Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeDa li je moguće u toku godine uvećati ukupan budžet zbog dobijenih namenskih sredstava bez rebalansa ili se samo mogu raditi preusmerenja između pozicija i povlačenja iz budžetske rezerve?
Odgovor na pitanje sadržan je u članu 5. stav 6. Zakona o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 i 149/2020), kojim je propisano da "u slučaju da jedan nivo vlasti svojim aktom opredeli drugom nivou vlasti namenska transferna sredstva, kao i u slučaju ugovaranja donacije, čiji iznosi nisu mogli biti poznati u postupku donošenja budžeta, odnosno finansijskog plana organizacija za obavezno socijalno osiguranje, organ uprave nadležan za finansije na osnovu tog akta otvara odgovarajuće aproprijacije za izvršavanje rashoda i izdataka po tom osnovu."
Shodno navedenom članu, dozvoljeno je otvoriti nove aproprijacije u trenutku transfera namenskih sredstava, na osnovu akta kojim su ta sredstva opredeljena korisniku budžetskih sredstava i u definisanom iznosu.
Dobijena su namenska sredstva po Konkursu za dodelu bespovratnih sredstava zadrugarima. U okviru kog programa, aktivnosti i na kojoj ekonomskoj klasifikaciji planirati aproprijaciju?
U slučaju da se radi o sredstvima dobijenim po konkursu Ministarstva za brigu o selu, za podršku razvoju zadrugarstva, u Odluci o budžetu ova sredstva u skladu sa Pravilnikom o standardnom klasifikacionom okviru i kontnom planu za budžetski sistem ("Sl. glasnik RS", br. 16/16, 49/16, 107/16, 46/17, 114/17, 20/18, 36/18, 93/18, 104/18, 14/19, 33/19, 68/19, 84/19, 151/20, 19/21 i 66/21) i Uputstvom za izradu programskog budžeta (ažurirano u julu 2021. godine), treba planirati novi projekat u okviru Programa 5 – Poljoprivreda i ruralni razvoj, funkcionalne klasifikacije 421 – Poljoprivreda, sa ekonomskom klasifikacijom 454 – Subvencije privatnim preduzećima, a sredstva planirati iz izvora 07 – Transferi od drugih nivoa vlasti.
U situaciji kada su predmet javne nabavke radovi i kada je postavljen kriterijum koji se tiče stručnog kapaciteta da ponuđač pre objavljivanja javnog poziva treba da ima minimum 25 radnika u radnom odnosu ili na drugi način radno angažovanih u skladu sa Zakonom o radu, za potrebe predmeta javne nabavke, da li je uslov da ovim stručnim kapacitetom ponuđač raspolaže pre objavljivanja javnog poziva (a ne samo za izvršenje)? Da li bi bilo diskriminatorski usloviti da 22 izvršioca na predmetnim građevinskim radovima budu angažovani sa punim radnim vremenom (zbog rokova i dinamike realizacije), jer je jedan privredni subjekt pitao da li bi ugovor o dopunskom radu koji je važeći na dan dostavljanja ponude bio prihvatljiv kao uslov o radnom angažovanju za sve angažovane (i kvalifikovane i nekvalifikovane radnike, kao i inženjere)? Naručilac smatra da nije prihvatljivo da neposredni izvršioci na radovima budu angažovani ugovorom o dopunskom radu s obzirom na prirodu tog ugovora (dužina radnog vremena) i s obzirom na potrebu kontinuiranog realizovanja granjevinskih radova i postavljenih rokova.
Članom 117. stav 1. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon) je propisano da naručilac može da odredi uslove u pogledu tehničkog i stručnog kapaciteta kojima se obezbeđuje da privredni subjekt ima potrebne kadrovske i tehničke resurse i iskustvo potrebno za izvršenje ugovora o javnoj nabavci sa odgovarajućim nivoom kvaliteta.
Dakle, odredba Zakona u pogledu tzv. kadrovskog kapaciteta ne uređuje bliže na koji način i sa kojim radnim vremenom trebaju da budu angažovani kadrovi koje ima na raspolaganju u trenutku kada podnosi ponudu.
Ukazujemo da treba praviti jasnu razliku između tzv. kapaciteta koji se odnose na resurse koje privredni subjekt ima na raspolaganju (uopšte), a koji predstavljaju kriterijum za izbor i uslova za izvršenje ugovora, odnosno zahteva u pogledu lica koja će biti angažovana u realizaciji konkretnog ugovora naručioca.
