Питања и одговори

Због обима задатака и послова, као и овлашћења која Савет за здравље има према Закону о јавном здрављу, иако је пракса различита у општинама, градовима и градским општинама, мишљења смо да, је у складу са Законом о локалној самоуправи, Савет за здравље посебно радно  тело скупштине, те га сходно формира односно образује Скупштина гардске општине. 

У складу са чланом 50. став 3. Закона о предшколском васпитању и образовању („Сл. гласник  РС“, бр. 18/2010, 101/2017, 113/2017 – др.закон, 95/2018 - др. закон, 10/2019, 86/2019 – др. закон, 157/2020 – др.закон , 123/2021 - др. закон и  129/2021) прописано је да родитељ односно други законски заступник детета не учествује у обезбеђивању средстава за остваривање делатности предшколске установе у целодневном или полудневном боравку у случају када су деца са сметњама у развоју и инвалидитетом или деца из материјално угрожених породица. Законски основ за ову одлуку представља члан 35. Закона о финансијској подршци породици са децом („Сл. гласник  РС“, бр. 113/2017, 50/2018, 46/2021 – одлука УС, 51/2021 – одлука УС, 53/2021 – одлука УС, 66/2021 и 130/2021) који прописује да деца предшколског узраста са сметњама у развоју и инвалидитетом имају право на накнаду трошкова боравка у предшколској установи.

С обзиром да интерресорна комисија може у свом мишљењу да препоручи остваривање субвенција за похађање програма предшколског васпитања и образовања за децу са сметњама у развоју и инвалидитетом сматрамо да је довољно да на основу првог мишљења родитељ може да оствари право на субвенцију без подношења поновног захтева. 

Субвенција се не може остварити уколико је за то дете остварено право на накнаду зараде за време одсуства са рада ради посебне неге детета, и у том смислу потребно је да интерресорна комисија прати реализацију и осталих препоручених мера.

Члан 262. Закона о здравственој заштити („Сл. гласник РС“, бр. 25/2019) прописује поступак преноса оснивачких права, рокове и радње које је потребно спровести у овом поступку. У том смислу, начела преноса су регулисана ставовима 1 до 4, док ставови 5 до 12 регулишу финансијски аспект преноса и обавезе актера – здравствених установа и оснивача ЈЛС, односно Републике Србије као преузимаоца оснивачких права. Став 5. гласи:

„За здравствену установу у јавној својини за коју се у поступку контроле из става 4. овог члана утврди да је наступила трајнија неспособност плаћања, односно претећа неспособност плаћања, односно презадуженост под условима прописаним законом којим се уређује стечај, јединица локалне самоуправе која врши оснивачка права над здравственом установом по прописима који су били на снази до дана ступања на снагу овог закона, дужна је да као солидарни дужник у свом буџету обезбеди средства за извршавање обавеза здравствене установе према повериоцима које су преузете и које нису плаћене до дана ступања на снагу овог закона, односно до дана преузимања оснивачких права над здравственом установом од стране Републике Србије, односно аутономне покрајине, и да започне са плаћањем обавеза према повериоцима у року од 90 дана од дана ступања на снагу овог закона, а уколико се плаћање врши у више месечних рата, да плаћање према повериоцима у целини изврши најкасније до 31. децембра 2021. године.“

Дакле законодавац је предвидео обавезу измирења дуговања за здравствене установе које су у складу са законским прописима презадужене и у том смислу уредио динамику и начин измирења неизмирених обавеза за ову категорију здравствених установа, а на терет ЈЛС као оснивача. Ставом 6. је предвиђена могућност да се у случају недостатка средстава одлуком Владе одобри обезбеђење недостајућег износа. Овај изузетак се односи искључиво на установе које су презадужене.

Законодавац је регулисао и питање одговорности за обавезе у периоду преноса оснивачких права и то тако што у ставу 7. прописује да за ове обавезе солидарно одговара јединица локалне самоуправе која врши оснивачка права на дан ступања на снагу закона. Ставом 8. законодавац ограничава установама код којих је наступила трајнија неспособност плаћања, односно претећа неспособност плаћања, односно презадуженост под условима прописаним законом којим се уређује стечај, право да преузимају нове обавезе од добављача, до момента док се не обезбеди извршавање раније преузетих и доспелих обавеза, на начин како је то уређено чланом 262. Закона.

Закључак је да се ставови 5, 6. и 7. односе на категорију здравствених установа код којих је наступила трајнија неспособност плаћања, претећа неспособност плаћања или презадуженост.

