Questions and answers

Navedeno je tačno, ako je u pitanju javni naručilac za iznos koji je naveden neće se sprovoditi postupak javne nabavke u skladu sa ZJN, već će se postupati u skladu sa odredbama donetog internog akta. 

Nabrojane usluge nisu izuzete od primene Zakona o javnim nabavkama, već su limiti za primenu društvenih i drugih posebnih usluga značajno viši (15.000.000 dinara za javne naručioce). Usluge čišćenja ne spadaju u ovu kategoriju usluga.

Prema Zakonu o planiranju i izgradnji, u članu 69. stav 10. Zakona propisano je da se kod formiranja građevinske parcele radi izgradnje objekata iz člana 2. tačke 20g, 26, 26b, 27 i 44 Zakona na nepokretnosti u javnoj svojini RS traži saglasnost Republičke direkcije za imovinu RS ukoliko na predmetnom zemljištu nije upisano neko drugo lice sa pravom korišćenja. 

S obzirom da se radi o izgradnji objekta iz člana 2. stav 1. tačka 27. Zakona, mišljenja smo da je za izgradnju pomenute bušotine vodosnabdevanja dovoljna saglasnost nosioca prava korišćenja – Srednje škole, jer je pomenuta ustanova upisana u svojstvu – nosilac prava korišćenja i da u tom slučaju nije neophodna saglasnost Republičke direkcije za imovinu.

Za bolje razumevanje pitanja obima rešavanja imovinsko-pravnih odnosa može poslužiti i mišljenje Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture broj: 110-00-00282/2016-07 od 28.04.2016. godine u vezi primene člana 69. Zakona o planiranju i izgradnji. Mišljenje je dato pre izmena i dopuna Zakona o planiranju i izgradnji, koje su donete tokom 2018., 2019. i 2020. godine.

Misljenje MGSI_primena clana 69. ZPI.pdf

Propisima nije definisan rok za objavljivanje Građanskog vodiča kroz odluku o budžetu. Ipak, dobra praksa je da se on izradi i objavi u što kraćem roku nakon usvajanja odluke o budžetu JLS.

Zakon o lokalnim izborima nije dao konkretne smernice za imenovanje sekretara izborne komisije i njegovog zamenika, osim obaveze da budu imenovani iz reda diplomiranih pravnika.

U praksi, rešenje ovog pitanja bi trebalo da bude uređeno poslovnikom skupštine JLS, u delu koji se odnosi na način obrazovanja komisija i drugih radnih tela lokalne skupštine u skladu sa članom 36. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi.

Ukoliko poslovnik ne pruža odgovarajuće rešenje, primereno bi bilo da seketara i zamenika sekretara izborne komisije predloži rukovodstvo skupštine JLS, odnosno predsednik skupštine. U tom smislu bi trebalo konsultovati i statut JLS, u delu kojim su utvrđeni poslovi koje obavlja predsednik skpštine, u smislu člana 38. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi.

Shodno čl. 9. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave (“Sl. glasnik RS, broj 21/16, 113/17, 95/18, 119/17 - dr. zakon, 95/18 – dr. zakon, 86/19 – dr. zakon) funkcioner ne sme da koristi rad kod poslodavca u cilju uticanja na ostvarivanje svojih prava ili prava s njime povezanih lica. Na određivanje kruga povezanih lica i na prijem poklona primenjuju se propisi kojima se uređuje sprečavanje sukoba interesa.

Odredbama čl. 39. do 46. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave je regulisano sprečavanje sukoba interesa službenika, uz navode da se shodno primenjuju i na nameštenike, ali ne i na funkcionere.

Sukob interesa i nespojivost poslova sa vršenjem javne funkcije su regulisani odredbama Zakona o sprečavanju korupcije ("Sl. glasnik RS", br. 35/2019 i 88/2019).

Članom 41. Zakona o sprečavanju korupcije je predviđeno da je sukob interesa situacija u kojoj javni funkcioner ima privatni interes koji utiče, može da utiče ili izgleda kao da utiče na obavljanje javne funkcije.

