Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeKada opština želi da koristi usluge internog revizora koji radi u drugoj opštini da li je dovoljan sporazum o međuopštinskoj saradnji po zakonu o lokalnoj samoupravi ili predsednik opštine treba da donese i odluku o osnivanju službe interne revizije?
Najpre, ukazujemo na relevantne odredbe Pravilnika o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje i izveštavanje interne revizije u javnom sektoru („Sl. glasnik RS“, br. 99/2011 i 106/2013):
Član 3. – koji uređuje načine uspostavljanja interne revizije. Za slučaj u vezi sa kojim ste postavili pitanje, predviđeno je, stavom 1. tačka 3) ovog člana – da se interna revizija može uspostaviti kod korisnika javnih sredstava, u konkretnom slučaju kod opštine, JLS1 - obavljanjem interne revizije od strane jedinice interne revizije drugog korisnika javnih sredstava (u konkretnom slučaju druga opština, JLS2), na osnovu sporazuma, uz prethodnu saglasnost Centralne jedinice za harmonizaciju Ministarstva finansija.
Kada je reč o Sporazumu koji se spominje u navedenoj odredbi, sama Centralna jedinica za harmonizaciju (CJH) pripremila je i objavila Model Sporazuma o obavljanju interne revizije od strane jedinice za internu reviziju drugog KJS.
Vidi: Model Sporazuma o internoj reviziji.pdf
Iz Modela proizilazi da su potpisnici Sporazuma rukovodioci jednog i drugog KJS (odnosno u slučaju iz pitanja, to bi bili predsednici opština JLS1 i JLS2).
Ono na šta ipak posebno ukazujemo, jeste da sam Pravilnik u navedenom članu, i shodno tome i Model Sporazuma – predviđaju da je korišćenje usluga interne revizije na bazi kapaciteta interne revizije drugog korisnika javnih sredstava (druga opština, JLS 2) – moguće samo ukoliko je interna revizija kod tog drugog korsnika javnih sredstava uspostavljena u modalitetu posebne funkcionalno nezavisne organizacione jedinice za internu reviziju (dakle, potrebno je da u konkretnom slučaju JLS2 ima jedinicu za internu reviziju, da bi predmetni sporazum mogao biti zaključen).
Nadalje, kada je reč o pribavljanju saglasnosti CJH za zaključivanje predmetnog sporazuma, nije propisana neka posebna forma za pribavljanje saglasnosti (npr., na bazi nacrta Sporazuma i sl.), a iz prakse proizilazi da postupak teče tako što rukovodioci korisnika javnih sredstava, u ovom slučaju JLS1 i JLS2 potpišu Sporazum, i tako potpisani dokument dostave MFIN-CJH na saglasnost i odobravanje.
U pogledu pitanja da li predsednik opštine (JLS1) treba da donese i odluku o osnivanju službe interne revizije, ukazujemo i na odredbu iz člana 1. stav 2. Modela Sporazuma, koja implicira postojanje internog akta JLS1 koji propisuje da će se funkcija interne revizije u JLS1 obezbediti obavljanjem interne revizije od strane jedinice interne revizije JLS2, na osnovu sporazuma. Takav interni akt opštine, dakle bio bi dovoljan, i nije potrebna odluka opštine o osnivanju službe interne revizije. U praksi, takav (prethodni) interni akt u JLS donosi se najčešće u formi Odluke o uspostavljanju interne revizije, u kojoj se navodi da će se funkcija interne revizije obezbediti obavljanjem interne revizije od strane jedinice interne revizije druge JLS, na osnovu sporazuma u smislu člana 3. stav1. tačka 3) Pravilnika.
Dopunske informacije: Za slučaj kada kod drugog korinsika javnih sredstava, recimo u drugoj opštini (JLS2), poslove interne revizije obavlja jedan, dakle inokosni revizor (ne postoji jedinica za internu reviziju) – nije moguće zaključiti navedeni sporazum. Prema našim saznanjima, u praksi postoje slučajevi da JLS1 uz saglasnost rukovodioca JLS2 angažuje internog revizora JLS2, po ugovoru o privremenim i povremenim poslovima da vrši reviziju u JLS1, ali takav slučaj nije normativno obrađen (u važećim propisima odnosno dostupnim modelima), te o tome treba posebno voditi računa. Kao dopunsku informaciju navodimo i da po odredbama Pravilnika i Sporazuma, između korisniak javnih sredstava (dakle između JLS1 i JLS2) – nije predviđena naknada za obavljanje poslova interne rvizije, već jedinica interne revizije iz JLS2 obavlja internu reviziju u JLS1 na bazi Sporazuma i u okviru redovnih plata u JLS2.
