Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeNa koji način se vrši nabavka usluga restorana po novom Zakonu o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 91/19)? Da li lokalne samouprave moraju imati određene pravilnike i da li moraju sprovoditi javnu nabavku za usluge restorana koje koriste funkcioneri za potrebe poslovnih sastanaka i prenoćišta gostiju?
Odredbom člana 75. novog Zakona o javnim nabavkama ("Sl. glasnik RS", br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon) uređena je dodela ugovora i okvirnih sporazuma za nabavke društvenih i drugih posebnih usluga koje su navedene u Prilogu 7. Zakona.
Naručilac u postupku dodele ugovora o javnoj nabavci društvenih i drugih posebnih usluga objavljuje:
Obaveštenja iz stava 2. tačka 2) objavljuju se kontinuirano i treba da sadrže najmanje podatke iz Priloga 4. Deo Z Zakona.
Obaveštenja iz stava 2. tačka 2) člana 75. odnose se samo na vrste usluga koje će biti predmet ugovora koji će se dodeljivati i u njima se navodi da će ugovori biti dodeljeni bez daljeg objavljivanja javnog poziva i da se njima zainteresovani privredni subjekti pozivaju da u pisanoj formi izraze svoju zainteresovanost.
Naručilac nije u obavezi da objavljuje oglase iz stava 2. člana 75., ako su ispunjeni uslovi za primenu pregovaračkog postupka bez objavljivanja javnog poziva.
Rokovi u postupku dodele ugovora o javnoj nabavci usluga iz stava 1. člana 75. mogu da budu i kraći od rokova propisanih za pojedine vrste postupaka javne nabavke, pri čemu je naručilac dužan da odredi primerene rokove za podnošenje prijava i ponuda, posebno uzimajući u obzir složenost predmeta nabavke i vreme potrebno za izradu prijava i ponuda.
Naručioci koji dodele ugovor o javnoj nabavci usluga iz stava 1. člana 75. objavljuju obaveštenje o dodeli ugovora koje sadrži podatke iz Priloga 4. Deo Z ovog zakona.
Obaveštenja o dodeli ugovora iz stava 7. člana 75. naručilac može da grupiše i objavljuje kvartalno, u roku od 30 dana po isteku kvartala.
Naručilac je dužan da prilikom dodele ugovora o javnoj nabavci za društvene i druge posebne usluge poštuje načela javnih nabavki, naročito načela transparentnosti, jednakosti ponuđača i ekonomičnosti.
Prilikom dodele ugovora o javnoj nabavci za društvene i druge posebne usluge naručioci su dužni da primenjuju odredbe ovog zakona koje se odnose na određivanje predmeta ugovora i tehničke specifikacije, pri čemu mogu da uzmu u obzir potrebu za obezbeđivanjem kvaliteta, kontinuiteta, dostupnosti, pristupačnosti, raspoloživosti, kao i sveobuhvatnosti usluga, posebne potrebe različitih kategorija korisnika, uključujući ugrožene i ranjive grupe, učešće i osnaživanje korisnika usluga i inovativnost.
Naručilac dodeljuje ugovor primenom kriterijuma za dodelu ugovora, u skladu sa odredbama Zakona.
Članom 27. stav 1. tačka 3. Zakona propisano je da se odredbe Zakona ne primenjuju, pored ostalih, na nabavku društvenih i drugih posebnih usluga iz člana 75. ovog zakona čija je procenjena vrednost manja od 15.000.000 dinara kada nabavku sprovodi javni naručilac, odnosno manja od 20.000.000 dinara kada nabavku sprovodi sektorski naručilac.
Članom 49. stav 2. Zakona je propisano da je naručilac dužan da posebnim aktom bliže uredi način planiranja, sprovođenja postupka javne nabavke i praćenja izvršenja ugovora o javnoj nabavci (način komunikacije, pravila, obaveze i odgovornost lica i organizacionih jedinica), način planiranja i sprovođenja nabavki na koje se zakon ne primenjuje, kao i nabavki društvenih i drugih posebnih usluga (npr. ukoliko su u pitanju usluge restorana obuhvaćene nekom od nabrojanih oznaka i ukoliko je njihova procenjena vrednost ispod 15.000.000 dinara, tada je ta nabavka ispod praga primene Zakona i na nju se ne primenjuju odredbe Zakona, već samo načela. Ukoliko je procenjena vrednost jednaka ili veća od 15.000.000 dinara, tada se postupak nabavke sprovodi putem Portala javnih nabavki, u skladu sa članom 75. Zakona i posebnim aktom).