Ukoliko Naručilac smatra da je potrebno da privredni subjekt u realizaciji ugovora u svakom trenutku na gradilištu ima 25 lica određenih kvalifikacija (u toku osam časova tokom jednog radnog dana), onda takav zahtev može odrediti u tehničkoj specifikaciji. U svakom slučaju, naručilac očekivano postavlja maksimalni rok za izvođenje radova i sankcije u slučaju nepoštovanja zahtevanog roka za izvođenje radova (ugovorna kazna, sredstvo obezbeđenja za ispunjenje ugovornih obaveza).
S druge strane, i pored razumevanja situacije u kojoj bi privredni subjekt sva lica angažovao sa nepunim radnim vremenom, imajući u vidu praksu Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, mišljenja smo da nije preporučljivo ograničavati način angažovanja određenih lica u smislu kriterijuma za izbor, pa tako i u pogledu ugovora o dopunskom radu (u najvećem broju slučajeva, ovakvi zahtevi su smatrani diskriminatornim). Eventualno bi se moglo razmotriti da se u takvoj situaciji kriterijum odredi na način da u situaciji u kojoj se angažuju lica po ugovoru o dopunskom radu (sa npr. 4 sata angažovanja dnevno), takav privredni subjekt treba da u cilju ispunjenja kriterijuma „ponudi“ veći broj lica u odnosu na broj sati angažovanja.
Takođe, ukazujemo da je praksa u javnim nabavkama da privredni subjekti trebaju da zahtevane kriterijume za izbor ispunjavaju u trenutku podnošenja ponude/otvaranja ponuda, a ne u trenutku objavljivanja javnog poziva.
Da li ista firma može da učestvuje u izradi projekta za izvođenje radova na određenom objektu, da daje dva člana komisije za javnu nabavku izbora izvođača radova za projektovani objekat i da učestvuje u vršenju stručnog nadzora nad izvođenjem predmetnih radova na objektu, kao deo zajedničke ponude? Da li je u pitanju sukob interesa?
Članom 50. Zakona o javnim nabavkama je uređen sukob interesa, pa je predviđeno da je „naručilac dužan da preduzme sve mere u cilju utvrđivanja, sprečavanja i otklanjanja sukoba interesa u vezi sa postupkom javne nabavke, da bi se izbeglo narušavanje načela obezbeđenja konkurencije i jednakosti privrednih subjekata.
Stavom 2. istog člana je propisano da sukob interesa između naručioca i privrednog subjekta obuhvata situacije u kojima predstavnici naručioca koji su uključeni u sprovođenje tog postupka ili mogu da utiču na ishod tog postupka, imaju direktan ili indirektan finansijski, ekonomski ili drugi privatni interes, za koji bi se moglo smatrati da dovodi u pitanje njihovu nepristrasnost i nezavisnost u tom postupku.
Sukob interesa u smislu stava 2. ovog člana naročito uključuje sledeće slučajeve:
Predstavnikom naručioca u smislu stava 2. ovog člana naročito se smatra:
Privrednim subjektom u smislu stava 2. ovog člana smatra se ponuđač, član grupe ponuđača i podizvođač.
St. 2. i 3. ovog člana primenjuju se i na povezana lica predstavnika naručioca iz stava 4. ovog člana, i to lica koja su u: krvnom srodstvu u pravoj liniji; pobočnom srodstvu zaključno sa trećim stepenom srodstva; tazbinskom srodstvu zaključno s drugim stepenom srodstva; odnosu usvojitelja i usvojenika; braku, bez obzira da li je brak prestao ili nije; vanbračnoj zajednici; odnosu staratelja i štićenika.
Predstavnik naručioca iz stava 4. ovog člana dužan je da se izuzme iz postupka javne nabavke ukoliko u bilo kojoj fazi tog postupka dođe do saznanja o postojanju sukoba interesa.
Nakon otvaranja ponuda ili prijava, predstavnik naručioca iz stava 4. tačka 2) ovog člana potpisuje izjavu o postojanju ili nepostojanju sukoba interesa.“
Dakle, sukob interesa postoji kada predstavnici naručioca (rukovodilac naručioca odnosno odgovorno lice naručioca, član upravnog, izvršnog ili nadzornog odbora naručioca, član komisije za javnu nabavku, odnosno lice koje sprovodi postupak javne nabavke i njihova povezana lica, i to lica koja su u: krvnom srodstvu u pravoj liniji; pobočnom srodstvu zaključno sa trećim stepenom srodstva; tazbinskom srodstvu zaključno s drugim stepenom srodstva; odnosu usvojitelja i usvojenika; braku, bez obzira da li je brak prestao ili nije; vanbračnoj zajednici; odnosu staratelja i štićenika) koji su uključeni u sprovođenje tog postupka ili mogu da utiču na ishod tog postupka, imaju direktan ili indirektan finansijski, ekonomski ili drugi privatni interes, za koji bi se moglo smatrati da dovodi u pitanje njihovu nepristrasnost i nezavisnost u tom postupku, a to naročito uključuje situacije ako predstavnik naručioca učestvuje u upravljanju privrednog subjekta ili ima više od 1% udela, odnosno akcija privrednog subjekta (ali ne samo ove situacije).