Konačno, zarad korektnog razumevanja procesa, ukazujemo da se u navedenom slučaju (obavljanje interne revizije kod u jednoj JLS od strane interne revizije duge JLS) ne primenjuju sporazumi o međuopštinskoj saradnji na bazi Zakona o lokalnoj samoupravi (odeljak VI Zakona o saradnji i udruživanju JLS), već Zakon o budžetskom sistemu i Pravilnik o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje i izveštavanje interne revizije u javnom sektoru. Za sporazumno uređivanje odnosa koristi se Model Sporazuma koji se nalazi u odgovoru.
S obzirom na raspisani referendum i predstojeće izbore, Republička izborna komisija svakoj lokalnoj samoupravi daje određena sredstva koja treba utrošiti namenski u vidu kancelarijskog materijala. JLS za dobijena sredstva od RIK-a otvara podračun sa kog se plaćanju troškovi za izbore. Da li postoji obaveza da se dobijena sredstva ubace u plan nabavki i sprovede ceo postupak kako javne nabavke, tako i nabavke na koje se zakon ne primenjuje?
Članom 1. stav 3. tačka 1) Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon) je propisano da je javna nabavka, u smislu ovog zakona, nabavka na osnovu ugovora o javnoj nabavci dobara, usluga ili radova koje nabavlja jedan ili više javnih naručilaca od privrednih subjekata koje su ti naručioci odabrali bez obzira da li su dobra, usluge ili radovi namenjeni za javne svrhe.
Imajući u vidu da se pitanje odnosi na nabavke dobara (materijala), koje nabavke treba da sprovede naručilac u smislu odredaba Zakona, proizilazi obaveza primene odredaba Zakona na nabavke koje navodite u pitanju.
Navedeno se odnosi kako na postupke javnih nabavki, tako i nabavke na koje se Zakon ne primenjuje, u kojem slučaju naručilac primenjuje pravila sopstvenog posebnog akta koji uređuje način planiranja i sprovođenja ovih nabavki.
Iz navedenog proizilazi i da je naručilac u obavezi da ove nabavke planira u svom planu (javnih) nabavki, uz ukazivanje da Zakon propisuje izuzetak u kojem se nabavka može sprovesti i ukoliko ona nije planirana u planu javnih nabavki – u izuzetnim slučajevima, kada javnu nabavku nije moguće unapred planirati ili iz razloga hitnosti, naručilac može da pokrene postupak javne nabavke i ako nabavka nije predviđena u planu javnih nabavki (član 88. stav 7. Zakona).
Poreskom obvezniku, koji je preduzetnik, doneto je rešenje o prinudnoj naplati iz novčanih sredstava sa računa poreskog obveznika na koje je uložena žalba. U rešenju su dospele obaveze za plaćanje po osnovu naknade za zaštitu i unapređenje životne sredine i poreza na imovinu obveznika koji ne vode poslovne knjige. Poreska prijava za porez na imovinu je po osnovu JMBG poreskog obveznika. Da li je ispravno doneti rešenje o prinudnoj naplati i skinuti novac sa računa, s obzirom na to da se poreska prijava odnosi na ličnu imovinu preduzetnika i vodi se po JMBG-u a ne poi PIB -u?
Prema odredbama člana 78. stav 1. tačka 1. i člana 82. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji („Sl. glasnik RS“, br. 80/2002, 84/2022 -ispr.23/2003 – ispr. …112/2015,15/2016, 30/ 2018, 95/2018, 86/2019, 144/2020 i 96/2021) pokretanje postupka prinudne naplate ima za posledicu naplatu iz celokupne imovine poreskog obveznika, osim stvari i lica koji su zakonom izuzeti iz izvršenja.
U skladu sa članom 83. Zakona o privrednim društvima ( „Sl. glasnik RS“ , br. 36/2011,99/2011, 83/2014 -dr.zakon, 5/2015,44/2018, 95/2018, 91/2019 i 109/2021 ) preduzetnik je poslovno sposobno fizičko lice koje obavlja delatnost u cilju ostvarivanja prihoda i koje je kao takvo registrovano u skladu sa zakonom o registraciji. Članom 85. istog zakona kojim se definiše imovina i odgovornost preduzetnika za obaveze propisuje se da preduzetnik za sve obaveze nastale u vezi sa obavljanjem svoje delatnosti odgovara celokupnom svojom imovinom i u tu imovinu ulazi i imovina koju stiče u vezi sa obavljanjem delatnosti. Odgovornost za te obaveze ne prestaje brisanjem preduzetnika iz registra.
Shodno tome, preduzetnik je fizičko lice koje samostalno obavlja delatnost pri čemu preduzetnička radnja nema subjektivitet pravnog lica i neodvojiva je od subjektiviteta osnivača, fizičkog lica. U tom smislu je i imovina preduzetnika celovita: čini je imovina koju stiče u vezi sa obavljanjem delatnosti i izvan obavljanja delatnosti. Preduzetnik odgovara lično i celom svojom imovinom i to neograničeno za obaveze koje nastanu iz obavljanja delatnosti, kao i za obaveze koje nisu vezane za obavljanje delatnosti.
