Zakonom o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon), u članu 49. stav 2, propisano je da je naručilac dužan da posebnim aktom bliže uredi način planiranja i sprovođenja nabavki na koje se zakon ne primenjuje.

Članom 27. stav 2. Zakona je propisano da se u slučaju iz stava 1. ovog člana (nabavke ispod praga propisanog Zakonom za primenu odredaba ovog zakona) primenjuju načela ovog zakona na način koji je primeren okolnostima konkretne nabavke.

S tim u vezi, Stalna konferencija gradova i opština je izradila i objavila modele internog akta, pa i Model internog akta kojim se bliže uređuje sprovođenje postupaka nabavki na koje se Zakon o javnim nabavkama ne primenjuje. Članom 16. ovog modela je uređeno da naručilac „može, ukoliko je procenjena vrednost nabavke manja od ______ dinara, nakon odobrenog zahteva za nabavku u skladu sa ovim pravilnikom, odlukom o sprovođenju postupka nabavke odrediti da lice zaduženo za sprovođenje postupka nabavke pribavi, po pravilu, tri ponude i da primenom kriterijuma najniže ponuđene cene predloži najpovoljniju ponudu“.

Takođe, mišljenja smo da bi bilo u skladu sa načelima Zakona (pre svega načelom efikasnosti) i da naručilac svojim internim aktom uredi da se u slučaju nabavki izuzetno niske vrednosti na godišnjem nivou (npr. 10.000,00 dinara) ne moraju u svim situacijama prikupljati tri ponude. Ipak, navedeno ne znači da naručilac ne mora da istraži tržište u smislu prikupljanja određenih informacija o predmetu nabavke (to je i način da utvrdite kolika je vrednost nabavke koja se sprovodi).

Dodatno, mišljenja smo da je naručilac i u opisanoj situaciji u obavezi da obezbedi da je cena koja se plaća u skladu sa tržišnom cenom za konkretni predmet nabavke, što potvrđuje lice koje sprovodi nabavku (prikuplja ponudu/račun i sl.).  

Prvo, treba imati u vidu da se javna nabavka ne mora pokrenuti samo sa jedne pozicije iz Plana javnih nabavki, kao i da se sa jedne pozicije Plana javnih nabavki može pokrenuti i više postupaka javnih nabavki.

Naime, Naručiocu je dozvoljeno da pokrene, na primer, jedan postupak javne nabavke usluga izrade projektno-tehničke dokumentacije koji će obuhvatiti usluge izrade projekta izgradnje vodovodne mreže (Pozicija X) i kanalizacione mreže (Pozicija Y). Pri tome, ova javna nabavka može biti jedinstvena ili podeljena po partijama, u skladu sa potrebama naručioca i načelima javnih nabavki (obezbeđivanje konkurencije).

Takođe, ukoliko naručilac u Planu javnih nabavki ima planiranu jednu poziciju (Pozicija X), koja obuhvata usluge izrade projekta izgradnje vodovodne i kanalizacione mreže, naručilac može pokrenuti postupak javne nabavke za usluge izrade projekta izgradnje vodovodne mreže, a zatim u nekom narednom periodu i postupak javne nabavke za usluge izrade projekta izgradnje vodovodne mreže. U navedenoj situaciji, svaku javnu nabavku sprovodite u odgovarajućem postupku uzimajući u obzir ukupnu procenjenu vrednost javne nabavke, a ne samo „onaj njen deo“ za koji pokrećete konkretnu javnu nabavku.

U pogledu oblikovanja i sprovođenja postupaka javnih nabavki nije od uticaja da li ste finansijska sredstva planirali na jednoj ili više različitih pozicija.