Članom 42. istog Zakona je propisano:

„Javni funkcioner je dužan da, prilikom stupanja na dužnost i tokom vršenja javne funkcije, bez odlaganja, a najkasnije u roku od pet dana, pismeno obavesti neposredno pretpostavljenog i Agenciju o sumnji u postojanje sukoba interesa ili o sukobu interesa koji on ili sa njim povezano lice ima.

Javni funkcioner je dužan da prekine postupanje u predmetu u kojem postoji sumnja u sukob interesa, izuzev ako postoji opasnost od odlaganja.

Agencija daje mišljenje o tome da li postoji sukob interesa u roku od 15 dana od dana prijema obaveštenja javnog funkcionera“.

Na osnovu člana 45. javni funkcioner koji u trenutku stupanja na javnu funkciju obavlja drugi posao ili delatnost dužan je da u roku od 15 dana od dana stupanja na javnu funkciju obavesti Agenciju o obavljanju tog posla ili delatnosti.

Agencija, po prijemu obaveštenja, utvrđuje da li se obavljanjem posla, odnosno delatnosti ugrožava nepristrasno vršenje javne funkcije.

Ako utvrdi da se obavljanjem posla, odnosno delatnosti ugrožava nepristrasno vršenje javne funkcije, Agencija donosi odluku kojom određuje rok, koji ne može biti duži od 60 dana, u kojem je javni funkcioner dužan da prestane sa obavljanjem tog posla, odnosno delatnosti.

Narednim članom 46. Zakona o sprečavanju korupcije je predviđeno da javni funkcioner ne može da obavlja drugi posao ili delatnost za vreme vršenja javne funkcije koji zahtevaju rad sa punim radnim vremenom ili stalni rad. Izuzetno javni funkcioner može da se bavi naučnoistraživačkim radom, nastavnom, kulturno-umetničkom, humanitarnom i sportskom delatnošću, bez saglasnosti Agencije, ako time ne ugrožava nepristrasno vršenje i ugled javne funkcije. Prihode od ovih poslova, odnosno delatnosti, javni funkcioner je dužan da prijavi Agenciji. Agencija može, na zahtev javnog funkcionera, da da saglasnost za obavljanje i drugih poslova, odnosno delatnosti. Uz zahtev javni funkcioner dostavlja pozitivno mišljenje organa koji ga je izabrao, postavio ili imenovao na javnu funkciju. Državni službenik na položaju dužan je da, uz zahtev, dostavi saglasnost neposredno pretpostavljenog.

Shodno članu 48. javni funkcioner čija javna funkcija zahteva zasnivanje radnog odnosa u organu javne vlasti, za vreme vršenja javne funkcije, ne može da osnuje privredno društvo, odnosno javnu službu, niti da započne obavljanje samostalne delatnosti, u smislu zakona kojim se uređuje preduzetništvo.

Javni funkcioner čija javna funkcija zahteva zasnivanje radnog odnosa, rad sa punim radnim vremenom ili stalni rad u organu javne vlasti, ne može biti zastupnik ili član organa pravnog lica u privatnoj svojini, niti vršiti upravljačka prava.

Najzad, na osnovu člana 49. Zakona o sprečavanju korupcije javni funkcioner ne sme da bude član organa udruženja, niti njegov zastupnik, ako između javne funkcije i članstva u organu udruženja ili zastupanja udruženja postoji odnos zavisnosti ili drugi odnos koji ugrožava ili bi mogao da ugrozi njegovu nepristrasnost ili ugled javne funkcije ili ako je zakonom ili drugim propisom zabranjeno da javni funkcioner bude član organa određenog udruženja.

Članom 85.  Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon i 86/2019 - dr. zakon) je predviđeno da interni konkurs sprovodi konkursna komisija od tri člana.

Konkursnu komisiju za sprovođenje internog konkursa imenuje službenik na položaju koji rukovodi organom autonomne pokrajine, odnosno načelnik uprave, rukovodilac službe ili organizacije tako da konkursnu komisiju obavezno čine neposredni rukovodilac organizacione jedinice u kojoj se popunjava radno mesto, službenik koji je stručan u oblasti za koju se popunjava radno mesto i službenik koji obavlja poslove iz oblasti upravljanja ljudskim resursima.