U skladu sa navedenim, smatramo da je Rešenje o prinudnoj naplati ispravno doneto, a nakon sačinjavanja Zapisnika o učešću stranke u postupku po žalbi, ukoliko obveznik ne odustane od žalbe, istu treba sa izjašnjenjem i spisima predmeta proslediti drugostepenom organu na odlučivanje.
Vidi: Mišljenje Minstarstva finansija-blokada preduzetnika.pdf
Da li se Odluka o visini naknade za korišćenje javnih površina donosi svake godine, odnosno da li se za 2022. godinu donosi odluka, iako je naknada ista kao u 2021. godini?
Zakonom o naknadama za korišćenje javnih dobara („Sl. glasnik RS“, br. 95/2018, 49/2019, 86/2019 – usklađeni din.izn., 156/2020 – usklađeni din.izn. i 15/2021-dop.usklađeni din. iznosi) uređuju se naknade za korišćenje javnih površina.
Vrste naknade za korišćenje javne površine, u skladu sa članom 236. su: naknada za korišćenje prostora na javnoj površini u poslovne i druge svrhe, osim radi prodaje štampe, knjiga i drugih publikacija, proizvoda starih i umetničkih zanata i domaće radinosti; naknada za korišćenje javne površine za oglašavanje za sopstvene potrebe i za potrebe drugih lica, kao i za korišćenje površine i objekta za oglašavanje za sopstvene potrebe i za potrebe drugih lica kojim se vrši neposredni uticaj na raspoloživost, kvalitet ili neku drugu osobinu javne površine, za koje dozvolu izdaje nadležni organ jedinice lokalne samouprave; naknada za korišćenje javne površine po osnovu zauzeća građevinskim materijalom i za izvođenje građevinskih radova i izgradnju.
Pod korišćenjem prostora na javnoj površini u poslovne i druge svrhe, smatra se zauzeće javne površine:
Korišćenje prostora na javnoj površini u poslovne i druge svrhe odnosi se na privremeno korišćenje prostora na javnoj površini i ne obuhvata korišćenje trajnog karaktera izgradnjom objekata infrastrukture.
Javna površina u smislu ovog zakona jeste površina utvrđena planskim dokumentom jedinice lokalne samouprave koja je dostupna svim korisnicima pod jednakim uslovima: javna saobraćajna površina (put, ulica, pešačka zona i sl.); trg; javna zelena površina (park, skver, gradska šuma i sl.); - javna površina bloka (parkovski uređene površine i saobraćajne površine).
Obveznik naknade za korišćenje javne površine po članu 237. je korisnik javne površine.
Osnovica naknade u skladu sa članom 238. za korišćenje prostora na javnoj površini je površina korišćenog prostora izražena u metrima kvadratnim (m2).
Članom 239. ovog zakona regulisana je visina naknade. Najviši iznos naknade za korišćenje javne površine propisan je u Prilogu 12. ovog zakona. Kriterijumi za propisivanje visine naknada su: vreme korišćenja prostora, zona u kojoj se nalazi prostor koji se koristi, ukoliko je zona utvrđena aktom jedinice lokalne samouprave, kao i tehničko-upotrebne karakteristike objekta, ukoliko se javna površina koristi za postavljanje objekata.
Aktom skupštine jedinice lokalne samouprave utvrđuje se visina naknade u skladu sa st. 1. i 2. ovog člana, olakšice, način dostavljanja i sadržaj podataka o korišćenju javne površine nadležnom organu koji utvrđuje obavezu plaćanja naknade.
Način utvrđivanja i plaćanja u skladu sa članom 240. vrši se prema površini korišćenog prostora, srazmerno vremenu korišćenja tog prostora ili prema tehničko-upotrebnim karakteristikama objekta.
Naknadu utvrđuje organ jedinice lokalne samouprave nadležan za utvrđivanje, kontrolu i naplatu javnih prihoda rešenjem.
Plaćanje naknade za korišćenje javnih površina oslobođeni su po članu 241. direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava.
Prihodi ostvareni od naknade za korišćenje javnih površina pripadaju budžetu jedinica lokalne samouprave po članu 242. Zakona.
Izvorni prihodi jedinice lokalne samouprave u skladu sa članom 6. Zakona o finansiranju lokalne samouprave (“Sl. glasnik RS“, br. 62/2006, 47/2011, 93/2012,99/2013 – usklađ. din.iznos, 126/2020 – usklađeni din.iznosi…111/2021 – dr.zakoni) su između ostalih i naknade za korišćenje javnih dobara, u skladu sa zakonom.
