Članom 144. stav 2. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon) propisano je da naručilac može da odbije kao neprihvatljivu ponudu koja prelazi iznos procenjene vrednosti predmeta javne nabavke ili raspoloživih sredstava.

Dalje je članom 146. stav 2. Zakona propisano da naručilac može da dodeli ugovor ponuđaču čija ponuda sadrži ponuđenu cenu veću od procenjene vrednosti javne nabavke.

Dakle, iz odredaba Zakona proizilazi da naručilac može ugovor da dodeli ponuđaču i u situaciji u kojoj ponuda sadrži ponuđenu cenu veću od procenjene vrednosti javne nabavke.

Svakako, navedeno u situaciji u kojoj ima raspoloživa finansijska sredstva za realizaciju javne nabavke i ukoliko utvrdi da cena jeste realna tržišna cena.

Pri tome, odredbe Zakona ne postavljaju zahteve, odnosno ograničenja, u pogledu iznosa koji je prihvatljiv (u smislu iznosa za koji vrednost ponude veća u odnosu na procenjenu vrednost javne nabavke), iz čega proizilazi da se radi o proceni naručioca u svakom konkretnom slučaju.

U situaciji opisanoj u pitanju navodite da se u konkretnom slučaju i ne radi o situaciji u kojoj cena iz ponude suštinski prelazi procenjenu vrednost javne nabavke, već je do navedenog došlo usled greške u izradi konkursne dokumentacije i pripreme postupka javne nabavke, imajući u vidu da je vrednost nabavke ispravno određena u Projektu JPP-a, ali je u samom postupku javne nabavke naveden, kao procenjena vrednost javne nabavke, iznos koji se odnosi samo na deo ukupne procenjene vrednosti.

Imajući u vidu navedeno, može se zaključiti da naručilac u opisanoj situaciji nije dužan da donese odluku o obustavi postupka iz navedenog razloga koji se odnosi na vrednost primljene ponude, ukoliko naručilac ima raspoloživa sredstva za realizaciju ugovora i ukoliko je vrednost ponude u skladu sa tržišnim cenama. Svakako, naručilac jeste ovlašćen i da postupak obustavi, a da nakon toga sprovede novi postupak javne nabavke.

Treba ukazati da jeste od značaja okolnost da li je naručilac u sprovođenju postupka javne nabavke primenjivao odredbe Zakona i Zakona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama koje se odnose na realnu (stvarnu) procenjenu vrednost javne nabavke.

Dakle, mišljenja smo da naručilac ne postupa protivno odredbama Zakona u slučaju u kojem bi doneo odluku o dodelu ugovora u opisanoj situaciji, a rizik na koji se može ukazati u slučaju donošenja takve odluke jeste to što je možda neki od privrednih subjekata odustao od učešće u postupku javne nabavke nakon sagledavanja procenjene vrednosti javne nabavke. Ovaj rizik svakako jeste umanjen ukoliko je iz celokupne objavljene dokumentacije o nabavci (i Projekta JPP, ukoliko je javno dostupan) jasno da se određena i objavljena procenjena vrednost odnosi na vrednost inicijalnog ulaganja.

Članom 173. st. 2 i 3. Zakona o prekršajima (ZOP) propisano je da ako lice protiv koga je izdat prekršajni nalog u roku od osam dana od dana prijema prekršajnog naloga ne plati izrečenu kaznu ili ne podnese zahtev za sudsko odlučivanje o izdatom prekršajnom nalogu, smatraće se da je prihvatilo odgovornost propuštanjem, a prekršajni nalog će postati konačan i izvršan. U tom slučaju, prekršajni nalog sa konstatacijom konačnosti i zabeleškom da novčana kazna nije plaćena ovlašćeni organ dostavlja nadležnom prekršajnom sudu da izrečenu novčanu kaznu unese u registar i sprovede postupak izvršenja u skladu sa zakonom.