S obzirom na navedene zakonske odredbe, konkursnu komisiju čine službenik koji je stručan u oblasti za koju se popunjava radno mesto, službenik koji obavlja poslove iz oblasti upravljanja ljudskim resursima i neposredni rukovodilac organizacione jedinice u kojoj se popunjava radno mesto. Neposredni rukovodilac organizacione jedinice u kojoj se popunjava radno mesto neće neizostavno biti načelnik odeljenja. U zavisnosti od ustrojstva odnosno organizovanja konkretne uprave to može da bude rukovodilac grupe, šef odseka, preciznije rukovodilac organizacione jedinice, šire ili uže, u okviru koje se nalazi izvršilačko radno mesto koje se popunjava internim konkursom.

Prilikom popunjavanja NEP JS obrasca u Registru nepokretnosti u javnoj svojini popunjavaju se podaci iz Izvoda lista nepokretnosti ili sa javnog pristupa Registra RGZ. 

Ukoliko je u delu kod vrste zemljišta upisano: Ostalo zemljište, u Registar nepokretnosti u javnoj svojini upisujete: Drugo zemljište. Generalno gledano uvek ako imate vrste zemljišta koje nisu građevinsko, šumsko, poljoprivredno, takvo zemljište svrstavate u: Drugo zemljište. Isti pristup treba imati i kod unosa objekata koji nisu npr. stambeni, poslovni, garaže i sl. objekti koji su navedeni u aplikaciji, gde ako se radi o objektu koji ne pripada nijednoj kategoriji koja je navedena, treba upisati: drugi građevinski objekat.

Kod drugog pitanja koje se odnosi na okolnost da li se takvo zemljište unosi u Registar nepokretnosti u javnoj svojini, odgovor je potvrdan jer se radi o nepokretnostima na kojima je opština, odnosno grad nosilac prava javne svojine ili nosilac prava korišćenja. Samo pitanje upisa u katastru građevinskog zemljišta je obaveza Republičkog geodetskog zavoda, nadležnog SKN-a, i to zemljište je u isključivoj svojini jedinice lokalne samouprave ukoliko je ista nosilac prava korišćenja/korisnik takvog zemljišta.

Pitanje upisa se sprovodi ex officio, po članu 102. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji.

Evidentiranje nepokretnosti u javnoj svojini, putem aplikacije “Registar jedinstvene evidencije nepokretnosti u javnoj svojini”, koja je dostupna na portalu eUprave, vrši se tako što se svaka nepokretnost evidentira u zasebnom elektronskom NEP JS obrascu, koji je propisan Uredbom o evidenciji nepokretnosti u javnoj svojini. Dakle, treba upisati svaki objekat i svako zemljište pod zgradom i drugim objektom, pojedinačno na zasebnim NEP JS obrascima, pa i kada je u pitanju, kao u konkretnom slučaju, jedna katastarska parcela koja je podeljena u više delova, treba upisati svaki deo pojedinačno na zasebnim NEP JS obrascima.

To znači da u konkretnom slučaju, treba popisati 6 objekata u 6 NEP JS obrazaca, kao i 8 građevinskih zemljišta u 8 NEP JS obrazaca (tj. svih 8 delova zemljišta trebalo upisati kao posebne nepokretnosti). Skrećem Vam pažnju, da u konkretnom slučaju, što se tiče podatka iz A lista (LN:1056, KO: XX) o načinu korišćenja i klase zemljišta, te podatke treba upisati u polje Struktura u elektronskom NEP JS obrascu (nije obavezan podatak, ali upotpunjava informaciju o nepokretnosti koja se popisuje). Kod svih pomenutih nepokretnosti (LN:1056, KO: XX), treba upisati udeo (susvojina, obim udela: ½).