Opština je donela odluku da se porodiljama dodeljuje vaučer u određenom iznosu za opremanje novorođenčeta na osnovu podnetog zahteva. U realizaciji pomenute odluke došlo je do određenih problema, te da li se umesto vaučera može uplatiti gotovina ili se mora izmeniti odluka jer je u istoj striktno navedeno „vaučer“?
Za izradu propisa koje donosi Narodna skupština utvrđena su Jedinstvena metodološka pravila za izradu propisa („Službeni glasnik RS“, br. 21/2010). Ovom metodologijom definisane su izmene i dopune propisa, odnosno svrha i obim izmena i dopuna kao i način vršenja izmena i dopuna propisa. Takođe, Metodologijom za izradu podzakonskih propisa („Službeni glasnik RS“, br. 75/2010 i 81/2010-ispravka), utvrđena su metodološka pravila za izradu podzakonskih propisa koje donosi Vlada Republike Srbije i organi državne uprave (ministarstva i posebne organizacije).
Međutim, za izradu propisa koje donose jedinice lokalne samouprave, ne postoji utvrđena metodologija, tako da prethodno navedeni propisi, kao i praktična znanja i iskustva jedinica lokalne samouprave, mogu poslužiti kao smernice prilikom donošenja propisa, kao i vršenja izmena i dopuna u propisima. (Preporučujemo i korišćenje Priručnika za izradu propisa lokalne samouprave – publikacija SKGO uz podršku SDC, dostupna na: http://www.skgo.org/storage/app/uploads/public/157/979/860/1579798605_Priruc%CC%8Cnik%20za%20izradu%20propisa%20LS%202020%20web[89134].pdf – relevantan je recimo odeljak 1.1. - Utvrđivanje potrebe za izradom nove odluke, odnosno izmenom ili dopunom važeće odluke. i sl.).
Izmene i dopune propisa vrše se kada lokalni propis treba uskladiti sa novom zakonskom regulativom, kao i sa izmenama u zakonskim i podzakonskim aktima ili izmenama u politici JLS u određenoj oblasti, kada je potrebno prilagoditi normativna rešenja stvarnim potrebama, a nije neophodno doneti novi propis, kada je potrebno otkloniti nepreciznost u važećoj odredbi propisa koja dovodi do različitog tumačenja i stvara teškoće u primeni norme, kada je potrebno urediti neko pravno pitanje za koje je postojao pravni osnov ali je propušteno da se uredi prilikom utvrđivanja osnovnog teksta propisa, kao i u drugim slučajevima kada se uoči potreba da se izvrši izmena ili dopuna važećeg propisa JLS. Ako se više od polovine članova osnovnog propisa menja, odnosno dopunjuje, treba doneti novi propis.
U skladu sa napred navedenim, obzirom da je lokalna samouprava propisala da se porodiljama za opremanje novorođenčeta dodeljuje vrednosni vaučer, mišljenja smo da nije moguće isplatiti gotovinu umesto vaučera, iako su prilikom realizacije nastale okolnosti koje stvaraju teškoće u primeni. Ove okolnosti predstavljaju razloge zbog kojih treba pristupiti izmeni postojeće odluke u smislu da se umesto vaučera porodiljama dodeljuju sredstva u utvrđenom iznosu.
Da li se sindikat smatra društvenom organizacijom u skladu sa članom 80. Zakona o udruženjima?
Osnovne odredbe Zakona o udruženjima (“Sl. glasnik br. 51/09, 99/11-dr. zakoni i 44/18-dr. zakon), u članu 2. stav 1. propisuje da udruženje, u smislu ovog zakona, jeste dobrovoljna i nevladina nedobitna organizacija zasnovana na slobodi udruživanja više fizičkih ili pravnih lica, osnovana radi ostvarivanja i unapređenja određenog zajedničkog ili opšteg cilja i interesa, koji nisu zabranjeni Ustavom ili zakonom.