Sadržina prekršajnog naloga propisana je odredbama člana 170. Zakona o prekršajima, a njegova forma Pravilnikom o obrascu prekršajnog naloga („Službeni glasnik RS”, broj 13/14). Pravilnik propisuje izgled i sadržinu prekršajnog naloga, dok izgled zabeleške o konačnosti naloga i konstataciji da li je nalog plaćen, nije propisan.

Konstatacija konačnosti i zabeleška da li je novčana kazna plaćena stavlja se na vidnom mestu na kopiji prekršajnog naloga, pa je za to većina izdavalaca prekršajnih naloga-inspekcija izradila štambilj u koji upisuje podatke, potpisuje i overava pečatom.

Prekršajni nalog sa konstatacijom konačnosti i zabeleškom da li je novčana kazna plaćena dostavlja se nadležnom prekršajnom sudu. Zakon ne propisuje obavezu da se nalog dostavlja uz drugi akt, ali  u praksi, radi preciznosti i prglednosti, nalog se dostavlja u prilogu dopisa u kojem se naznačava da se dostavlja ne/plaćeni prekršajni nalog uz navođenje neophodnih podataka.

Model štambilja i dopisa dat je u Vodiču za kažnjiva dela u inspekcijskom nadzoru.pdf (pogeldaj i preuzmi)

Pre nego što dostavi konačan prekršajni nalog sudu, lice koje ga je izdalo utvrđuje da li je nalog plaćen ili ne, pribavljanjem dokaza o tome od organizacione jedinice nadležne za javne prihode, na način koji međusobno urede odnosne organizacione jedinice (dnevno ili periodično dostavljanje podataka ili uvid u uplatni račun ako za to postoje mogućnosti).

U deo prekršajnog naloga koji se odnosi na podatke od značaja za uplatu izrečene kazne, obavezno se unose podaci o tome u korist kog budžeta se vrši uplata, uplatni račun i poziv na broj. (Računi za plaćanje novčanih kazni po prekršajnom nalogu određeni su Pravilnikom o uslovima i načinu vođenja računa za uplatu javnih prihoda i raspored sredstava sa tih računa. Istim pravilnikom, u članu 13, definisana je struktura elementa poziv na broj odobrenja). Samim tim, dostavljanjem prekršajnog naloga prekršajnom sudu, dostavljaju se i podaci o broju računa i pozivu na broj za uplatu .

Kada je reč o odbijnju potpisivanja  prekršajnog naloga  potrebno je imati u vidu član 172. Zakona o prekršajima, koji uređuje dostavljanje prekršajnog naloga. Način dostavljanja prekršajnog naloga zavisi od okolnosti da li je lice kojem se izdaje prekršajni nalog prisutno ili odsutno.

Kada je lice za koje se smatra da je učinilo prekršaj prisutno, prekršajni nalog se uručuje u momentu otkrivanja prekršaja. Tada lice protiv koga je izdat prekršajni nalog svojim potpisom na odgovarajućem mestu u nalogu potvrđuje njegov prijem (član 172. stav 2. ZOP-a). Ako to lice odbije da primi nalog, odnosno da svojim potpisom potvrdi njegov prijem, službeno lice  (inspektor) će ga upozoriti na posledice odbijanja prijema, uneti u nalog zabelešku o odbijanju prijema, dan i čas kada je prijem odbijen čime se smatra da je prekršajni nalog uručen (član 172. stav 2. ZOP-a). Zabeleška o odbijanju prijema se unosi u deo naloga koji glasi:  „Zabeleška službenog lica”.

Saglasno navedenim odredbama, odbijanje lica da primi nalog, odnosno da svojim potpisom potvrdi prijem naloga, ne sprečava inspektora da prekršajni nalog sa zabeleškom o odbijanju prijema,  po nastupanju konačnosti, dostavi prekršajnom sudu. 