U skladu sa članom 85. stav 1. tačka 1) Zakona o ugostiteljstvu („Službeni glasnik RS“ broj 17/19) privremeno zabrani obavljanje ugostiteljske delatnosti pravnom i fizičkom licu koje ugostiteljsku delatnost obavlja, a nije registrovalo privrednu delatnost u odgovarajući registar, skrećemo pažnju na odredbe člana 80. stav 8. istog zakona, kojim je propisano da inspekcijski nadzor nad primenom ovog zakona vrši jedinica lokalne samouprave preko ovlašćenih inspektora u delu kojim se uređuje:

• obavljanje ugostiteljske delatnosti pružanja usluga smeštaja u kućama, apartmanima, sobama, stanovima i drugim prostorima za koje nije izdato rešenje o kategorizaciji;
• ispunjenost propisanih uslova i načina obavljanja ugostiteljske delatnosti u objektima domaće radinosti, seoskom turističkom domaćinstvu i hostelu;
• ispunjenost propisanih uslova u pogledu uređenja i opremanja ugostiteljskog objekta, koji se odnose na odvođenje dima, pare i mirisa, kao i drugih neprijatnih emisija, u delu koji jedinica lokalne samouprave bliže uređuje svojim aktom (član 26. stav 1. ovog zakona);
• ispunjenost propisanih uslova u pogledu uređenja i opremanja ugostiteljskog objekta u kojima se emituje muzika ili izvodi zabavni program, a kojima se obezbeđuje zaštita od buke, u delu koji jedinica lokalne samouprave bliže uređuje svojim aktom (član 26. stav 2. ovog zakona);
• ispunjenost propisanih tehničkih i drugih uslova u ugostiteljskom objektu, koji se nalazi u stambenoj zgradi, kao i način obavljanja ugostiteljske delatnosti, u zavisnosti od načina usluživanja i vrste usluga koje se pretežno pružaju u tom ugostiteljskom objektu, u delu koji jedinica lokalne samouprave bliže uređuje svojim aktom (član 26. stav 3. ovog zakona);
• boravišne takse (naplata i uplata, isticanje u računu i dr.);
• ispunjenost uslova i rokova usaglašenosti ugostiteljskih objekata sa aktom iz člana 77. ovog zakona;
• isticanje i pridržavanje propisanog radnog vremena u ugostiteljskom objektu.

Ovlašćeni inspektori jedinica lokalne samouprave imaju prava, dužnosti i ovlašćenja turističkog inspektora utvrđena ovim zakonom koja se odnose na njihovu oblast inspekcijskog nadzora.

Iz napred navedenog, zaključuje se da ovlašćeni inspektori jedinica lokalne samouprave imaju pravo i dužnost da u skladu sa članom 85. stav 1. tačka 1) privremeno zabrane obavljanje delatnosti samo u okviru poverenih poslova, u vrstama objekta soba, apartman, kuća, hostel, a ne u svim vrstama ugostiteljskih objekata.

Napred navedeno ne isključuje obavezu inspektora jedinica lokalne samouprave da u objektima za koje nisu nadležni, a utvrdili su da isti nisu registrovani u skladu sa zakonom, sačine zapisnik i proslede ga republičkoj turističkoj inspekciji.

Članom 12. stav 1. tačka 11) Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon), koji je u primeni od 1. jula 2020. godine, propisano je da odredbe ovog zakona naručioci ne primenjuju na nabavke od naručilaca ili grupe naručilaca koji su nosioci isključivog prava na osnovu kojeg jedini mogu da obavljaju određenu delatnost na određenom geografskom području i koje im je dodeljeno ili proizlazi iz zakona, podzakonskog akta ili pojedinačnog akta. 

Dakle, ovaj izuzetak podrazumeva kao uslov da je prethodno naručiocu od koga se nabavljaju dobra, usluge ili radovi, dodeljeno isključivo pravo na osnovu kojeg jedini mogu da obavljaju određenu delatnost na određenom geografskom području i koje im je dodeljeno ili proizlazi iz zakona, podzakonskog akta ili pojedinačnog akta.

Iz navedenog proizilazi da ova odredba Zakona nije osnov za dodelu isključivog prava javnom preduzeću, već je za primenu ovog izuzetka potrebno da je prethodno javnom preduzeću dodeljeno isključivo pravo koje je dodeljeno ili proizlazi iz zakona, podzakonskog akta ili pojedinačnog akta.

