Questions and answers
On this page, SKGO publishes answers from the SKGO Expert Service to questions received from local administrations about the functioning of local self-government and the responsibilities of cities and municipalities.
Na odluku koje je prošla opštinsko veće, koja ima dosta grešaka u kucanju i prevodu, pošto su akti dvojezični, kako se te greške mogu ispraviti?
Štamparske greške i greške koje su nastale u prevodu na jezik koji je u službenoj upotrebi u JLS, koje su sadržane u predlogu opšteg akta, mogu se u postupku donošenja propisa ispravljati samo putem amandmana na odgovarajuće odredbe tog predloga. Predlagač amandmana može biti opštinsko/gradsko veće, u kom slučaju podneti amndmani postaju sastavni deo predloga opšteg akta i o tim amandmanima se skupština posebno ne izjašnjava.
Međutim, ako je skupština usvojila predlog opšteg akta sa pomenutim greškama, takav opšti akt (izvornik akta) više se ne može menjati, već se u izvornom obliku objavljuje u lokalnom službenom glasilu. Nakon objavljivanja, ispravljanje očiglednih štamparskih grešaka sadržanih u izvorniku teksta, može se vršiti samo putem izmena tog opšteg akta.
Da li skupština grada/opštine može doneti odluku o glavnom urbanisti na osnovu ovlašćenja iz Zakona, iako imenovanje glavnog urbaniste nije direktno propisano statutom grada/opštine?
Može, na osnovu Zakona o planiranju i izgradnji i Odluke o glavnom urbanisti, ako ste je doneli, iako imenovanje glavnog urbaniste nije predviđeno statutom vaše JLS.
Odluka o glavnom urbanisti je propis kojim se bliže uređuje položaj, ovlašćenja, kao i prava i dužnosti glavnog urbaniste. Ta odluka donosi se na osnovu člana 51a stav 5. Zakona o planiranju i izgradnji (materijalni pravni osnov) i odgovarajuće odredbe statuta JLS kojom je utvrđena nadležnost skupštine za donošenje odluka i drugih opštih akata iz nadležnosti JLS (formalni pravni osnov).
Budući da je Zakonom o planiranju i izgradnji utvrđena nadležnost skupštine za imenovanje glavnog urbaniste, uslovi za imenovanje, kao i mandatni period na koji se imenuje, smatramo da se glavni urbanista može imenovati na osnovu člana 51a stav 3. ovog zakona, bez obzira na činjenicu da to nije predviđeno statutom JLS.
Da li se pojmovi definišu odlukom ili se definicije isključivo preuzimaju iz zakona iz kog proističe propis na lokalnom nivou?
Zakonom definisani pojmovi koji se koriste i u propisu JLS, doslovno se preuzimaju iz zakona, ali se osim tih pojmova, mogu definisti i drugi pojmovi koji se koriste u tom lokalnom propisu a nisu definisani zakonom.
Lokalnim propisom ne bi trebalo na drugačiji način definisati pojmove već definisane zakonom, odnosno ne treba im davati drugačije značenje od onog koji je utvrđen zakonom na osnovu koga se taj propis donosi.
Predlog odluke koje je utvrdilo gradsko veće ima tehničku grešku u kucanju tako što je omaškom napisano da se menja čl. 35, a treba da se menja čl. 45. Na koji način se ispravlja ta tehnička greška? Amandmanom ili može posebnim zaključkom gradskog veća koji je onda sastavni deo materijala koji se upućuje odbornicima na razmatranje i usvajanje?
Pravilo je da se utvrđeni predlog opšteg akta koji je dostavljen skupštini na usvajanje, može menjati samo putem amandmana, a postupak odlučivanja skupštine po podnetom amandmanu uređuje se poslovnikom skupštine JLS.