Што се тиче обавеза ЈЛС према здравственим установама које не спадају у напред наведене категорије оне су регулисане на следећи начин:

Став 10. члана 262. Закона о здравственој заштити прописује да је: 

„Јединица локалне самоуправе дужна је да обезбеди средства за вршење оснивачких права над здравственим установама чији је била оснивач до преузимања оснивачких права из става 1. овог члана, ради извршавања обавеза здравствених установа по извршним судским одлукама, за обавезе које се не финансирају из средстава обавезног здравственог осигурања или на други начин у складу са законом, а које су настале у периоду вршења оснивачких права од стране јединице локалне самоуправе.“

Став 11. прописује:

„Јединица локалне самоуправе дужна је да обезбеди средства и за извршавање обавеза према повериоцима здравствених установа чији је била оснивач до преузимања оснивачких права из става 1. овог члана, које су настале у периоду вршења оснивачких права од стране јединице локалне самоуправе, а које здравствена установа не може у целини испунити из својих средстава, у складу са овим законом.“

Формално правно постоји обавеза ЈЛС да обезбеди средстбва за измирење обавеза здравствених установа по извршним судским одлукама, за обавезе које се не финансирају из средстава обавезног здравственог осигурања или на други начин у складу са законом, а које су настале у периоду вршења оснивачких права од стране јединице локалне самоуправе.

Такође, формално правно стоји и чињеница да је здравствена установа по основу одредбе чл. 144. и 145. Закона о здравственој заштити била обавезна да обрачуна, фкатурише и наплати трошкове који се наводе као основ извршног потраживања на терет РФЗО. Ово питање је регулисано одредбама чланова 194.-196. Закона о здрвственом осигурању и уговором Здравствене установе и РФЗО.

Дакле, обавеза ЈЛС да обезбеди средства за покриће трошкова здрвствене установе по основу извршних судских одлука постоји уколико су успуњени одређени услови. Оваква обавеза је безусловна само и једино ако је у поступку прописаном ставом 4. члана 262. Закона о здравственом осигурању утврђено да је у одређеној здравственој установи наступла презадуженост, трајнија неспособност плаћања или претећа неспособност плаћања. У сваком другом случају обавеза ЈЛС постоји само уколико су испуњени прописани услови:

• први је да је обавеза у поступку прописаном ставом 4. члана 262. Закона таква обавеза евидентирана у законском року од 45 дана;
• други је да се обавеза која је предмет извршне судске одлуке не финансира из средстава обавезног здравственог осигурања или других законом прописаних извора;
• трећи је да је обавеза настала у пеироду када је оснивачка права над здравственом установом вршила ЈЛС;
• четврти услов је да је обавеза евидентирана у извештајима здравствене установе, да је ЈЛС као оснивач био упознат са одређеном обавезом и да је био у могућности да планира средства за намирење исте, односно да обавезу регулише у складу са својим могућностима и у роковима прописаним Законом, путем поравнања или на други законом допуштен начин.

Важно је разумети да су у крајњој линији у питању oblligacioni односи два правна ентитета који су у једном временском периоду имали статус повезаних лица у смислу Закона. У том погледу наравно, како процесно правно, тако и материјално правно, није без значаја и сам садржај обавезе, односно судске одлуке и чињеничног стања које је у поступку утврђено, нарочито стога што је врста трошкова у вези са којима је извршна судска одлука донета таква да отвара многа питања у вези са поступањем актера радно правног односа који је до спора довео. 

Чланом 3. став. 1. тачка 2) Закона о инспекцијском надзору одређено је да је инспектор је службено лице са посебним овлашћењима, обавезама и одговорностима прописаним законом, које испуњава услове за обављање инспекцијског надзора, врши инспекцијски надзор и ужива кривичноправну заштиту прописану законом. 

Чланом 7. истог закона прописано је да према облику, инспекцијски надзор може бити теренски или канцеларијски. Теренски инспекцијски надзор врши се изван службених просторија инспекције, на лицу места и састоји се од непосредног увида у земљиште, објекте, постројења, уређаје, просторије, возила и друга наменска превозна средства, предмете, робу и друге предмете, акте и документацију надзираног субјекта. Канцеларијски инспекцијски надзор врши се у службеним просторијама инспекције, увидом у акте, податке и документацију надзираног субјекта.

