Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeDa li je JLS nadležna da donosi odluke koje se tiču isključivo zoohigijene u skladu sa Zakonom o komunalnim delatnostima, a gde ne spada i pravo na držanje životinja u privatnoj svojini, odnosno način i uslove držanja životinja, već samo postupanje sa napuštenim životinjama i postupanje sa sporednim proizvodima životinjskog porekla?
U Zakonu o lokalnoj samoupravi (Sl. glasnik br. 129/07, 83/14 – dr. zakon i 101/16), do izmena tog zakona u 2018. godini, bilo je propisano je da opština preko svojih organa u skladu sa ustavom i zakonom uređuje i organizuje vršenje poslova u vezi sa držanjem i zaštitom domaćih i egzotičnih životinja. Navedena izvorna nadležnost opštine, odnosno grada, predstavlja, prema shvatanju Ustavnog suda iskazanom u brojnim postupcima ocene ustavnosti i zakonitosti istovrsnih akata jedinica lokalne samouprave koji su vođeni u vreme važenja odredbe člana 20. tačka 26) Zakona o lokalnoj samoupravi, ovlašćenje da skupština opštin/grada svojim opštim aktom bliže utvrdi uslove i način držanja i zaštite domaćih životinja i da u okviru toga odredi kako područja na kojima je držanje domaćih životinja zabranjeno, tako i vrstu i broj domaćih životinja čije je držanje na određenim područjima dozvoljeno.
Međutim, 28. juna 2018. godine stupio je na snagu Zakon o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 47/18). Odredbama člana 4. stav 1. Zakona u potpunosti je izmenjen član 20. Zakona o lokalnoj samoupravi kojim je bila uređena nadležnost opštine, odnosno grada kao jedinice lokalne samouprave. Zakon o izmenama i dopunama zakona iz 2018. godine ne sadrži izričitu odredbu na osnovu koje bi opština/grad bili ovlašćeni da urede i organizuju vršenje poslova u vezi sa držanjem i zaštitom domaćih i egzotičnih životinja na svojoj teritoriji, niti je navedeni posao drugim posebnim zakonom (Zakon o dobrobiti životinja, Zakon o veterinarstvu, Zakon o komunalnim delatnostima) određen kao posao u nadležnosti republike, autonomne pokrajine ili lokalne samouprave.
Pored izričito nabrojanih oblasti u kojima opština ima nadležnost u članu 20. Zakona o lokalnoj samoupravi, propisano je da da opština preko svojih organa, između ostalog, obavlja i poslove od lokalnog značaja određene zakonom, kao i poslove od neposrednog interesa za građane (tačka 15).
Kod ovakvog stanja stvari, odgovor na pitanje pitanje da li JLS može na osnovu člana 20. tačka15. Zakona o lokalnoj samoupravi, svojom odlukom da uredi uslove i način držanja i zaštite domaćih životinja nalazimo u određenim odlukama Ustavnog suda (Odluka US Odluka IUo-36/2019 od 19. novembra 2020. godine i Odluka IUo-142/2019 od 17. decembra 2020. godine („Službeni glasnik RS“, broj 6/21) dostupno na: http://www.ustavni.sud.rs/Storage/Global/Documents/Sudska_Praksa/%D0%91%D0%B8%D0%BB%D1%82%D0%B5%D0%BD_2020.pdf
Prema shvatanju Ustavnog suda iskazanom u navedenim odlukama „držanje domaćih životinja na području opštine/grada utiče na mnogobrojne segmente života u lokalnoj zajednici (npr. uslovi i kvalitet stanovanja, komunalni red i dr.), to bliže utvrđivanje uslova i načina držanja i zaštite ovih životinja nesumnjivo predstavlja posao od neposrednog interesa za lokalno stanovništvo, pa je i ovlašćenje JLS za uređivanje ove oblasti u granicama zakonskih ovlašćenja s tim da se ova pitanja uređuju pod uslovima i na način propisan relevantnim zakonima koji regulišu ovu materiju“.
Zaključujemo da na osnovu člana 20. stav 1. tačka 15. Zakona o lokalnoj samoupravi, jedinica lokalne samouprave svojom odlukom može bliže utvrditi uslove i način držanja i zaštite domaćih životinja na svojoj teritoriji, ali pod uslovima i na način koji su propisani relevantnim zakonima u ovoj oblasti kao i da propiše inspekcijski nadzor lokalne inspekcije nad primenom odluke.
Da li inspektor JLS može da naloži izmeštanje prihvatilišta za pse koje je u privatnom vlasništvu i izgrađeno je u neposrednoj blizini osnovne škole, kada na nivou lokalne samouprave nije doneta odluka o uslovima za izgradnju prihvatilišta? Po kom zakonskom osnovu se može naložiti premeštanje prihvatilišta za pse?
Komunalni inspektor JLS nije ovlašćen da vrši nadzor nad ispunjenosti uslova za rad prihvatilišta za napuštene životinje pa samim tim nije ni ovlašćen da nalaže izmeštanje prihvatilišta.
