим комисијама за јавне набавке).

Расходи за радна тела (савети, одбори, комисије) које оснива скупштина ЈЛС требало би да буду планирани у оквиру раздела директног корисника Скупштина општине/града, у програму/програмској активности која се односи на функционисање скупштине, односно у Програму 16-Политички систем локалне самоуправе, Програмска активност 2101-0001 Функционисање Скупштине, обзиром да радна тела скупштине имају улогу да унапређују рад скупштине давањем мишљења на предлоге и одлуке из одређене области које доноси скупштина.

Уколико радно тело формира градоначелник/председник општине или градско/општинско веће, средства за њихов рад би требало да буду планирана у оквиру раздела директног корисника који је формирао конкретно радно тело у програму који се односи на функционисање тог извршног органа, односно у Програму 16-Политички систем локалне самоуправе, Програмска активност 2101-0002 Функционисање извршних органа. 

Средства за расходе за радне групе, односно комисије, које формира начелник управе потребно је планирати у оквиру Програма 15 – Опште услуге локалне самоуправе, Програмска активност 0001 – Функционисање локалне самоуправе и градских општина.

Приликом планирања средстава намењених за функционисање радних тела, треба водити рачуна о томе да се чланови радних тела која нису формирана у складу са Законом о локалној самоуправи, другим посебним законом, Статутом или Пословником ЈЛС не могу плаћати из буџета ЈЛС. Такође, чланови радних тела који су из реда запослених се не могу плаћати ако се седнице радних тела одржавају у току радног времена за које запослени примају плату у складу са чланом 11. Закона о платама у државним органима и јавним службама („Сл. гласник РС“, бр. 34/2001,... и 21/2016 - др. закон).

Чланом 97. став 1. тачка 2) Закона о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2019, у даљем тексту: Закон) је прописано да привредни субјект може у писаној форми путем Портала јавних набавки да тражи од наручиоца додатне информације или појашњења у вези са документацијом о набавци, при чему може да укаже наручиоцу уколико сматра да постоје недостаци или неправилности у документацији о набавци, и то најкасније шестог дана пре истека рока за подношење понуда или пријава, за јавну набавку чија је процењена вредност мања од износа европских прагова (из формулације Вашег питања произилази да је предметна јавна набавка процењене вредности која је мања од износа европских прагова).

Ставом 2. тачка 2) истог члана Закона је прописано да, ако је захтев из става 1. овог члана поднет благовремено, наручилац додатне информације и појашњења објављује на Порталу јавних набавки, односно ставља на располагање на исти начин као и основну документацију без навођења података о подносиоцу захтева, а најкасније четвртог дана пре истека рока одређеног за подношење понуда или пријава за јавну набавку чија је процењена вредност мања од износа европских прагова и у поступцима у којима је наручилац користио могућност скраћења рокова из разлога хитности.

Даље је начин рачунања рокова у поступку јавне набавке уређен чланом 85. Закона, којим је у ставу 7. прописано да ако последњи дан рока пада на државни празник, суботу или недељу, рок истиче када протекне први наредни радни дан.

Имајући у виду цитиране одредбе Закона и описану чињеничну ситуацију, указујемо да је тачно да је последњи дан рока за захтевање додатних информација или појашњења у вези са документацијом о набавци био 13.11.2021. године, али се тај рок имајући у виду да је овај дан био субота, помера у складу са чланом 85. став 7. Закона на понедељак 15.11.2021. године (до поноћи), те је привредни субјект у описаној ситуацији поступио благовремено и наручилац је дужан да објави додатне информације или појашњења која су захтевана.

У ситуацији у којој је рок за подношење понуда петак, као што је то у конкретном случају, и рок за објављивање додатних информација и појашњења пада истог дана, односно 15.11.2021. године.

С тим у вези, указујемо да стриктном применом одредаба чл. 87. и 93. Закона наручилац има обавезу да продужи рок за подношење понуда у смислу члана 87. Закона, али да смо мишљења да у конкретном случају, уколико наручилац додатне информације и појашњења објави првог наредног дана, односно 16.11.2021. године, није дужан да продужи рок за подношење понуда имајући у виду да је захтев примљен после радног времена наручиоца и да је наручилац био објективно онемогућен да одговор објави дана 15.11.2021. године. Наведено из разлога што и у складу са претходно важећим Законом о јавним набавкама постоји пракса Републичке комисије за заштиту права у поступцима јавних набавки, према којој се не може узети као негативна околност то што наручилац није био у објективној могућности да радњу изврши наведеног дана.

Дакле, сигурније је поступање наручиоца на начин да се рок за подношење понуда продужи на начин да је нови рок за подношење понуда 13 дана од дана слања на објаву додатних појашњења, али смо мишљења да у конкретном случају не поступа противно одредбама Закона уколико рок не продужи из претходно наведених разлога, уз указивање да сматрамо да се у додатним појашњењима која се објављују треба дати образложење за одсуство продужења рока.