Питања и одговори
На овој страници СКГО објављује одговоре Стручне службе СКГО на питања која из локалних управа добија у вези са функционисањем локалне самоуправе у различитим областима и са применом надлежности и послова градова и општина.
Уколико је Пословником скупштине општине дато овлашћење статутарној комисији за утврђивање пречишћеног текста одлука, да ли је потребно и посебно овлашћење предвидети одлуком о изменама и допунама конкретне одлуке?
Да, нужно је дати посебно овлашћење том радном телу да утврди пречишћен текст управо те одлуке. Ово посебно овлашћење представља правни основ за утврђивање пречишћеног текста те одлуке и наводи се у уводном делу пречишћеног текста.
Пословничка одредба која се наводи, само одређује које је радно тело за то овлашћено.
Како се мења правилник?
Да ли се на одлуку као општем акту ставља поука о правном леку?
Да ли пропис и шира класификациона јединица може или не може имати један члан?
Правило је да пропис не може имати мање од два члана (једна одредба уређује питање које је предмет уређивања, друга одређује моменат ступања на снагу тог прописа).
Шире класификационе целине (глава, одељак, пододељак), по правилу, садрже више одредаба, али се изузетно, у зависности од питања која се уређују, може систематизовати и само једна одредба.
Како дефинисати прелазне одредбе у новој одлуци, а да странка не буде ускраћена за право по старој одлуци? Да ли се у прелазним одредбама може прописати да ће стара одлука важити и за оне поступке који још увек нису покренути?
Прелазним одредбама се уређује поступање по предметима чије решавање је у току, који су започети по одредбама прописа који престаје да важи ступањем на снагу новог прописа.
Дакле, прелазним одредбама се не може предвидети примена раније важећег прописа на поступке који нису започети. Одредбе раније донете одлуке могу се применити и на овакве случајеве само у случају одложене примене новог прописа, што треба изричито предвидети завршном одредбом новог прописа, а не прелазним одредбама тог прописа.
Да ли скупштина општине може одлуком којом делимично уређује односе у некој области, овластити општинско веће да посебним правилником регулише ближе услове и начин остваривања права корисника и слично?
Које су последице ако се не објави почетак рада на изради одлуке или не спроведе обавезна јавна расправа?
Законом о локалној самоуправи одређена је обавезна садржина статута ЈЛС, а између осталих питања која се статутом уређују, наведено је уређивање услова за остваривање облика непосредне самоуправе и спровођење обавезног поступка јавне расправе у поступку припреме статута, буџета (у делу планирања инвестиција), стратешких планова развоја, утврђивања стопе изворних прихода, просторних и урбанистичких планова, као и других општих аката на основу предлога квалификованог броја грађана или захтева једне трећине одборника (члан 11. став 2. ЗЛС).
Такође, чланом 67. овог закона предвиђено је да се облици непосредне самоуправе уређују законом и статутом ЈЛС, а чланом 68. став 4. истог закона утврђена је обавеза надлежног органа да на интернет презентацији општине (града), односно на други примерен начин обавести јавност да је отпочео рад на припреми прописа које доноси скупштина.
Будући да је спровођење јавне расправе у наведеним случајевима обавезно и да представља део законом утврђеног поступка за доношење одговарајућег акта, мишљења смо да би неспровођење законом утврђене процедуре за доношење општег акта могло да буде разлог за утврђивање несагласности тако донетог акта са законом, а самим тим и са Уставом (пракса Уставног суда по овом питању није нам позната).
Што се тиче непоштовања обавезе обавештавања јавности, сматрамо да се не ради о поступку доношења општег акта, већ да се ова законска овавеза општинске управе односи на радње које претходе припреми општег акта, тако да би последица непоштовања ове обавезе могла да буде само утврђивање одговорности начелника локалне управе, а не и несагласност тако донетог акта са законом, односно Уставом (пракса по овом питању такође нам није позната).
Да ли је обавеза да се локални акти објављују у службеном гласнику или може у службеном листу ЈЛС?
Статути и општи акти ЈЛС објављују се у локалном службеном гласилу (члан 196. став 3. Устава), што је услов за њихово ступање на снагу.