Modelom poslovnika skupštine opštine SKGO.pdf, predviđeno je, između ostalog, da se predlog za promenu člana predloga opšteg akta kojim se ispravljaju očigledne, odnosno štamparske greške na koje u toku sednice skupštine ukaže odbornik ili nadležno radno telo skupštine, ne podnosi u formi amandmana i predlagač akta ga može odmah prihvatiti u kom slučaju postaje sastavni deo opšteg akta. Takođe, predviđeno je da, ukoliko predlagač akta podnese amandman na akt čiji je predlagač, amandman postaje sastavni deo predloga akta i o njemu se Skupština posebno ne izjašnjava.
Mišljenja smo da u navedenom slučaju opštinsko/gradsko veće treba da podnese amandman na taj član predloga opšteg akta radi ispravljanja očigledne greške, u kom slučaju on postaje sastavni deo predloga opšteg akta o čemu se skupština posebno ne izjašnjava.
Članom 60. stav 4. Zakona o javnoj svojini je propisano da se način korišćenja prevoznih sredstava u svojini AP i JLS uređuje propisom autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave. Da li navedeni akt može da se donese u formi pravilnika?
Zakon o komunalnoj miliciji je propisao da su JLS dužne su da izvrše odgovarajuću promenu naziva, boje uniforme i oznaka. Imajući u vidu poslove komunalne milicije (vršenje kontrole nad primenom zakona i drugih propisa i opštih akata iz oblasti komunalne i drugih delatnosti iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave...) koji je najbrži i najednostavniji način da se izvrši usklađivanje svih odluka JLS koje je donela skupština grada u delu koji se odnosi na „Komunalno-policijske poslove“. Da li se vrši izmena svake odluke pojedinačno (usklađivanje sa opštim aktima više pravne snage odnosno sa Zakonom o komunalnoj miliciji bez obaveštavanja javnosti da je otpočet rad na pripremi izmene odluke i bez sprovođenja javne rasprave) ili je moguće jednom odlukom izvršiti izmenu svih odluka kojima se uređuju komunalno-policijski poslovi tako da glasi "poslovi komunalne milicije", a umesto reči komunalni policajac da stoji komunalni miliconar (u odgovarajućem padežu)?
Povodom postavljenog pitanja koje se odnosi na način usaglašavanja lokalnih propisa sa Zakonom o komunalnoj miliciji, napominjemo sledeće:
Prvo, kada se menja naziv propisa zbog promene zakonskog naziva službe o kojoj se propis donosi, kao što je ovde slučaj, onda takvu promenu nije moguće sprovesti izmenama i dopunama, već se mora doneti novi propis u celini (ne menjati naziv važeće odluke o komunalnoj policiji putem izmena i dopuna te odluke, već se mora doneti nova odluka o komunalnoj miliciji).
Drugo, odgovarajuće propise koji sadrže i odredbe o komunalno policijskom nadzoru, trebalo bi usklađivati sa ovim zakonom i novom odlukom o komunalnoj miliciji, putem izmena i dopuna tih propisa. Ukoliko se vrši izmena tih propisa samo radi usklađivanja naziva ovog organa sa pomenutim zakonom, nije potrebno obaveštavanje javnosti da je otpočeo rad na pripremi izmena tih propisa, niti se mora spovoditi javna rasprava o nacrtu propisa kojim se ta promena vrši, čak i ako je sprovođenje javne rasprave predviđeno za taj propis koji se na ovaj način menja. Takođe, promene tih propisa ne bi trebalo vršiti samo radi terminološkog usaglašavanja sa zakonom, već se te promene mogu vršiti u sklopu drugih promena propisa.
Dakle, smatramo da treba doneti novu odluku o komunalnoj miliciji i novi propis kojim se uređuje izgled i boja uniforme i oznaka komunalnog milicionera, a da je moguće uskladiti ostale odluke koje sadrže odredbe o komunalno policijskom nadzoru kasnije, u postupku izmena i dopuna tih odluka. Ne preporučujemo da se jednom odlukom izvrši usklađivanje svih pomenutih odluka (takva praksa ranije se primenjivala samo kod promene iznosa novčanih kazni).
Da li su javne rasprave obavezne u postupku izrade odluke, i kada je predlagač opštinsko veće?