Послови просветне инспекције, прописани чл. 7-9. и чл. 13. и 14. Закона о просветној инспекцији, као поверене, обавља општинска односно градска управа. С тим у вези, а у складу са одредбама Закона о просветној инспекцији, просветни инспектор врши инспекцијски надзор над радом установа предшколског васпитања и образовања и основног и средњег образовања и васпитања; врши инспекцијски надзор над радом установа за образовање одраслих и јавно признатих организатора активности; врши инспекцијски надзор над радом центара за стручно усавршавање; врши инспекцијски надзор над нерегистрованим субјектима. 

Имајући у виду, да се на вршење инспекцијског надзора од стране просветног инспектора примењују одредбе закона којима се уређује инспекцијски надзор, а посебно имајућу у виду овлашћења и послове које има и обавља просветни инспектор на локалном нивоу, мишљења смо да је рад просветних инспектора теренски.

Закон о основама система образовања и васпитања, члан 76. став 1. прописује: „Детету и ученику и одраслом коме је сулед социјалне ускраћености, сметњи у развоју, инвалидитета, тешкоћа у учењу, ризика од раног напуштања школовања и других разлога потребна додатна подршка у образовању и васпитању, установа обезбеђује отклањање физичких и кумуникацијских препрека, прилагођавање начна оставривања школског програма и израду, доношење и остваривање индивидуланог образовног плана.“ 

Процедура доношења ИОП-а је ближе уређена Правилником о ближим упутствима за утврђивање права на индивидуални образовни план, његову примену и вредновање. У тој процедури значајну улогу има родитељ/законити заступник  детета. Процедура подразумева да је успостављена сарадња и изграђено поверење између родитеља и школе, као и да је родитељ члан тима за додатну подршку ученику и има битну улогу у планирању и праћењу реализације ИОП-а. 

За прецизнији одговор на питање недостају информације које су везане за процедуру доношења ИОП-а која је уређена чл. 5. Правилника, а нису наведени ни разлози због којих родитељ одбија да потпише сагласност за ИОП2. Такође, из питања није јасно да ли је школа упутила захтев ИРК-у по службеној дужности, да ли се ИРК у оквиру свог Мишљења сагласила да је ИОП2 за овог ученика адекватна подршка, као ни да ли је родитељ потписао Мишљење ИРК. 

У питању је наведено да је школа поступила у складу са чланом 8. став 7. Правилника, који треба активирати као крајњу меру у ситауцијама када су исцрпљени сви расположиви механизми и када се несаглашавање родитеља са предложеним ИОП2 може тумачити као занемаривање детета. 

Напомињемо да школа не може да спроводи ИОП2 без прибављеног мишљења ИРК, као ни без сагласности родитеља. Истовремено, према чл. 76. ЗОСОВ-а, школа је у обавези да ученику пружа адекватну додатну подршку у настави и учењу, као и да континуирано ради са родитељима на изградњи заједничког разумевања образовне ситуације ученика, развијњу поверења и сарадње. 

Просветни инспектор би, у оквиру свог поступања, могао да утврди да ли је школа поштовала процедуру доношења ИОП-а прописану Правилником и да у складу са тим наложи мере, а школа може да се обрати надлежној школској управи и затражи стручну помоћ просветних саветника и/или саветника спољних сарадника за ИО.

Усвајање посебних мера у оквиру годишњих планова или програма рада обавеза је органа јавне власти који имају више од 50 запослених, што је изричито прописано у члану 16. став 1. Закона о родној равноправности („Сл. гласник РС“, бр. 52/21). Имајући у виду број запослених у управи градске општине Костолац, закључујемо да она нема обавезу да усваја ове посебне мере. 

Мишљење Стручне службе СКГО је да у духу закона о родној равноправности, обавезу усвајања плана управљања ризицима од повреде принципа родне равноправности, утврђену чланом 19. Закона, имају и градске општине, независно од броја запослених. План управљања ризицима доноси начелник/ца управе градске општине. 

Обавезу образовања тела за родну равноправност, Комисије за родну равноправност и Савета за родну равноправност, прописану чланом 63. Закона, имају и градске општине. Не постоји правило да образовање ових тела у градским општинама треба временски да следи након што се тела за родну равноправност образују у граду на чијој су територији формиране градске општине. Сагласно члану 73. став 1. Закона, обвезници образовања тела за родну равноправност који у време ступања на снагу Закона о родној равноправности нису имали тела за родну равноправност били су дужни да их образују до новембра 2021. године, односно шест месеци након доношења закона. 