За разлику од ових аката, акти које ЈЛС доноси на основу поверавања, објављују се у „Службеном гласнику РС“, што је у овом случају услов за њихово ступање на снагу.
Који су акти по поверавању а које доноси локална самоуправа?
То су акти које на основу изричито датог овлашћења садржаног у закону којим се поверавају послови ЈЛС, доноси скупштина ЈЛС, објављују се у „Службеном гласнику РС“, а доносе се по посебном, законом прописаном поступку. Ови акти су саставни део државног права.
Пример таквог акта је одлука о одређивању матичних подручја, која је донета у највећем броју ЈЛС.
Према Закону о државној управи, ЈЛС може доносити опште акте из надлежности органа државне управе, који по природи и називу морају одговарати прописима које доносе органи државне управе, дакле у форми правилника, упутства или наредбе.
Који актом се утврђује предлог? Пракса је да градско/општинско веће Закључком утврђује предлог Одлуке и исти упућује одборницима на разматарње и усвајање у датом тексту. Ако то није закључак који је онда акт?
Могуће је, али није нужно да општинско/градско веће утврђује предлог одлуке и другог општег акта посебним закључком.
Предлог одлуке утврђен је када га општинско/градско веће гласањем усвоји у датом тексту, што се у записнику констатује. Тако утврђен предлог одлуке може се доставити скупштини на усвајање уз пропратно писмо у којем се наводи чињеница да је утврђен предлог одлуке и датум одржавања седнице на којој је предлог утврђен.
У сваком случају, начин утврђивања предлога одлуке требало би да буде уређен пословником већа, па свака ЈЛС треба да поступа у складу са тим актом и устаљеном праксом у тој ЈЛС.
Да ли се исходовање претходне сагласности на одлуку (а тражи се законом да се исходује претходна сагласност пре доносења скупштинске одлуке) врши пре усвајања од стране градског већа? У случају да се не добије претходна сагласност а одлука је упућена на градско веће, како се поступа даље?
Ако је законом предвиђено да се одређена одлука ЈЛС доноси по претходно прибављеној сагласности надлежног органа, то значи да се предлог те одлуке не може упутити скупштини, односно да скупштина о том акту не може одлучивати нити донети одлуку, без те сагласности. Подсећамо да преамбула акта који се доноси по претходно прибављеној сагласности другог органа, треба да садржи и назив органа који је дао сагласност, као и назнаку о датој сагласности.
Сагласност надлежног органа прибавља се на текст у форми предлога одлуке (са непотпуном преамбулом), а прибавља се пре упућивања предлога одлуке на скупштину.
Уколико надлежни орган одбије сагласност на предлог те одлуке, из разлога који би требало да буду образложени и са предлогом како уочене недостатке треба отклонити, предлагач одлуке ће вратити текст одлуке обрађивачу на дораду, односно промену одлуке у складу са предлозима органа надлежног за давање сагласности. Након добијања тражене сагласности, општинско/градско веће утврђује коначан текст предлога који (заједно са датом сагласношћу) доставља скупштини на усвајање.
Препорука је да се већ у поступку израде такве одлуке оствари сарадња се надлежним органом, како би се избегле овакве ситуације.
Да ли решења о образовању и именовању радних тела скупстине општине треба да имају образложење?
Мишљења смо да сва поменута решења треба да садрже образложење.
Акт о избору, именовању, постављењу или разрешењу има карактер управног акта, а самим тим мора да садржи образложење. Акт о образовању радног тела скупштине доноси се у форми одлуке и као и сваки други општи акт, мора да буде образложен. Акт о именовању чланова радних тела скупштине ЈЛС, који се доноси у форми решења, такође треба да садржи образложење разлога због којих се одређена лица именована, нарочито у случајевима именовања тих лица након спроведеног јавног конкурса.
Подсећамо да су акти о избору или разрешењу дуги низ година доношени у форми одлуке и према ранијим правним ставовима Врховног суда, нису представљали правни/управни акт већ акт политичког карактера. Успостављањем Управног суда и његовом надлежношћу да одлучује о свим појединачним актима у погледу којих у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита, судска пракса је утврдила став да се ради о управном акту и да се избор и разрешење утврђује решењем, са свим обавезним елементима решења које утврђује Закон о општем управном поступку.