U tom smislu, ako su članovi komisije za javnu nabavku istovremeno predstavnici firme koja učestvuje u izradi projekta, a koji članovi komisije (koji sačinjavaju konkursnu dokumentaciju, vrše stručnu ocenu ponuda i sve radnje u postupku javne nabavke), biraju u postupku javne nabavke izvođača radova po tom projektu i kada bi se ta ista firma u okviru zajedničke ponude pojavila kao nadzor nad izvođenjem tih radova, u smislu navedene odredbe, postojao bi sukob interesa.
Naime, članovi komisije koji su uključeni u sprovođenje tog postupka ili mogu da utiču na ishod tog postupka, i koji imaju direktan ili indirektan finansijski, ekonomski ili drugi privatni interes, za koji bi se moglo smatrati da dovodi u pitanje njihovu nepristrasnost i nezavisnost u tom postupku, nalaze se u sukobu interesa u opisanoj situaciji.
Dakle, predstavnici navedene firme ne bi mogli da budu članovi komisije za javnu nabavku.
Odlukom o budžetu planirana je aproprijacija energetske efikasnosti 2.000.000.00 dinara i potpisan Ugovor sa Ministarstvom da opština finansira 50% i 50% Ministarstvo. Kako izvođači nisu u mogućnosti da izvode radove zbog vremenskih prilika, da li opština može rebalansom da umanji aproprijaciju s obzirom da je potpisan Ugovor kojim se garantuje da je obezbeđeno 50% sredstava u budžetu za 2021. godinu, a da se Odlukom o budžetu za 2022. godinu planira taj iznos? Pitanje se odnosi i na sva namenska sredstva koja se neće potrošiti u ovoj godini, tj. da li se može rebalansom umanjiti te aproprijacije i pored potpisanog Ugovora?
Odredbom člana 54. stav 1 Zakona o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 i 149/2020) propisano je da: „Obaveze koje preuzimaju direktni, odnosno indirektni korisnici budžetskih sredstava i korisnici sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje moraju odgovarati aproprijaciji koja im je odobrena za tu namenu u toj budžetskoj godini.“, a stavom 11 istog člana da: „Obaveze preuzete u skladu sa odobrenim aproprijacijama, a neizvršene u toku godine, prenose se i imaju status preuzetih obaveza i u narednoj budžetskoj godini izvršavaju se na teret odobrenih aproprijacija za tu budžetsku godinu.“
U skladu sa navedenim odredbama, treba imati u vidu da se iznos odobrene aproprijacije ne može umanjiti samo iz razloga što se plaćanje neće vršiti do kraja godine ako postoje preuzete obaveze, odnosno ako su radovi izvedeni, usluge izvršene ili roba isporučena. Treba imati u vidu i to da je obaveza preuzeta i u situaciji ako su radovi izvedeni, usluge izvršene ili roba isporučena a da još uvek nisu ispostavljeni računi. Ovako preuzete obaveze koje su preuzete u skladu sa odobrenom aproprijacijom za tekuću godinu u situaciji da se ne plate u toj budžetskoj godini, prenose se u narednu godinu za šta je takođe potrebno obezbediti aproprijaciju u budžetu za narednu godinu.
Rebalansom budžeta mogu se umanjiti samo aproprijacije za koje je izvesno da se, iz nekog razloga, planirane aktivnosti koje se sa tih aproprijacija finansiraju neće realizovati u budžetskoj godini, dok se aproprijacije za koje su preuzete obaveze ne mogu umanjiti.
U slučaju opisanom ovim pitanjem, ako se radovi ne mogu izvesti zbog vremenskih prilika (što mora biti konstatovano u građevinskom dnevniku od strane stručnog nadzora) a o čemu je izvođač radova dužan da obavesti investitora koji daje saglasnost za odlaganje, postoji obaveza zaključenja aneksa ugovora sa novim rokom za izvođenje radova. U slučaju da je novi ugovoreni rok za izvođenje radova u narednoj godini, onda se sredstva za finansiranje tih radova planiraju u budžetu za narednu godinu, a aproprijacija iz tekuće godine se može umanjiti srazmerno vrednosti tih radova koji će se izvesti u narednoj godini.
O nastalim okolnostima potrebno je obavestiti i Ministarstvo i shodno urediti izmene i dopune odredaba o pravima, obavezama i rokovima u Ugovoru zaključenim sa Ministarstvom.