Dalje, u pogledu pojma istovrsnosti, treba ukazati da ga novi Zakon o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon), koji je u primeni od 1. jula 2020. godine, u članu 27. stav 1. tačka 2), izričito ne propisuje, za razliku od prethodno važećeg Zakona o javnim nabavkama. Ipak, članom 5. stav 2. Zakona je propisano da javna nabavka ne sme da bude oblikovana sa namerom izbegavanja primene ovog zakona, dok je članom 29. stav 2. propisano da određivanje procenjene vrednosti predmeta javne nabavke ne može da se vrši na način koji ima za cilj izbegavanje primene ovog zakona, niti u tom cilju može da se vrši podela predmeta javne nabavke na više nabavki.

Dakle, Zakon poznaje zabranu da se procenjena vrednost ne utvrđuje na način da se izbegne primena odredaba Zakona, što upućuje u određenoj meri na istovrsnost, odnosno da se procenjena vrednost javne nabavke za određeni predmet javne nabavke određuje kao celina na godišnjem nivou.

U pogledu usluga projektovanja (izrada projektno-tehničke dokumentacije) još uvek nije „izgrađena“ praksa nadležnih organa u skladu sa odredbama Zakona.

S jedne strane je jasno da nije moguće primenjivati odredbu prethodno važećeg Zakona o javnim nabavkama, koji je propisivao da je istovrsna ona koja ima istu ili sličnu namenu, pri čemu isti ponuđači u odnosu na prirodu delatnosti koju obavljaju mogu da je ispune. S druge strane, mišljenja smo da naručilac treba da ima u vidu prilikom oblikovanja javne nabavke usluga projektovanja na šta se to projektovanje odnosi, odnosno da li predmet projektovanja jesu iste funkcionalne celine i sl. Tako bi usluga projektovanja vodovodne i kanalizacione mreže mogla biti ista javna nabavka, dok bi projektovanje izgradnje vrtića bila druga celina i posebna nabavka, kao i asfaltiranje ulica (s tim što je preporuka da se projektovanje za asfaltiranje više ulica, trotoara i sl. posmatra kao jedna javna nabavka). 

Dakle, preporuka je naručiocu da prilikom određivanja predmeta javne nabavke kod usluga projektovanja ima u vidu prirodu celina na koje se projektovanje odnosi i da u jednu nabavku svrstava praktično istovrsne usluge, ali ne i da sve usluge projektovanja objedinjuje u jednu javnu nabavku.

Preporuka u pogledu prikazivanja stavki u vezi sa izradom projekata u programskom budžetu opštine:

U cilju postizanja bolje preglednosti i logičnijeg lociranja stavki koje se odnose na izradu projekata (projektno-tehničke dokumentacije) u Odluci o budžetu opštine, a posebno u okviru Obrazloženja odluke o budžetu koje treba da sadrži programske informacije (u skladu sa članom 28. stavovi 5. i 6. Zakona o budžetskom sistemu), ukazujemo da je izradu projektne dokumentacije čiji troškovi ulaze u ukupnu vrednost investicije i po čijoj će se vrednosti npr. objekat uknjižiti kao osnovno sredstvo u računovodstvu JLS, za projekte različite namene - ispravnije prikazati u okviru različitih budžetskih programa čijim ciljevima projekti doprinose – umesto zbirnog prikazivanja pod jednom programskom aktivnosti u okviru jednog budžetskog programa. Konkretno, u važećoj postavci uniformne programske strukture budžeta JLS, izrada projektne dokumentacije npr., za uvođenje centralnog grejanja bi trebalo da bude locirana u okviru programa br. 17 (Energetska efikasnost i obnovljivi izvori energije), ili npr., izrada dokumentacije za izgradnju vrtića – u programu br. 8 (Predškolsko vaspitanje i obrazovanje) itd. Podsećamo i na član 17. Uredbe o upravljanju kapitalnim projektima, stav 3.:

„Troškove razrade projektnih ideja (izradu prethodne studije izvodljivosti, odnosno prethodne studije opravdanosti sa generalnim projektom, kao i studije izvodljivosti, odnosno studije opravdanosti sa idejnim projektom) ovlašćeni predlagač ideje kapitalnog projekta planira u okviru određene programske aktivnosti, odnosno u okviru određene pozicije u finansijskom planu ili godišnjem programu poslovanja“.