Stavom 2. istog člana zakona propisano je da se na političke stranke, sindikate, udruženja organizovana radi obavljanja određenih delatnosti u cilju sticanja dobiti, sportske organizacije i udruženja, crkve i verske zajednice, spontana privremena povezivanja više lica i druga udruženja čiji je rad uređen posebnim zakonom, odredbe ovog zakona shodno primenjuju u pitanjima koja nisu uređena tim posebnim zakonom.
Ovde, dakle imamo supsidijarnu primenu Zakona o udruženjima na sindikalne organizacije. Osnivanje sindikata i delatnost sindikalnog organizovanja primarno je regulisano Zakonom o radu.
Što se tiče primene odredaba Zakona o udruženjima na postupke upisa prava svojine ili prava korišćenja jedinice lokalne samouprave, mišljenja smo da ima prostora za primenu člana 80. Zakona o udruženjima i upisa državne svojine sa pravom korišćenja jedinice lokalne samouprave ukoliko je imovina bila u ranijem režimu društvene svojine – nosilac prava korišćenja/korisnik udruženje, društvena organizacija ili drugi oblici povezivanja udruženja (savezi).
Činjenica da se sindikati kao oblici udruživanja osnivaju Zakonom o radu i upisuju u registar sindikata, nije od presudnog uticaja na primenu Zakona o udruženjima u ovom delu, jer se radi o društvenoj organizaciji koja je ranije bila upisana na društvenoj svojini sa pravom korišćenja.
U pitanju su konsultantske usluge za JPP za dva nezavisna projekta, tj. jedan projekat je vezan za JPP-javna rasveta, a drugi projekat bi se odnosio na putnu infrastrukturu. S tim u vezi, da li postoji mogućnost da se svaka nabavka radi nezvisno ili se moraju raditi kao jedna nabavka?
Odredbom člana 29. Zakona o javnim nabavkama je propisano da procenjena vrednost predmeta javne nabavke mora da bude objektivna, zasnovana na sprovedenom ispitivanju i istraživanju tržišta predmeta javne nabavke, koje uključuje proveru cene, kvaliteta, perioda garancije, održavanja i sl. i mora da bude validna u vreme pokretanja postupka. Takođe, u stavu drugom te odredbe je navedeno da određivanje procenjene vrednosti predmeta javne nabavke ne može da se vrši na način koji ima za cilj izbegavanje primene Zakona, niti u tom cilju može da se vrši podela predmeta javne nabavke na više nabavki.
Poteškoće u tumačenju izaziva činjenica da Zakon više ne sadrži definiciju istovrsnosti, međutim, odredbe člana 29. Zakona su osnov za pravilno tumačenje odredbe kojom su regulisani pragovi do kojih se Zakon ne primenjuje, kao i ostale odredbe kojima se reguliše pitanje određivanja procenjene vrednosti, kako ne bi došlo do planiranja i pokretanja nabavki na način da se izbegne primena zakona.
Dakle, nije dozvoljeno određivanje procenjene vrednosti u cilju izbegavanja primene zakona. Takođe, nije dozvoljena podela predmeta javne nabavke na više nabavki u cilju izbegavanja zakona. Dodatno, naručilac je dužan da predmet javne nabavke odredi na način da isti predstavlja tehničku, tehnološku, funkcionalnu i drugu objektivno odredivu celinu.
To znači da se u okviru ove definicije nalazi i pojam istovrsnosti (iako tako nije definisan, odnosno nazvan).
Iako smatramo da je definiciju istovrsnosti trebalo zadržati u Zakonu, pravilno tumačenje odredaba člana 29. stav 2. i 3. Zakona, ali i načela iz Zakona bi bilo da se poznati koncept istovrsnosti zadrži prilikom određivanja predmeta i procenjene vrednosti nabavki, a s tim u vezi, i obaveze sprovođenja postupka javne nabavke za vrednosti iznad pragova.
Dakle, deo odgovora na Vaše pitanje je da generalno istovrsne predmete nabavki, a u konkretnom slučaju konsultantske usluge za JPP jesu istovrsne, treba posmatrati u zbiru na godišnjem nivou, iako Zakon ni u jednoj svojoj odredbi to ne navodi precizno.
Imajte u vidu način planiranja budžeta, koji je po pravilu na godišnjem nivou, pravila o određivanju procenjenih vrednosti kod nabavki dobara, usluga ili radova, a imajući u vidu prethodno navedene odredbe kojima nije dozvoljeno određivanje procenjene vrednosti u cilju izbegavanja primene zakona.