Dostavljanje prekršajnog naloga putem pošte ili dostavne službe ovlašćenog organa vrši se odsutnom licu, ali i licu koje je bilo prisutno u vreme vršenja inspekcijskog nadzora, ali okolnosti otkrivanja i priroda prekršaja zahtevaju da se nalog dostavi naknadno poštom ili preko dostavne službe. Ovo je čest slučaj u praksi kada zbog prirode ili složenosti prekršaja inspektor nema još uvek sve činjenice i podatke neophodne za izdavanje prekršajnog naloga. To može biti slučaj i kad prisutno lice napusti mesto izvršenja prekršaja. U ovom slučaju dostavljanje se vrši u skladu sa odredbama o dostavljanju iz zakona koji uređuje opšti upravni postupak (član 172. stav 5. ZOP-a).

Postavljanje i uklanjanje objekata privremenog karaktera uređeno je članom 146. Zakona o planiranju i izgradnji („Sl. glasnik RS“, br.  72/09...52/21), a u okviru poglavlja 11. Izgradnja objekata i izvođenje radova za koje se ne izdaje građevinska dozvola. U skladu sa istim članom stavovima 1. i 2. propisano je:

„Postavljanje i uklanjanje manjih montažnih objekata privremenog karaktera na javnim i drugim površinama, balon hala sportske namene, nadstrešnica za sklanjanje ljudi u javnom prevozu, objekata za deponovanje i separaciju rečnih agregata i plovila na vodnom zemljištu, obezbeđuje i uređuje jedinica lokalne samouprave.

Manji montažni objekti iz stava 1. ovog člana su: objekti montažno demontažnog tipa, i to isključivo kiosci do 10,5 m2, bašte ugostiteljskih objekata, tezge i drugi pokretni mobilijar koji se postavlja i uklanja na osnovu programa koji donosi jedinica lokalne samouprave na period od najduže deset godina.“

U smislu postavljenog pitanja, odredbe Zakona o planiranju i izgradnji ne ukazuju posebno na utvrđivanje iznosa vrednosti prava na lokaciju (naknade u postupku dobijanja prava na postavljanje manjih montažnih objekata u postupku javnog nadmetanja i sl.).

Naknade za korišćenje javnih površina uređene su odredbama članova 236. – 242. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara („Sl. glasnik RS“, br. 95/18... 5/21 - dop. usklađenih din. izn.).

Članom 236. ovog zakona taksativno su navedene vrste naknada za korišćenje javne površine, i to:

1. naknada za korišćenje prostora na javnoj površini u poslovne i druge svrhe, osim radi prodaje štampe, knjiga i drugih publikacija, proizvoda starih i umetničkih zanata i domaće radinosti;
2. naknada za korišćenje javne površine za oglašavanje za sopstvene potrebe i za potrebe drugih lica, kao i za korišćenje površine i objekta za oglašavanje za sopstvene potrebe i za potrebe drugih lica kojim se vrši neposredni uticaj na raspoloživost, kvalitet ili neku drugu osobinu javne površine, za koje dozvolu izdaje nadležni organ jedinice lokalne samouprave;
3. naknada za korišćenje javne površine po osnovu zauzeća građevinskim materijalom i za izvođenje građevinskih radova i izgradnju.

Nadalje, u skladu sa članom 239. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara, najviši iznos naknade za korišćenje javne površine propisan je u Prilogu 12. ovog zakona.

Kriterijumi za propisivanje visine naknada su: vreme korišćenja prostora, zona u kojoj se nalazi prostor koji se koristi, ukoliko je zona utvrđena aktom jedinice lokalne samouprave, kao i tehničko-upotrebne karakteristike objekta, ukoliko se javna površina koristi za postavljanje objekata.

Aktom skupštine jedinice lokalne samouprave utvrđuje se visina naknade u skladu sa st. 1. i 2. ovog člana, olakšice, način dostavljanja i sadržaj podataka o korišćenju javne površine nadležnom organu koji utvrđuje obavezu plaćanja naknade.