Обавеза одређивања лица задуженог за родну равноправност условљена је бројем запослених и радно ангажованих лица. Наиме, овој обавези подлежу само они органи јавне власти који имају више од 50 запослених и радно ангажованих лица, што је прописано у члану 64. став 1. Закона. Имајући у виду број запослених у управи  градске општине Костолац, не постоји обавеза за градску општину да одреди лице задужено за родну равноправност. 

Мишљења смо да не постоје препреке да одборнице које су до сада биле чланице комисије за родну равноправност, буду разрешене ове дужности и именоване за чланице савета за родну равноправност, као представнице установа. 

С обзиром на то да је комисија за родну равноправност стално тело скупштине, као општег представника грађана и грађанки, а да је савет за родну равноправност тело при извршној власти, да су њихов статус и надлежности различити, те да међусобно треба да сарађују, једно лице не може истовремено бити члан/чланица оба тела.

Закон о родној равноправности не прописује састав и процедуру избора конкретних лица за чланове/чланице савета за родну равноправност, већ инструктивном нормом само упућује да чланови/чланице буду именована или постављена лица из оних установа, органа и организација које делују у областима која су од значаја за родну равноправност и сузбијање родно заснованог насиља. Зато је потребно да се у ЈЛС у којима није образован савет за родну равноправност прописом који доноси ЈЛС регулисати начин избора чланова/чланица савета, као и надлежности и начин рада савета и формирати ово тело. Приликом регулисања начина избора чланова/чланица савета, требало би имати у виду да савет није „представничко тело“, већ тело које чине лица чији је радни ангажман везан за области које су од значаја за родну равноправност и сузбијање родно заснованог насиља. То, међутим, не значи , да је потребно прописивати правила којима би се регулисао начин „prethodne провере стручности“ тих лица у области родне равноправности, нити је њихову стручност потребно проверавати.

Чланом 124. Закона о основама система образовања и васпитања („Сл. гласник РС“, бр. 88/2017, 27/2018 - др. закон, 10/2019, 27/2018 - др. закон, 6/2020 и 129/2021), којим се уређује статус директора установа обухваћених овим законом, предвиђено је да орган управљања закључује са директором уговор о раду на одређено време. Уколико је за директора именовано лице из реда запослених у тој установи, доноси се решење о његовом премештају на радно место директора које по сили закона замењује одговарајуће одредбе уговора о раду. Уколико је директор именован из реда запослених код другог послодавца, остварује право на мировање радног односа на основу решења о именовању. Лице из ст. 2. и 3. овог члана има право да се након престанка дужности директора након првог, односно другог мандата врати на послове које је обављало пре именовања за директора установе. Уколико директору установе коме мирује радни однос престане дужност због истека мандата или на лични захтев током трећег и сваког наредног мандата, распоређује се на послове који одговарају степену и врсти његовог образовања. Ако нема одговарајућих послова, лице из става 5. овог члана остварује права као запослени за чијим радом је престала потреба, у складу са законом.

Дакле, по истеку или по прекиду наредног (трећег) мандата на лични захтев, лице неће имати право да буде враћено на послове које је обављало пре именовања за директора установе, већ ће бити распоређено на послове који одговарају степену и врсти његовог образовања, што не искључује послове на којима је радио пре именовања на место директора установе, једино му то није гарантовано као у случају истека или прекида првог и другог мандата. Напослетку, ако таквих послова нема, то лице постаје нераспоређено и оствариваће права у складу са одредбама члана 153. Закона о основама система образовања и васпитања.

Вид подршке који се односи на ангажовање наставника у настави као додатна подршка детету током почетка школовања није предвиђен Правилником о додатној образовној, здравственој и социјалној подршци детету, ученику и одраслом. Прописи у образовању, па тако ни пракса у образовним установама не препознаје овакав начин ангажовања наставника. О овоме је потребно информисати родитеље.

Постоје различите врсте додатне подршке које Интерресорна комисија у складу са својим надлежностима може да предложи, али је најважније да предложене мере одговарају актуелним потребама за подршком самог детета. О овим потребама најбоље ће известити школа, након периода примене мера индивидуализације.

Уз претпоставку да је дете укључено у обавезни припремни предшколски програм, може се предложити предшколској установи израда и спровођење плана транзиције из предшколске установе у основну школу, у складу са Правилником о ближим упутствима за остваривање права на ИОП, његову примену и вредновање.

