Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeElektroprivreda Srbije obratila se Opštinskoj upravi za zahtevom za ustanovljenje službenosti a radi izgradnje trafostanice jačine 10kw na parceli u javnoj svojini opštine. Da li je službenost podobno pravo za izgradnju? Ukoliko nije, u kom postupku bi trebalo da se rešava po zahtevu? Da li je EPS u obavezi da plaća službenost kada se radi o zemljištu u javnoj svojini?
Najpre je neophodno sagledati nekoliko propisa koji regulišu ovu oblast. Tu su pre svih Zakon o planiranju i izgradnji, Zakon o eksproprijaciji, Zakon o javnoj svojini, kao i Zakon o energetici.
Naime, pitanje koje se odnosi na “podobno pravo za izgradnju” pretpostavka je da se misli na odgovarajuće pravo na zemljištu za izdavanje građevinske dozvole za izgradnju objekta trafostanice. Članom 135. Zakona o planiranju i izgradnji pod odgovarajućim pravom na zemljištu smatra se pravo svojine ili pravo zakupa na zemljištu u javnoj svojini, odnosno drugo pravo propisano zakonom. U ta druga prava propisana zakonom ulazi i pravo službenosti ustanovljeno u skladu sa zakonom, a na osnovu zaključnog ugovora za izgradnju objekata linijske infrastrukture (stav 4. istog člana Zakona). S tim u vezi ako je pitanje da li se pravo službenosti može smatrati odgovarajućim pravom u smislu Zakona o planiranju i izgradnji da bi se izdala građevinska dozvola, odgovor je da može ukoliko se grade objekti linijske infrastrukture i ukoliko je zaključen odgovarajući ugovor o pravu službenosti.
Kod drugog pitanja neophodno je da posmatramo dva propisa.
Sa jedne strane tu je Zakon o energetici koji propisuje u članu 218. stav 6. da operateri sistema električne energije nemaju obavezu plaćanja naknade za službenost na zemljištu koje je u javnoj svojini. Međutim, ovde se postavlja pitanje da li dovoljno utvrditi službenost ako se radi o izgradnji objekta trafostanice koji objekat je trajnog karaktera, kao i kakva je sudbina ostalog zemljišta u javnoj svojini po pitanju daljeg održavanja predmetnog dalekovoda.
Zaključak je da, imajući u vidu vrstu objekta koji se gradi, smatramo da ustanovljenje službenosti nije dovoljno, već treba sprovesti postupak eksproprijacije/administrativnog prenosa sa jednog na drugog titulara javne svojine, gde jedinici lokalne samouprave pripada pravo na naknadu ukoliko u postupku dokaže da je zemljište stečeno teretnim pravnim poslom.
Za sva zvanična tumačenja propisa preporučujemo obraćanje resornim ministarstvima.
Da li naručilac može da, putem postupka javne nabavke poštujući važeći Zakon o javnim nabavkama, nabaviti uslugu besplatnog prevoza učenika i povlašćenih kategorija stanovništva (penzioneri, učenici srednjih škola i sl.)?
Najpre ukazujemo da se dobra, usluge i radovi po pravilu nabavljaju od strane naručilaca (pa i jedinica lokalne samouprave) u postupku javne nabavke u skladu sa odredbama Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon).
Ipak, u vezi sa ovim pitanjem koje se odnosi na usluge prevoza treba imati u vidu da je članom 2. stav 3. tačka 5) Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 88/2011, 104/2016 i 95/2018) propisano da gradski i prigradski prevoz putnika spada u komunalne delatnosti, te da je članom 9. stav 7. ovog zakona propisano da se na postupak poveravanja obavljanja komunalne delatnosti čije se finansiranje obezbeđuje iz budžeta jedinice lokalne samouprave, odnosno čije se finansiranje obezbeđuje u celosti ili delimično naplatom naknade od korisnika komunalnih usluga, primenjuju odredbe zakona kojima se uređuje javno-privatno partnerstvo i koncesije.
Zakonom o javnom privatnom partnerstvu i koncesijama („Službeni glasnik RS“, br. 88/2011, 15/2016 i 104/2016) propisane su obaveze koje javno telo mora da izvrši pre samog postupka dodele javnog ugovora (izrada predloga projekta javnog privatnog partnerstva i dr.), pri čemu se postupak za dodelu ugovora sprovodi najčešće u skladu sa odredbama Zakona, a u propisanim slučajevima i u skladu sa odredbama Zakona o javnom privatnom partnerstvu i koncesijama.