U skladu sa članom 240. utvrđivanje naknade za korišćenje javne površine vrši se prema površini korišćenog prostora, srazmerno vremenu korišćenja tog prostora ili prema tehničko-upotrebnim karakteristikama objekta.

Naknadu iz ovog člana, utvrđuje organ jedinice lokalne samouprave nadležan za utvrđivanje, kontrolu i naplatu javnih prihoda rešenjem.

Obaveznik naknade dužan je da utvrđenu obavezu po osnovu naknade plati do 15. u mesecu za prethodni mesec, a za mesece za koje je obaveza dospela u momentu uručenja rešenja u roku od 15 dana od dana dostavljanja rešenja.

Napominjemo da su se do 31.12.2018. godine za korišćenje javnih površina plaćale lokalne komunalne takse.

Shodno navedenom, jedinica lokalne samouprave u skladu sa različitim zakonima ima nadležnost da posebnim aktima uređuje uslove za postavljanje privremenih objekata (npr. pravo učešća, prijava na konkurs, rok za prijavljivanje), donosi plan postavljanja privremenih objekata, određuje lokacije koje se daju na korišćenje za određene namene, kriterijume za odabir korisnika - pri čemu ovi postupci nisu u nadležnosti lokalne poreske administracije, kao i visinu naknada za korišćenje javnih površina – koje se utvrđuju rešenjima LPA i plaćaju u mesečnim iznosima. 

Primenljivi zakoni nisu eksplicitni u pogledu razdvajanja postupaka, odnosnih plaćanja/finansijskih obaveza korisnika, ili međusobnog odnosa postupaka koji se sa jedne strane odnose na sticanje prava za korišćenje javne površine, a sa druge strane na samo korišćenje javne površine. Kada se posmatra postupanje lokalnih samouprava, situacija se razlikuje u zavisnosti od važenja lokalnih akata i ugovornih odnosa koji su po njima nastali. U ovom pogledu može se konstatovati potreba za dodatnim tumačenjem propisa od strane nadležnih institucija.

U trenutnoj postavci regulatornog okvira, smatramo da je ispravno postupati striktno u skladu sa Zakonom o finansiranju lokalne samouprave („Sl. glasnik RS“, br. 62/2006,… 99/2021 - usklađeni din. izn. i 111/2021 - dr. zakon) koji u članu 6. propisuje da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji – koji su taksativno pobrojani, a među njima i naknade za korišćenje javnih dobara, u skladu sa zakonom i druge naknade u skladu sa zakonom.

Polazeći od navedenih odredbi, proizilazi da uslov za uvođenje prihoda u formi (jednokratne) naknade u vezi sa pravom na lokaciju – ne postoji, odnosno isti nije predviđen posebnim zakonom. Stoga nema ni osnova da JLS predvidi takvu naknadu/plaćanje/prihod lokalnim aktima (u nekim uporedivim slučajevima konstatujemo postojanje Rešenja Upravnog suda koji je takve akte JLS oglasio neustavnim).  

Član 114 ž Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji ("Sl. glasnik RS", br. 80/2002, 84/2002 - ispr., 23/2003 - ispr., 70/2003, 55/2004, 61/2005, 85/2005 - dr. zakon, 62/2006 - dr. zakon, 63/2006 - ispr. dr. zakona, 61/2007, 20/2009, 72/2009 - dr. zakon, 53/2010, 101/2011, 2/2012 - ispr., 93/2012, 47/2013, 108/2013, 68/2014, 105/2014, 91/2015 - autentično tumačenje, 112/2015, 15/2016, 108/2016, 30/2018, 95/2018, 86/2019 i 144/2020) propisuje da pravo na naplatu uvek zastareva u roku od deset godina od isteka godine u kojoj je porez trebalo utvrditi ili naplatiti, osim ako ovim zakonom nije drukčije propisano. 