Ipak, ukazujemo da je dodela prava na obavljanje komunalne delatnosti uređena Zakonom o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 88/2011, 104/2016 i 95/2018). Tako je članom 5. stav 1. ovog zakona propisano da komunalnu delatnost mogu obavljati javno preduzeće, privredno društvo, preduzetnik ili drugi privredni subjekt, dok je članom 9. stav 3. istog zakona propisano da se poveravanje obavljanja komunalne delatnosti vrši na osnovu odluke skupštine jedinice lokalne samouprave o načinu obavljanja komunalne delatnosti i ugovora o poveravanju, osim kada se osniva javno preduzeće. Članom 9. stav 7. je propisano da se na postupak poveravanja obavljanja komunalne delatnosti čije se finansiranje obezbeđuje iz budžeta jedinice lokalne samouprave, odnosno čije se finansiranje obezbeđuje u celosti ili delimično naplatom naknade od korisnika komunalnih usluga, primenjuju odredbe zakona kojima se uređuje javno-privatno partnerstvo i koncesije.

Iz navedenih odredaba Zakona o komunalnim delatnostima proizilazi da se poveravanje obavljanja komunalne delatnostima može „rezervisati“ za javno preduzeće, u skladu sa ovim zakonom.

Formiranje jaslenih i vaspitnih grupa u okviru predškolske ustanove nije u nadležnosti interresornih komisija, već je u nadležnosti jedinica lokalne samouprave koje su i osnivači.

U nastavku dajemo pregled izvoda iz Zakona koji se odnose na osnivanje predškolske ustanove, obavljanje delatnosti van sedišta i o organizaciji vaspitno-obrazovnog rada.

Članom 9. Zakona o predškolskom vaspitanju i obrazovanju propisano je da:

“Jedinica lokalne samouprave osniva predškolsku ustanovu za najmanje pet, a najviše sto vaspitnih grupa, u skladu sa aktom o mreži predškolskih ustanova.

Izuzetno, ako ne postoje uslovi za osnivanje predškolske ustanove u skladu sa stavom 1. ovog člana, jedinica lokalne samouprave može da osnuje predškolsku ustanovu sa manjim, odnosno većim brojem vaspitnih grupa, uz saglasnost ministarstva nadležnog za poslove obrazovanja (u daljem tekstu: Ministarstvo).

Na teritoriji autonomne pokrajine, saglasnost iz stava 2. ovog člana, daje nadležni organ autonomne pokrajine.”

Članom 12. istog Zakona propisano je da:

“Predškolska ustanova obavlja delatnost u svom sedištu.

Predškolska ustanova, koja ima rešenje o verifikaciji, može da obavlja delatnost van sedišta u izdvojenom odeljenju - objektu predškolske ustanove, školi ili drugom prostoru, ako ispunjava uslove u skladu sa Zakonom.

Odluku o obavljanju delatnosti van sedišta donosi upravni odbor, a ustanova može početi sa obavljanjem delatnosti iz stava 2. ovog člana po dobijanju rešenja o verifikaciji i saglasnosti Ministarstva.

Vaspitno-obrazovni rad van sedišta ostvaruje se uz uvažavanje specifičnosti koje proističu iz fizičke odvojenosti od predškolske ustanove.

Član 30. istog Zakona propisuje:

Vaspitno-obrazovni rad sa decom organizuje se u vaspitnim grupama. Vaspitne grupe mogu biti jaslene, za uzrast od šest meseci do tri godine i grupe vrtića, za uzrasni period od tri godine do polaska u školu.

Vaspitne grupe mogu biti formirane za decu istog ili različitog uzrasta.

Broj dece koja se upisuju u vaspitnu grupu, istog uzrasta, jeste:

Izuzetno od stava 3. ovog člana, broj dece koja se upisuju u vaspitnu grupu, jeste:

• na bolničkom lečenju
• sa smetnjama u razvoju i invaliditetom - razvojna grupa.
  

Ako ne postoji mogućnost za formiranje vaspitnih grupa u skladu sa stavom 3. ovog člana, osnivač može utvrditi manji, odnosno najviše 20% veći broj dece od broja koji se upisuje u vaspitnu grupu, u skladu sa kriterijumima, koje propisuje ministar.”