Članom 11. stav 2. ZLS predviđeno je da se statutom JLS, između ostalog, uređuje sprovođenje obaveznog postupka javne rasprave prilikom pripreme statuta, budžeta (u delu planiranja investicija), strateških planova razvoja, utvrđivanja stope izvornih prihoda, prostornih i urbanističkih planova, kao i drugih opštih akata na osnovu predloga kvalifikovanog broja građana ili trećine odbornika. Saglasno toj zakonskoj odredbi, statutom vaše JLS trebalo bi da bude predviđena obaveza sprovođenja javne rasprave o nacrtima opštih akata određenih zakonom i statutom i uređen način njenog sprovođenja. Pitanje poštovanja, odnosno primene tih zakonskih i statutarnih odredaba u vašoj JLS nije predmet ovog vebinara i o tome se ne možemo izjašnjavati.
Napominjemo da je u sklopu aktivnosti SKGO, 2018. godine izrađen Model Statuta opštine 2018.pdf i Model odluke o javnim raspravama.docx, kojima su uređena pitanja koja se odnose na sprovođenje javne rasprave u postupku izrade propisa i drugih opštih akata JLS, koji bi mogli da pomognu u izradi odgovarajućih akata u vašoj JLS (ukoliko nisu doneti) i sprovođenju javne rasprave.
Da li može JLS obrazovati Komisiju za propise čiji članovi će biti imanovani na mandatni period od četiri godine, a u čijem sastavu će biti zaposleni iz opštinske uprave i pravnici. Njihova nadležnost bi bila izrada propisa i drugih akata JLS?
Ako se misli na komisiju za propise kao stalno radno telo skupštine, njen mandat, zadaci, broj i sastav članova i druga pitanja od značaja za rad, uređuju se poslovnikom skupštine. Zadatak ove komisije nije izrada propisa, već razmatranje predloga propisa koje donosi skupština i davanje mišljenja skupštini o njihovoj usklađenosti sa Ustavom, zakonom, statutom i drugim propisima. Po pravilu, ovo radno telo čine odbornici i građani, a imenuju se na mandatni period od četiri godine.
Ako se misli na radno telo (radnu grupu) za izradu određene odluke, rešenjem o obrazovanju tog radnog tela trebalo bi utvrditi: naziv radnog tela, cilj obrazovanja, zadatke, broj članova i sastav, rok za izvršenje zadatka, način obezbeđivanja uslova za rad i način obavljanja stručnih i administrativno-tehničkih poslova za potrebe tog radnog tela. U tom radnom telu trebalo bi da pored zaposlenih koji rade na odgovarajućim poslovima u oblasti koja se normira, budu i druga lica (predstavnici inspekcije koja će vršiti inspekcijski nadzor nad primenom te odluke, predstavnici javnih preduzeća, odnosno službi na koje se propis odnosi, zaposleni sa iskustvom na normativnim poslovima i druga lica u zavisnosti od složenosti i prirode odnosa koji se uređuju). Ovakva radna tela se na obrazuju na mandatni period od četiri godine, već se obrazuju po potrebi, za izvršenje određenog zadatka (rok za izvršenje zadatka se određuje aktom o obrazovanju).
Da li bi članovi radnog tela na izradi propisa i drugih akata trebalo da imaju naknadu za rad u radnoj grupi?
Pitanje naknade za rad u radnim telima koja se obrazuju radi izrade određenog lokalnog propisa, u nadležnosti je svake JLS. Ne postoji jedinstven stav i praksa JLS po ovom pitanju, tako da svaka JLS postupa u skladu sa svojim propisima i praksom.
Aktom o obrazovanju radnog tela trebalo bi, između ostalog, odrediti da li članovi radnog tela imaju ili nemaju pravo na naknadu za rad u radnom telu, pri čemu treba imati u vidu prvenstveno složenost propisa koji se priprema i vreme potrebno za pripremu, kao i druge okolnosti koje utiču na stepen angažovanja članova, posebno onih koji nisu zaposleni u upravi.
Koje su ostale odluke za koje treba obavestiti javnost?