Izrada projektne dokumentacije može se planirati kao izdatak u okviru postojeće raspoložive programske aktivnosti odgovarajućeg programa ili uvesti zaseban budžetski projekat za tu namenu u okviru konkretnog budžetskog programa.  

Zakonom o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon), koji je u primeni od 1. jula 2020. godine, u članu 27. stav 1. tačka 2), propisano je da se odredbe ovog zakona ne primenjuju na nabavku društvenih i drugih posebnih usluga iz člana 75. ovog zakona čija je procenjena vrednost manja od 15.000.000 dinara kada nabavku sprovodi javni naručilac.

Članom 75. stav 1. Zakona propisano je da su društvene i druge posebne usluge navedene u Prilogu 7. ovog zakona, dok su Prilogom 7 obuhvaćene usluge socijalne zaštite, pa i usluga pratilac deteta.

Članom 27. stav 2. Zakona propisano da se u slučaju iz stava 1. ovog člana primenjuju se načela ovog zakona na način koji je primeren okolnostima konkretne nabavke, te da je članom 49. stav 2. Zakona propisana obaveza za naručioce da posebnim aktom bliže uredе, između ostalog, i način planiranja i sprovođenja nabavki na koje se zakon ne primenjuje, kao i nabavki društvenih i drugih posebnih usluga.

Imajući u vidu navedeno, usluga lični pratilac deteta je obuhvaćena Prilogom 7 Zakona i spada u društvene i druge posebne usluge, te naručioci mogu nabavku ovih usluga sprovesti u skladu sa načelima Zakona i sopstvenim internim aktom o nabavkama, ukoliko je procenjena vrednost nabavke manja od 15.000.000 dinara.

Ipak, potrebno je imati u vidu i da li će naručilac u toku 2021. godine sprovoditi druge „istovrsne“ usluge socijalne zaštite, u kom slučaju je dužan da za potrebe utvrđivanja propisanog limita uzme u obzir ukupnu procenjenu vrednost svih takvih usluga.

Na kraju upućujemo i na Modele internih akata i Vodič za javne nabavke u oblasti socijalne zaštite, koje je Stalna konferencija gradova i opština pripremila i objavila na svojoj internet stranici (Vodič za javne nabavke u oblasti socijalne zaštite možete preuzeti sa linka http://skgo.org/vesti/detaljno/2565/novo-izdanje-vodic-za-javne-nabavke-u-oblasti-socijalne-zastite dok su Modeli internih akata dostupni za preuzimanje preko linka http://skgo.org/modeli-akata?page=2 )

Svako finansijsko davanje ili odricanje od dela javnih prihoda od strane JLS, a u cilju podrške subjektu koji obavlja neku privrednu delatnost spada u domen državne pomoći.

U skladu sa članom 4. Zakona o kontroli državne pomoći („Sl. glasnik RS“, br. 73/19) korisnik državne pomoći je učesnik na tržištu, odnosno svako pravno i fizičko lice koje obavlja ekonomsku delatnost, tj. delatnost proizvodnje ili prometa robe ili pružanja usluga na tržištu a kome se dodeljuje državna pomoć u bilo kom obliku.