U skladu sa članom 7. ovog zakona stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom.
Odluka iz stava 1. ovog člana donosi se nakon održavanja javne rasprave, a može se menjati najviše jedanput godišnje, i to u postupku utvrđivanja budžeta jedinice lokalne samouprave za narednu godinu.
Izuzetno, odluka iz stava 1. ovog člana može se izmeniti i u slučaju donošenja, odnosno izmene zakona ili drugog propisa kojim se uređuju izvorni prihodi jedinice lokalne samouprave.
Odluka se objavljuje na način na koji se objavljuju akti jedinice lokalne samouprave.
Jedinica lokalne samouprave svake godine vrši usklađivanje i donosi novu Odluku o naknadama za korišćenje javnih površina, u slučajevima kada postoje promene u visinama naknade, osnovici, vrsti naknade, kriterijumima, ukoliko je važeća odluka sa ograničenim vremenskim periodom trajanja i slično, a u skladu sa Zakonom o finansiranju lokalne samouprave i Zakonom o naknadama za korišćenje javnih dobara. U drugim slučajevima, odnosno kada ne postoje promene u visini naknade, a važeća Odluka nije ograničenog trajanja, nije potrebno da JLS svake godine donosi Odluku o visini naknade za korišćenje javnih površina.
Zakonom je propisano da zamenik predsednika opštine zamenjuje predsednika opštine u slučaju njegove odsutnosti i sprečenosti i da može potpisivati, između ostalog, i naloge za plaćanje (rešenja za prenos sredstava). Kako se zamenica predsednika opštine nalazi na porodiljskom odsustvu, funkcija zamenika joj nije prestala i nije izabran nov zamenik. Da li u ovakvom slučaju, pomoćnik predsednika opštine u slučaju odsutnosti ili sprečenosti predsednika opštine može potpisivati isplate iz budžeta (npr. rešenja za prenos sredstava, plate za zaposlene, isplate po zahtevima direktnih i indirektnih korisnika i sl.) i da li mu je za to potrebno ovlašćenje za svaki pojedinačni slučaj ili može generalno ovlašćenje i ukoliko može da potpisuje, da li je potrebno da deponuje potpis?
U skladu sa članom 43. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi („Sl. glasnik RS“, br. 129/2007, 83/2014 - dr. zakon, 101/2016 - dr. zakon, 47/2018 i 111/2021 - dr. zakon) predsednik opštine ima zamenika koji ga zamenjuje u slučaju njegove odsutnosti i sprečenosti da obavlja svoju dužnost.
Takođe, u skladu sa članom 71. stav 1. Zakona o budžetskom sistemu („Sl. glasnik RS“, br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 i 149/2020) funkcioner, odnosno rukovodilac direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskih sredstava, odgovoran je za preuzimanje obaveza, njihovu verifikaciju, izdavanje naloga za plaćanje koje treba izvršiti iz sredstava organa kojim rukovodi i izdavanje naloga za uplatu sredstava koja pripadaju budžetu, kao i za davanje podataka o izvršenim plaćanjima i ostvarenim prihodima i primanjima, dok u skladu sa stavom 3 istog člana funkcioner, odnosno rukovodilac direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskih sredstava, može preneti pojedina ovlašćenja iz stava 1. ovog člana na druga lica u direktnom, odnosno indirektnom korisniku budžetskih sredstava.
U skladu sa članom 16. Pravilnika o načinu utvrđivanja i evidentiranja korisnika javnih sredstava i o uslovima i načinu za otvaranje i ukidanje podračuna konsolidovanog računa trezora kod uprave za trezor ("Sl. glasnik RS", br. 99/2018 i 40/2019) korisnik javnih sredstava obaveštava nadležnu filijalu Uprave za trezor o svakoj promeni u vezi sa podacima koji su evidentirani kod otvaranja podračuna i uz pisani zahtev koji overava ovlašćeno lice korisnika javnih sredstava, dostavlja sledeću dokumentaciju koja je potrebna za promenu podatka kod podračuna korisnika javnih sredstava:
Na osnovu navedenog predsednik opštine može dati pisano ovlašćenje za izdavanje naloga za plaćanje pomoćniku predsednika opštine, na osnovu koga je potrebno da pomoćnik predsednika opštine deponuje svoj potpis. Zahtev za promenu podataka potpisan od strane odgovornog lica (predsednika opštine), akt na osnovu koga se vrši promena (ovlašćenje) i karton deponovanih potpisa dostavljaju se nadležnoj filijali Uprave za trezor, kao i propisani Obrazac NO-1/NU-1 - Nalog za otvaranje/ukidanje podračuna korisnika javnih sredstava kod Uprave za trezor (za sve podračune za koje je dobio ovlašćenje za potpisivanje).