Из прве групе мера додатне подршке које се у складу са прописима реализују на основу мишљења Комисије може се предложити ангажовање васпитача, наставника или стручног сарадника, који је запослен у школи за образовање ученика са сметњама у развоју и инвалидитетом као подршку школи у систему редовног образовања и васпитања, уколико сте сигурни да је таква подршка неопходна, или уколико је дете овакву подршку имало у предшколској установи.

 Из друге групе мера - препоручене мере додатне подршке на основу процене Комисије може се предложити нпр. обезбеђивање подршке стручњака из одређене области, у складу са потребама детета. (логопед, психолог, дефектолог…). Уколико запослени у школи немају искуства у организовању додатне подршке, може се предложити обезбеђивање обуке за запослене, затим, ако се процени да је потребно, набавка прилагођених уџбеника, обезбеђивање одговарајуће асистивне технологије и/или прилагођвање окружења и сл.

Трећој групи мера - остале мере додатне подршке из система образовања, здравствене и социјалне заштите о којима Комисија информише родитеља, односно другог законског заступника и упућује их на надлежне институције  припада и обезбеђивање личног пратиоца детету и ученику, у складу са прописаним стандардима услуга социјалне заштите (Правилник о ближим условима и стандардима за пружање услуга социјалне заштите ("Службени гласник РС", бр. 42 од 14. маја 2013, 89 од 16. новембра 2018, 73 од 11. октобра 2019.), под условом да су укључени у васпитно образовну установу, до краја редовног школовања, укључујући завршетак средње школе. Лични пратилац је мера подршке предвиђена као индивидуална подршка детету/ученику, ради лакшег функционисања и комуникације са другима током остваривања васпитно-образовног рада у предшколској установи или образовно-васпитног рада у школи, током целодневне наставе или продуженог боравка, vannastavnih активности, извођења наставе у природи, излета, екскурзија, одмора и слично. Услуга спада у дневне услуге из домена социјалне заштите којима се задовољавају права корисника на живот у природном окружењу, оптимални развој потенцијала и укључивање у социјално окружење. Комисија информише родитеље о овој услузи и указује им на потребу за обраћањем надлежном Центру за социјални рад. Центар за социјални рад у том смислу сагледава мишљење Комисије и, уважавајући и друге изворе података, сачињава мишљење и доноси Решење о упућивању на коришћење услуге лични пратилац детета или Решење да се не признаје право на поменуту услугу.

Локалним економским развојем данас треба управљати на модеран начин, помоћу адекватних информација и података, који ће чинити основу за креирање одговарајућих инструмената  и мера, те  вођење јавних политика  заснованих на објективним чињеницама. Да би се донеле исправне одлуке, рецимо у погледу одабира приоритетног сектора чији ће се развој посебно подржавати, током планирања ЛЕР-а треба користити одређене аналитичке технике и методе. У релевантној литератури су присутне различите методе које се користе приликом анализирања стања и промена у привредама градова и општина. При томе, појединачни показатељи, индикатори и инструменти пружају само парцијалне информације, тако да је пожељно да се истовремено користи више аналитичких техника. „Стандардне“ методе које се користе са циљем да креаторима локалног економског развоја помогну приликом планирања развоја, дефинисања локалних развојних стратегија, као и одабира приоритетних сектора су: (а) локацијски индекс/коефицијент (LQ) и (б) „анализа промена у уделима“, односно SHIFT SHARE анализа. Помоћу њих се могу креирати одређени показатељи корисни приликом идентификовања оних делатности у којима локална економија има развојних потенцијала, односно конкурентских предности.

Само добра и квалитетно спроведена анализа омогућава локалним планерима ЛЕР-а да поуздано утврде које делатности/сектори имају повољну позицију и могу се сматрати приоритетним.

Државна помоћ може се доделити кроз следеће инструменте:

1. субвенција (бесповратна средства) или субвенционисана каматна стопа на кредите,
2. фискална олакшица (умањење или ослобођење од плаћања пореза, доприноса, царина и других фискалних дажбина),
3. гаранција државе, сваког правног лица које располаже и/или управља јавним средствима или другог даваоца државне помоћи, дата по условима повољнијим од тржишних,
4. одрицање од добити и/или дивиденде државе, локалне самоуправе или правног лица које управља или располаже јавним средствима,
5. отпис дуга према држави, локалној самоуправи или правном лицу које управља или располаже јавним средствима,
6. продаја или коришћење имовине у јавној својини по цени нижој о тржишне,
7. куповина или коришћење имовине по цени вишој од тржишне од стране државе, локалне самоуправе или правног лица које управља или располаже јавним средствима,
8. друге инструменте у складу са овим законом.