Prihvatilište za životinje uređeno je Zakonom o dobrobiti životinja („Službeni glasnik RS“, br. 41/09) i Zakonom o veterinarstvu („Službeni glasnik RS”, br. 91/05, 30/10, 93/12, 17/19 - dr. zakon).
Prihvatilište za napuštene životinje mora ispunjavati uslove za zaštitu dobrobiti životinja u pogledu prostora za životinje, prostorija i opreme, u skladu sa Zakonom o dobrobiti životinja i mora biti upisano u Registar objekata koji vodi ministarstvo nadležno za veterinarstvo, u skladu sa Zakonom o veterinarstvu.
Inspekcijski nadzor nad primenom navedenih zakona vrši veterinarska inspekcija sa propisanim pravima i dužnostima, odnosno ovlašćenjima za preduzimanje mera u slučaju nepoštovanja zakona i podzakonskih akata donetih na osnovu zakona.
Da li JLSmože naplatiti naknadu za korišćenje javne površine za oglašavanje kada se objekat za oglašavanje nalazi na parceli koja je u privatnoj svojini koja je vidljiva sa javne površine? Da li se u konkretnom slučaju može primeniti član 236 stav 1. tačka 2. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara? Da li neposredni uticaj na raspoloživost, kvalitet ili neku drugu osobinu javne površine, koji se vrši ovakvim načinom oglašavanja sa privatne parcele može biti osnov za naplatu naknade?
Prema odredbi člana 236. stav 1. tačka 2 Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara, naknade za korišćenje javne površine su naknada za korišćenje javne površine za oglašavanje za sopstvene potrebe i za potrebe drugih lica, kao i za korišćenje površine i objekta za oglašavanje za sopstvene potrebe i za potrebe drugih lica kojim se vrši neposredni uticaj na raspoloživost, kvalitet ili neku drugu osobinu javne površine, za koje dozvolu izdaje nadležni organ jedinice lokalne samouprave.
Prema odredbi člana 239. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara, najviši iznos naknade za korišćenje javne površine propisan je u Prilogu 12. Zakona.
Kriterijumi za propisivanje visine naknada su: vreme korišćenja prostora, zona u kojoj se nalazi prostor koji se koristi, ukoliko je zona utvrđena aktom jedinice lokalne samouprave, kao i tehničko-upotrebne karakteristike objekta, ukoliko se javna površina koristi za postavljanje objekata.
Aktom skupštine jedinice lokalne samouprave utvrđuje se visina naknade u skladu sa članom 239. st. 1. i 2. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara, olakšice, način dostavljanja i sadržaj podataka o korišćenju javne površine nadležnom organu koji utvrđuje obavezu plaćanja naknade.
Prema odredbi člana 2. tačka 1. Zakona o oglašavanju, oglašavanje jeste predstavljanje u bilo kom obliku u vezi sa poslovanjem odnosno profesionalnom ili poslovnom delatnošću, radi podsticanja prodaje robe i usluga, prodaje nepokretnosti, kao i prenosa prava i obaveza. Odredbe Zakona o oglašavanju primenjuju se na oglašavanje bez obzira na način i sredstvo kojim se vrši - član 3. stav 1. Zakona o oglašavanju.
Shodno odredbi člana 39. st. 1. i 3. Zakona o oglašavanju, oglašavanje na otvorenim površinama jeste vid oglašavanja putem sredstva podesnog za trajno upućivanje oglasne poruke javnosti, postavljenog na površinama koje su izvan zatvorenog prostora, koje su dostupne javnosti, odnosno neodređenom broju primalaca.
Sredstva za oglašavanje na otvorenim površinama, po pravilu su oglasni pano (bilbord), plakat, displej, svetleće oznake i sl. Prema odredbi člana 41. st. 1, 2. i 3. Zakona o oglašavanju, na otvorene površine kojima državni organ ili organ jedinice lokalne samouprave upravljaju ili su ovlašćeni da određuju način upravljanja u skladu sa posebnim propisima (u daljem tekstu: javne površine), oglasni pano se može postaviti samo uz prethodno odobrenje nadležnog organa.
Nadležni organ iz stava 1. ovog člana donosi plan postavljanja oglasnih panoa na javnim površinama i na osnovu tog plana raspisuje konkurs za izbor korisnika mesta za postavljanje panoa na tim površinama.
Bliži uslovi i kriterijumi za sprovođenje konkursa iz stava 2. ovog člana, uključujući način određivanja naknade za postavljanje panoa, odnosno drugih oglasnih sredstava na javnim površinama, utvrđuju se aktom nadležnog organa jedinice lokalne samouprave.
Znači, predmet utvrđivanja naknade za korišćenje javne površine su i korišćenje površine i objekta za oglašavanje za sopstvene potrebe i za potrebe drugih lica kojim se vrši neposredni uticaj na raspoloživost, kvalitet ili neku drugu osobinu javne površine, kada je za takvo korišćenje potrebna dozvola nadležnog organa jedinice lokalne samouprave i kada je jedinica lokalna samouprave to uredila svojim aktima u skladu sa Zakonom o naknadama za korišćenje javnih površina i Zakonom o oglašavanju.