Poreski organ po isteku ovog roka, po službenoj dužnosti, donosi rešenje o prestanku poreske obaveze, zbog zastarelosti. Članom 114 z ovog zakona uređuje se zastoj zastarelosti, na način da zastarelost prava poreskog organa na naplatu poreza i sporednih poreskih davanja ne teče:

1. za vreme od pokretanja upravnog spora do pravosnažnosti sudske odluke;
2. za vreme kada je drugim zakonom propisano da se poreski postupak ne može otpočeti, odnosno da se započeti poreski postupak prekida; 
3. za vreme kada je u skladu sa odredbama čl. 73, 74, 74a i 74b ovog zakona, plaćanje dugovanog poreza odloženo.  Vreme trajanja zastoja zastarelosti ne računa se u apsolutni rok za zastarelost.

Zastarelost za obaveze koje je trebalo naplatiti do 31.12.2011. godine počela je da teče od 01.01.2012. godine i (pod uslovom da nije bilo za stoja zastarelosti) nastupila je u roku od 10 godina, odnosno 01.01.2022. godine. Prema članu 114ž ovog zakona lokalna poreska administracija po službenoj dužnosti po isteku ovog roka, donosi rešenje o prestanku poreske obaveze zbog zastarelosti, a koja je nastupila 01.01.2022. godine i prenosu duga u vanbilansno poresko računovodstvo.

Shodno tome, znači da su obaveze do 31.12.2011. godine zastarele 01.01.2022. godine i uplata koja je izvršena nakon tog datuma ne može naplatiti obavezu za koju je poreski organ po službenoj dužnosti imao obavezu da utvrdi zastarelost. Uplate izvršene u januaru 2022. godine mogu da se koriste za namirenje obaveza nastalih od 1.1.2012. godine za koje nije nastupila apsolutna zastarelost.

Zakonom o naknadama za korišćenje javnih dobara („Sl.glasnik RS“, br. 95/2018, 49/2019, 86/2019 - usklađeni din. izn., 156/2020 - usklađeni din. izn. i 15/2021 - dop. usklađenih din. izn.) uređene su naknade za korišćenje javnih dobara, i to: obveznik plaćanja, osnovica, visina, način utvrđivanja i plaćanja, pripadnost prihoda od naknade, kao i druga pitanja od značaja za utvrđivanje i plaćanje naknada za korišćenje javnih dobara.

Naknade za korišćenje javnih puteva u smislu ovog zakona, navedene u članu 186. su:

1) naknada za vanredni prevoz, i to za:

   (1) prekoračenje dozvoljene dimenzije;

   (2) prekoračenje dozvoljene ukupne mase;

   (3) prekoračenje dozvoljenog osovinskog opterećenja;

2) naknada za postavljanje reklamnih tabli, reklamnih panoa, uređaja za obaveštavanje ili oglašavanje pored javnog puta, odnosno na drugom zemljištu koje koristi upravljač javnog puta, u skladu sa propisima;

3) posebna naknada za upotrebu javnog puta, njegovog dela ili putnog objekta (u daljem tekstu: putarina);

4) naknada za korišćenje delova putnog zemljišta javnog puta i drugog zemljišta koje koristi upravljač javnog puta;

5) naknada za upotrebu državnog puta za vozila registrovana u inostranstvu;

6) naknada za postavljanje vodovoda, kanalizacije, električnih vodova, elektronske komunikacione mreže i sl. na javnom putu.

Kako je i navedeno u članu 214. ovog zakona, prihodi ostvareni od naknada iz člana 186. stav 1. ovog zakona na državnom putu pripadaju upravljaču državnog puta i uplaćuju se upravljaču državnog puta, a prihodi od naknada ostvarenih na opštinskom putu i ulici pripadaju i uplaćuju se na račun upravljača tih puteva i ulica.