U konkretnom slučaju, u pitanju su dva razdvojena JPP projekta, sa dva različita predmeta.
Ima se pravo da se nabavka konsultantskih usluga za JPP sprovedete kao jedan otvoreni postupak sa dve partije (ako projekti treba da se rade paralelno, u isto vreme) ili da se sprovedu dva razdvojena postupka, ali njihove procenjene vrednosti treba posmatrati na godišnjem nivou, u zbiru.
U pogledu pitanja, da li isti ponuđač može da pruži konsultantske usluge za oba predmeta JPP, treba dodatno proveriti šta je tačno od konsultantskih usluga potrebno i da li te usluge možda spadaju u izuzetak predviđen čl. 12. stav 1. tačka 4) ZJN ili u društvene i druge posebne usluge iz Priloga 7 - Pravne usluge, ako nisu izuzete, u skladu sa članom 12. tačka 4) ovog zakona (npr. konsultantske kuće mogu pružati samo konsultacije, ali ne zastupanje i pravnu pomoć. Pravnu pomoć, zastupanje i konsultacije mogu pružati samo advokati).
Svakako, čak i da je u pitanju neka od ovih kategorija, ima se pravo da se sprovede javna nabavka ako se tako želi.
Uvidom u pojedinu konkursnu dokumentaciju za javnu nabavku usluge lični pratilac detata zapažene su odredbe u modelima ugovora tj. okvirnim sporazumima koje glase: “Zbog kontinuiteta u pružanju socijalne zaštite Naručilac zadržava pravo da produži rok za pružanje predmete usluge do zaključenja novog ugovora odnosno okvirnog sporazuma”. Da li je i pod kojim uslovima moguće predvideti ovakvu odredbu u ugovoru/okvirnom sporazumu za javnu nabavku usluge lični pratilac deteta?
Zakonom o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon), u članu 156. stav 1, propisano je da se ugovor o javnoj nabavci može izmeniti, bez obzira na vrednost izmene, ako su izmene bile predviđene u dokumentaciji o nabavci i ugovoru o javnoj nabavci na jasan, precizan i nedvosmislen način, a koje mogu da uključe i odredbe o promeni cene ili opcija.
Stavom 2. ovog člana je pripisano da se obim i priroda eventualnih izmena, kao i uslovi pod kojima mogu da se primene, navode u ugovoru o javnoj nabavci.
Iz navedenih odredaba Zakona proizilazi da naručioci mogu u ugovoru o javnoj nabavci (ili okvirnom sporazumu) predvideti odredbe koje se odnose na eventualne izmene ugovora, ali one moraju biti uređene na jasan, precizan i nedvosmislen način, te se mora urediti obim predviđenih izmena i uslovi kada će se izmene primeniti.
Imajući u vidu navedene odredbe Zakona, mišljenja smo da odredba u ugovoru koja je navedena u pitanju ne ispunjava uslove propisane Zakonom, jer nije na jasan, precizan i nedvosmislen način uredila kada će se ugovor o javnoj nabavci produžiti (već je data uopštena formulacija „zbog kontinuiteta u pružanju socijalne zaštite“), te nije uredila obim izmene ugovora (rok za koji se ugovor može produžiti), kao ni uslove pod kojima će se izmena primeniti.
Dodatno ukazujemo da je prilikom ugovaranja mogućnosti produženja ugovora o javnoj nabavci potrebno imati u vidu i odredbe Zakona o budžetskom sistemu, koji u članu 54. stav 6. propisuje da izuzetno od stava 1. ovog člana (obaveze koje preuzimaju direktni, odnosno indirektni korisnici budžetskih sredstava i korisnici sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje moraju odgovarati aproprijaciji koja im je odobrena za tu namenu u toj budžetskoj godini), korisnici iz tog stava mogu preuzeti obaveze po ugovorima koji, zbog prirode rashoda, zahtevaju plaćanje u više godina, pod uslovom da pre pokretanja postupka javne nabavke imaju obezbeđen deo sredstava za obaveze koje dospevaju u toj budžetskoj godini, kao i da pribave pisanu saglasnost Ministarstva, lokalnog organa uprave nadležnog za finansije, odnosno upravnog odbora organizacije za obavezno socijalno osiguranje za obaveze koje će dospevati i biti uključene u finansijski plan za naredne dve godine.