S tim u vezi, ukoliko je sredstvo oglašavanja postavljeno na ostalim površinama, npr. na spoljašnju stranu objekta (npr. na fasadu ili krov objekta) ili je sredstvo za oglašavanje (npr. bilobord) postavljeno na privatni posed tako da vrši uticaj na raspoloživost, kvalitet ili neku drugu osobinu javne površine, u slučaju kada nadležni organ jedinice lokalne samouprave daje odobrenje za postavljanje sredstava oglašavanja, korisniku ostale površine se rešenjem nadležnog organa utvrđuje naknada za korišćenje javne površine.
Ko odlučuje u drugostepenom postupku po žalbi na rešenje Javnog komunalnog preduzeća, čiji je osnivač opština?
Javno komunalno preduzeće posluje u skladu sa opštim propisima koja se odnose na sva privredna društva, a pre svega u skladu sa Zakonom o privrednim društvima, Zakonom o obligacionim odnosima, Zakonom o računovodstvu i Zakonom o radu. Tu je i čitav niz drugih propisa koje su u obavezi da primenjuju sva privredna društva (npr. poreski propisi, bezbednost i zdravlje na radu…). Takođe, na javna komunalna preduzeća se odnosi i specifična regulativa iz Zakona o komunalnim delatnostima, Zakona o javnim preduzećima, pojedinih sektorskih propisa iz oblasti upravljanja otpadom, vodoprivrede, energetike, saobraćaja i životne sredine, pa i Zakona o budžetskom sistemu koji javna komunalna preduzeća prepoznaje kao korisnike javnih sredstava.
Sve najvažnije odluke vezane za status, raspolaganje sa imovinom, imenovanje direktora i članova nadzornih odbora, planiranje poslovanja i cene komunalnih usluga, donose se uz saglasnost nadležne jedinice lokalne samouprave, a pitanja nadležnosti javnog komunalnog preduzeća i njegovih organa, u skladu sa Zakonom o javnim preduzećima uređuju se aktom o osnivanju i statutom tog preduzeća.
Iz prethodnih opštih napomena, jasno proističe da javno komunalno preduzeća, bez obzira na to što mu je osnivač jedinica lokalne samouprave, ni po jednom osnovu nije i ne može da bude organ uprave, tako da u odnosima sa trećim licima nema pravo da izdaje bilo kakav upravni akt poput obavezujućeg rešenja na koji bi stranka mogla da izjavi žalbu drugostepenom organu. Korisnicima usluga JKP ispostavlja samo račune za izvršenu komunalnu uslugu, koje nezadovoljne stranke mogu da osporavaju na način predviđen propisima kojima se uređuju obligacioni odnosi i zaštita prava potrošača.
Većina javnih komunalnih preduzeća u postupku pribavljanja dozvola za gradnju izdaje uslove za priključenje na mrežu i izdaje saglasnosti na delove projekta, ali ni ova akta nemaju karakter upravnog akta. Po propisima iz oblasti planiranja i gradnje investitor je u obavezi da pre početka gradnje pribavi saglasnosti o uslovima za priključenje, ali to ima karakter usluge koje komunalno preduzeće vrši zainteresovanom investitoru, a za koju JKP izdaje račun za izvršenu uslugu.
Jedina akta koja JKP izdaje u formi rešenja su u oblasti radnih odnosa. Kao i svako drugo privredno društvo, JKP zaposlenima sa kojima sklapa ili ima sklopljene ugovore o radu, izdaje rešenja poput rešenja o zasnivanju radnog odnosa, rešenja o raspoređivanju na određeno sistematizovano radno mesto, rešenja o korišćenju godišnjeg odmora ili rešenja o prestanku potrebe za radom. Ova interna akta, u skladu sa odredbama Zakona o radu moraju da sadrže i pravnu pouku onim zaposlenima koji protiv tih rešenja žele da izjave prigovor.
Da li gradska opština može prilikom postupka likvidacije JP za razvoj da preuzme delatnost upravljanja javnim putevima ili mora da je dodeli drugom javnom preduzeću?
Članom 10. Zakona o putevima propisano je da delatnost upravljanja opštinskim putevima, ulicama i nekategorisanim putevima, koji nisu deo državnog puta I i II reda, može da obavlja javno preduzeće, odnosno društvo kapitala čiji je jedini vlasnik jedinica lokalne samouprave, kao i drugo društvo kapitala i preduzetnik, kome je nadležni organ jedinice lokalne samouprave poverio obavljanje delatnosti upravljanja opštinskim putevima, ulicama i nekategorisanim putevima, u skladu sa zakonom kojim se uređuje javno-privatno partnerstvo i koncesije.
Dakle, upravljač puta ne može da bude uprava, pa samim tim delatnost upravljanja opštinskim putevima ne može da obavlja uprava gardske opštine, već se ta delatnost može poveriti javnom preduzeću, odnosno društvu kapitala ili preduzetniku u skladu sa propisima koji uređuju javno privatno partnerstvo i koncesije.