U tom smislu, potrebno je utvrditi da li se usluge iz pitanja smatraju uslugama gradskog i prigradskog prevoza putnika.
Naime, ukoliko se ove usluge ne smatraju uslugama gradskog i prigradskog prevoza putnika, odnosno nisu komunalna delatnost, naručilac bi bio u obavezi da postupi u skladu sa odredbama Zakona, bez obaveze postupanja u skladu sa odredbama Zakona o javnom privatnom partnerstvu i koncesijama. Navedeno bi se moglo po pravilu utvrditi za usluge prevoza učenika osnovnih i srednjih škola, koje spadaju u usluge posebnog linijskog prevoza putnika u smislu Zakona o prevozu putnika u drumskom saobraćaju („Službeni glasnik RS“, br. 68/2015, 41/2018, 44/2018 - dr. zakon, 83/2018, 31/2019 i 9/2020).
S druge strane, pretpostavka je da se u slučaju usluga prevoza povlašćenih kategorija stanovništva (penzioneri i dr.) radi o sastavnom delu linijskog prevoza putnika u tzv. redovnom saobraćaju, odnosno o uslugama gradskog i prigradskog prevoza putnika koje su jedna od komunalnih delatnosti u smislu Zakona o komunalnim delatnostima.
Ukoliko je ova pretpostavka tačna, prilikom organizovanja gradskog i prigradskog prevoza putnika, naručilac bi bio u obavezi da postupa u skladu sa odredbama Zakona, ali i Zakona o javnom privatnom partnerstvu i koncesijama.
Da li pokretanje postupka i zaključenje ugovora može (u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama) da se sprovede bez prenosa sredstava od strane Ministarstva, samo na osnovu rešenja o dodeli sredstava, a da se sredstva prenesu po zaključenom ugovoru sa dostavljanjem dokumentacije iz postupka javne nabavke?
Član 88. Zakona o javnim nabavkama reguliše donošenje plana javnih nabavki, pa je tako propisano da je naručilac dužan da donese godišnji plan javnih nabavki koji sadrži sledeće podatke:
1) predmet javne nabavke i CPV oznaku;
2) procenjenu vrednost javne nabavke;
3) vrstu postupka javne nabavke;
4) okvirno vreme pokretanja postupka.
Naručilac može da pokrene postupak javne nabavke ako je nabavka predviđena u godišnjem planu javnih nabavki.
Članom 91. ZJN regulisano je pokretanje postupka javne nabavke, pa je propisano da naručilac donosi odluku o sprovođenju postupka javne nabavke koja naročito sadrži podatke o predmetu javne nabavke, vrsti postupka i procenjenoj vrednosti javne nabavke ukupno i za svaku partiju posebno, kao i podatke o sastavu komisije za javnu nabavku, odnosno licu koje sprovodi postupak javne nabavke.
Tom odredbom je predviđeno da se postupak javne nabavke smatra pokrenutim slanjem na objavljivanje javnog poziva i drugih oglasa koji se koriste kao javni poziv, osim u slučaju pregovaračkog postupka bez objavljivanja javnog poziva kada se postupak smatra pokrenutim danom slanja poziva za podnošenje ponuda.
Postupak javne nabavke može biti pokrenut samo na osnovu Plana javnih nabavki, dakle bez raspoloživih sredstava u tom momentu. Treba voditi računa o Zakonu o budžetskom sistemu i odredbi čl. 54. kojom se reguliše preuzimanje obaveza.
Preporučujemo da se sa resornim ministarstvom proveri da li je moguće da se transfer sredstava izvrši pre zaključenog ugovora, npr. sa konačnošću odluke o dodeli ugovora, kako bi postojao osnov da se preuzme obaveza ugovorom o javnoj nabavci po osnovu Zakona o budžetskom sistemu.