U skladu sa Zakonom o ugostiteljstvu  („Sl. glasnik RS“, br. 17/19) ugostitelj je privredno društvo, drugo pravno lice, preduzetnik i fizičko lice koje obavlja ugostiteljsku delatnost pod uslovima propisanim ovim zakonom. U skladu sa članom 30. ovog Zakona ugostitelj može da pruža ugostiteljske usluge smeštaja, pripremanja i usluživanja hrane, pića i napitaka u ugostiteljskom objektu domaće radinosti i seoskog turističkog domaćinstva. Fizičko lice može da pruža ugostiteljske usluge iz ovog člana u objektima smeštajnih kapaciteta do 30 individualnih ležajeva, za najviše 30 korisnika usluga, dok u skladu sa članom 31. Zakona o ugostiteljstvu ugostitelj pre početka obavljanja delatnosti u ugostiteljskom objektu domaće radinosti i seoskog turističkog domaćinstva pribavlja rešenje kojim se taj objekat kategoriše.

Imajući u vidu gore navedene odredbe Zakona o ugostiteljstvu može se doneti zaključak da fizička lica  koja se bave izdavanjem smeštaja, pripremanjem i usluživanjem hrane, pića i napitaka u ugostiteljskom objektu domaće radinosti i seoskog turističkog domaćinstva obavljaju ugostiteljsku delatnost, odnosno bave se pružanjem usluga na tržištu.

Sa druge strane, u skladu sa istim članom 4.Zakona o kontroli državne pomoći ("Sl. glasnik RS", br. 73/2019), davalac državne pomoći je nadležni organ Republike Srbije, autonomne pokrajne ili jedinice lokalne samouprave, ili svako pravno lice koje upravlja i/ili raspolaže javnim sredstvima i dodeljuje državnu pomoć u bilo kom obliku.

Državna pomoć može se dodeliti kroz sledeće instrumente:

1) subvencija (bespovratna sredstva) ili subvencionisana kamatna stopa na kredite,

2) fiskalna olakšica (umanjenje ili oslobođenje od plaćanja poreza, doprinosa, carina i drugih fiskalnih dažbina),

3) garancija države, svakog pravnog lica koje raspolaže i/ili upravlja javnim sredstvima ili drugog davaoca državne pomoći, data po uslovima povoljnijim od tržišnih,

4) odricanje od dobiti i/ili dividende države, lokalne samouprave ili pravnog lica koje upravlja ili raspolaže javnim sredstvima,

5) otpis duga prema državi, lokalnoj samoupravi ili pravnom licu koje upravlja ili raspolaže javnim sredstvima

6) prodaja ili korišćenje imovine u javnoj svojini po ceni nižoj o tržišne,

7) kupovina ili korišćenje imovine po ceni višoj od tržišne od strane države, lokalne samouprave ili pravnog lica koje upravlja ili raspolaže javnim sredstvima, i

8) druge instrumente u skladu sa ovim zakonom.

U skladu sa članom 28. Zakona o kontroli državne pomoći, Davalac državne pomoći može pre donošenja, usvajanja ili utvrđivanja osnova za dodelu potencijalne pomoći, dostaviti Komisiji predlog akta kojim se takav osnov propisuje, za dobijanje obaveštenja o potrebi prijave državne pomoći.

Takođe, Zakonom o kontroli državne pomoći ("Sl. glasnik RS", br. 73/2019) definisana je pomoć male vrednosti, odnosno de minimis pomoć. To je pomoć koja nema značajan uticaj na narušavanje konkurencije na tržištu i na trgovinu između Republike Srbije i zemalja članica Evropske unije, i ona se ne prijavljuje Komisiji za kontrolu državne pomoći.

Član 11. stav 3. Zakona o ulaganjima navodi “ Vlada, nadležni organ autonomne pokrajine ili lokalne samouprave donosi različite šeme državne pomoći prema kojima se bliže određuju kriterijumi za dodelu podsticaja”. Član 17 istog Zakona ukazuje na mogućnost propisivanja lokalnih olakšica i podsticaja na osnovu lokalnih strateških dokumenata kao meru  za podsticanje konkurentnosti lokalni samouprave

Na osnovu Zakona o ulaganjima JLS su počele da donose Programe lokalnog ekonomskog razvoja (kao šemu državne pomoći) u cilju podsticanja zapošljavanja, privlačenja investicija i povećanja konkurentnosti lokalne privrede. Program lokalnog ekonomskog razvoja, lokalnoj samoupravi daje osnov za opravdano, namensko trošenje sopstvenih budžetskih sredstava usmerenih ka unapređenju poslovnog ambijenta i rastu konkurentnosti privrede na teritoriji date lokalne samouprave. Podrška pružaocima usluga smeštaja, mogla bi da bude jedna od mera predviđena ovim Programom, što bi predstavljalo osnov za podršku i davanje JLS. 