Prema članu 68. stav 4. Zakona o lokalnoj samoupravi, nadležni organ opštine je dužan da na internet prezentaciji opštine, odnosno na drugi primeren način, obavesti javnost da je otpočeo rad na pripremi propisa koje donosi skupština (ova obaveza se odnosi i na grad). Dakle, u pitanju je zakonska obaveza koja se mora poštovati, a odnosi se na sve propise. Budući da uprava priprema propise koje donosi skupština, ova obaveza se odnosi prvenstveno na upravu.
Napominjemo da primer ovog obaveštenja možete naći u Priručniku za izradu propisa lokalne samouprave.pdf, iz kojeg se vidi forma i sadržina obaveštenja.
Ukoliko je određen zakon naveo da JLS ima određene nadležnosti za sprovođenje istog, ali nije isključivo naveo da se procedura definiše na lokalu, na koji način JLS definiše proceduru za sprovođenje istog zakona (npr. Zakon o registru prostornih jedinica i adresnom registru)?
Zakonom o lokalnoj samoupravi (član 93. Zakona), predviđeno je da skupština JLS odlučuje o nazivima ulica, trgova, gradskih četvrti i drugih delova naseljenih mesta na svojoj teritoriji, uz prethodnu saglasnost ministarstva nadležnog za poslove lokalne samouprave. Budući da je određivanje naziva ulica posao iz izvorne nadležnosti JLS, JLS su donele svoje odluke o određivanju naziva ulica kojima su uredile način i postupak za određivanje naziva ulica.
Zakonom o registru prostornih jedinica i adresnom registru („Službeni glasnik RS“, broj 9/20), utvrđena je nadležnost JLS za odlučivanje o nazivima ulica u skladu se ZLS, kao i konkretne obaveze JLS u pogledu određivanja naziva ulica i održavanja uličnog sistema. Obaveze JLS utvrđene ovim zakonom, izvršavaju se neposrednom primenom odredaba tog zakona.
Ukoliko se imaju nedoumice i poteškoće u izvršavanju zakonom utvrđenih obaveza, preporučujemo obraćanje ministarstvu nadležnom za poslove građevinarstva koje vrši nadzor nad primenom ovog zakona, radi dobijanja mišljenja o načinu primene tih odredaba.
Koji organ JLS je u skladu sa čl. 49. stav 2. Zakona o javnim nabavkama nadležan da donese Pravilnik o bližem uređenju planiranja i sprovođenja postupaka javnih nabavki i nabavki na koje se Zakon ne primenjuje, kao i nabavki društvenih i posebnih usluga i praćenja izvršenja ugovora o javnim nabavkama i nabavkama na koje se Zakon ne primenjuje, a Pravilik bi obuhvatio javne nabavke za potrebe svih naručioca odnosno svih organa grada?
Prema članu 49. stav 2. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, broj 91/19), javni naručilac je dužan da posebnim aktom uredi: način planiranja, sprovođenja postupka javne nabavke i praćenja izvršenja ugovora o javnoj nabavci; način planiranja i sprovođenja nabavki na koje se zakon ne primenjuje , kao i nabavki društvenih i drugih posebnih usluga. Naručilac javne nabavke, u smislu odredaba ovog zakona, je organ jedinice lokalne samouprave. Ovaj zakon ne definiše vrstu (formu) akta koji je naručilac dužan da donese i objavi na način predviđen tim zakonom, ali se prema sadržini akta koja je precizirana ovim zakonom, može zaključiti da se radi o aktu u formi odluke.
Nadležnosti organa JLS utvrđuju se njenim Statutom, te je i nadležnost za donošenje pomenutog akta trebalo odrediti statutom JLS (što verovatno nije učinjeno, kako se može zaključiti iz vašeg pitanja).
Imajući u vidu da lokalne opšte akte može donositi samo skupština, osim kada je zakonom izričito utvrđena nadležnost drugog organa JLS za donošenje opšteg akta (kako se može razumeti pomenuta odredba ovog zakona), smatramo da bi odgovor trebalo zatražiti od Kancelarije za javne nabavke.