Da li objekti upisani u katastru nepokretnosti kao zgrada komunalnih delatnosti ili zgrada vodoprivrede (-magacin, -garaža, -baždarnica, -portirnica, -radionica i sl.) predstavljaju deo komunalne mreže ili nepokretnosti iz člana 20. stav 2. Zakona o javnoj svojini? Da li postoji prepreka da navedeni objekti budu upisani u javnu svojinu JLS, a pritom imajući u vidu da je u katastru nepokretnosti kao imalac prava na navedenim objektima upisano Javno preduzeće čiji je osnivač JLS, kao vrsta prava upisana je svojina, a kao oblik svojine društvena? Da li je dovoljno, u ovom slučaju, u zahtevu za upis javne svojine u korist JLS, koji bi bio upućen katastru nepokretnosti pozvati se na član 72. Zakona o javnoj svojini ili je potrebno pribaviti i potvrdu Agencije za restituciju, ili je potrebno i neko uverenje Javnog preduzeća da navedeni objekti predstavljaju deo komunalne mreže?
Prema odredbama Zakona o javnoj svojini pod komunalnom mrežom se smatra komunalni vod sa pripacima, koji mogu biti podzemni (šahtovi, crpne stanice) i nadzemni.
Kod podnošenja zahteva katastru ne bi bilo suvišno nabaviti izjašnjenje JKP da vaši objekti predstavljaju celinu i deo jedinstvene komunalne mreže.
Iz razloga kompletiranja zahteva moguće da će tražiti potvrdu Agencije za restituciju tako da se i ona pribavlja u određenom roku, jer može da se desi da u izjašnjenju JKP ne stoji jasno da se takvi objekti smatraju delom komunalne mreže, posebno ako su izdvojeni i imaju neku drugu namenu.
Ukoliko se ispostavi da su objekti deo komunalne mreže, putem nadležnog pravobranioca podnosi se zahtev nadležnoj SKN za upis prava svojine lokalne samouprave saglasno članu 77a Zakona o javnoj svojini.
Doneta je Odluka o uvođenju samodoprinosa i skupljana novčana sredstva za određene namene i samodoprinos je istekao, a deo namene nije sproveden, utrošena su sredstva samo za jednu namenu koja je bila predviđena Odlukom a sa drugom se nije ni počelo. Posto je samodoprinos istekao, a sredstva su namenska, da li se i na koji način može promeniti namena samodoprinosa i preusmeriti sredstva za neku drugu namenu?
Zakonom o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 i 149/2020) u članu 2. tačka 15) definisano je da su namenski prihodi i primanja, javni prihodi, odnosno primanja čije je korišćenje i namena utvrđena ugovorom o donaciji, kreditu, odnosno zajmu, kao i sredstva samodoprinosa čija se namena utvrđuje odlukom jedinice lokalne samouprave.
Članom 20. stav 1. Zakona o finansiranju lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 62/2006, 47/2011, 93/2012, 99/2013 - usklađeni din. izn., 125/2014 - usklađeni din. izn., 95/2015 - usklađeni din. izn., 83/2016, 91/2016 - usklađeni din. izn., 104/2016 - dr. zakon, 96/2017 - usklađeni din. izn., 89/2018 - usklađeni din. izn., 95/2018 - dr. zakon, 86/2019 - usklađeni din. izn. i 126/2020 - usklađeni din. izn.) propisano je da odluku o uvođenju samodoprinosa građani donose referendumom, u skladu sa propisima kojima je uređen postupak neposrednog izjašnjavanja građana, ako ovim zakonom nije drugačije određeno.
Dalje, članom 21. ovog zakona, propisana je sadržina odluke o uvođenju samodoprinosa, odnosno propisano je da ova odluka treba da sadrži podatke koji se odnose na:
Članom 31. ovog zakona propisano je da su novčana sredstva koja se prikupljaju na osnovu odluke o samodoprinosu, prihod budžeta jedinice lokalne samouprave i strogo su namenskog karaktera.
Dakle, na osnovu svega napred navedenog može se zaključiti da se sredstva koja su ostvarena po osnovu odluke o uvođenju samodoprinosa, mogu trošiti samo u skladu sa ovom odlukom, odnosno mogu se trošiti isključivo za namene za koje su i prikupljena. Činjenica da je isteklo vreme za koje se sredstva prikupljaju, ne daje mogućnost pre-namene neutrošenih sredstava i preusmeravanja istih za neku drugu namenu, obzirom da je zakonodavac propisao da su ova sredstva strogo namenskog karaktera.