Pogleadati SKGO Priručnik za izradu i realizaciju Programa lokalnog ekonomskg razvoja u okviru koga se možete detaljnije upoznati sa postupkom za izradu Programu. Priručnik je dostupan na: http://www.skgo.org/storage/app/uploads/public/155/179/186/1551791863_Priruccnik%20LER%202019%2018022019%20web.pdf

Kod odgovora na ovo pitanje potrebno je na prvom mestu imati u vidu da Zakon o planskom sistemu niti podzakonska akta ne propisuju, tj. ne ukazuju eksplicitno na jednu užu organizacionu jedinicu uprave JLS koja bi bila nadležna za primenu Zakona, a u okviru toga i za izradu i praćenje sprovođenja Plana razvoja o srednjoročnog plana JLS. Precizira se uglavnom uloga skupštine JLS kod usvajanja ovih planskih dokumenata odnosno izveštaja o njihovom sprovođenju. Ovo stoga što Plan razvoja kao i srednjoročni plan jesu sveobuhvatni planski dokumenti na nivou JLS, za koje nadležnosti i odgovornosti imaju različiti oragni JLS i njihove uže organizacione jedinice.

U tom smislu je u okviru objavljenih Smernica za izradu Plana razvoja JLS predložen pristup koji podrazumeva uspostavljanje koordinacionih radnih tela, sa zadacima u pogledu pripreme i praćenja sprovođenja pre svega Plana razvoja JLS (a Smernice u određenoj meri referišu i na sličan način pristup kod srednjoročnih planova JLS). Smernice na koje upućujemo objavljene su na: https://rsjp.gov.rs/wp-content/uploads/Prirucnik-za-lokalnu-samoupravu-web_final-19.8.pdf 

Napominjemo da Smernice nisu obavezujuće, ali da primenu istih preporučuje i Uredba o obaveznim elementima plana razvoja AP i JLS („Sl. glasnik RS“, br. 107/20). S tim u vezi, u odeljku 3. Smernica (str. 11), preporučujemo da obratite pažnju na objašnjenje shodno kojem predlog za izradu Plana razvoja JLS – skupštini JLS dostavlja Veće JLS kao nadležni državni organ. Dalje, preporučujemo da u odeljku 4. Smernica detaljno sagledate posebno sekciju 4.1 i sve podtačke koje su obuhvaćene (str.16-30), budući da su tu date instrukcije o pristupu organizaciji procesa, formalizovanju procesa (aktom skupštine JLS), sprovođenju konsultacija i učesnicima konsultacija, formiranju koordinacionog tima i tematskih radnih grupa, upravljanju izradom Plana razvoja JLS (još detaljnije o sastavu koordinacionog tima i tematskih RG, analizi zainteresovanih strana). Posebno upućujemo na Model rešenja o formiranju koordinacionog tima i tematskih radnih grupa za Plan razvoja JLS – koji je priložen u Aneksu 1. Smernica. dok je za sagledavanje celokupnog procesa posebno koristan Aneks 3. Smernica koji daje pregled mogućeg rasporeda aktivnosti i zaduženja na izradi Plana razvoja JLS. Za organizacionu postavku upućujemo takođe i na odeljak 4.6 Smernica u pogledu uspostavljanja okvira za sprovođenje, praćenje sprovođenja, izveštavanje i vrednovanje Plana razvoja JLS (str.  57-58.).