Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeAko se planira kredit za likvidnost, kako da se unapred odredi koje troškove treba plaćati? S obzirom da je u pitanju kredit za likvidnost, ne zna se kada će i za šta konkretno morati da se koristi?! Inače, ranijih godina kada je uziman kredit za likvidnost planiran je na izvoru 01, upravo iz ovog razloga. Da li je i to pogrešno?
Članom 33. Zakona o javnom dugu (“Sl. glasnik RS”, br. 61/05, 107/09, 78/11, 68/15, 95/18 i 91/19), propisano je da odluku o zaduživanju lokalne vlasti donosi nadležni organ lokalne vlasti, po prethodno pribavljenoj saglasnosti Ministarstva.
Zahtev za davanje saglasnosti o zaduživanju podnosi se Ministarstvu finansija (Upravi za javni dug), uz obrazloženje razloga zbog kojih nastaje potreba za zaduženjem. Zahtev mora da sadrži: podatke o ostvarenim prihodima i primanjima, odnosno izvršenim rashodima i izdacima u prethodnoj godini, podatke o zaduženosti na dan podnošenja zahteva, plan i izvršenje rashoda i izdataka, kao i plan i ostvarenje prihoda i primanja u godini za koju se podnosi zahtev i podatke o dospelim, a neizmirenim obavezama na dan podnošenja zahteva.
Prilikom davanja saglasnosti Ministarstvo će pored ispunjenosti uslova iz člana 35, odnosno člana 36. ovog zakona, uzeti u obzir i: procenat ostvarenja prihoda i primanja u odnosu na planirane, procenat izvršenja rashoda i izdataka u odnosu na planirane, visinu planiranog budžetskog deficita, visinu neizmirenih obaveza, visinu postojećeg kreditnog zaduženja, kao i sve druge relevantne okolnosti vezane za budžet lokalne vlasti.
Ministarstvo daje saglasnost u roku od 30 dana od dana prijema zahteva za davanje saglasnosti.
Ako Ministarstvo u navedenom roku ne odgovori na zahtev za davanje saglasnosti, smatraće se da saglasnost nije data.
Dalje, članom 35. Zakona o javnom dugu, propisano je da se lokalne vlasti mogu zaduživati za finansiranje tekuće likvidnosti, koji nastaje usled neuravnoteženosti kretanja u javnim prihodima i javnim rashodima.
Ukupan iznos zaduživanja za finansiranje tekuće likvidnosti mora se vratiti pre kraja budžetske godine u kojoj je ugovoreno i ne može se refinansirati ili preneti u narednu budžetsku godinu.
U toku budžetske godine zaduživanje za finansiranje deficita tekuće likvidnosti ne sme preći 5% ukupno ostvarenih prihoda budžeta lokalne vlasti u prethodnoj godini.
Članom 2. tačka 36) Zakona o budžetskom sistemu (“Sl. glasnik RS”, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 - ispr., 108/13, 142/14, 68/15 - dr. zakon, 103/15, 99/16, 113/17, 95/18, 31/19 i 72/19), definisano je da zaduživanje zbog tekuće likvidnosti predstavlja ugovaranje kratkoročnih kredita, odnosno emitovanje kratkoročnih državnih hartija od vrednosti za finansiranje privremene nelikvidnosti budžeta, nastale usled neuravnoteženih kretanja u prihodima i rashodima i izdacima tokom izvršenja budžeta.
Članom 8. Pravilnika o standardnom klasifikacionom okviru i kontnom planu za budžetski sistem ("Sl. glasnik RS", br. 16/16, 49/16, 107/2016, 46/17, 114/17, 20/18, 36/18, 93/18, 104/18, 14/19, 33/19, 68/19 i 84/19) propisano je da se primanja od domaćih zaduživanja iskazuju na izvoru 10.
Međutim, u praksi u budžetima lokalnih samouprava, kredit za finansiranje tekuće likvidnosti, iskazuje se na izvoru 01-Opšti prihodi i primanja iz budžeta. Ovakva praksa nastala je upravo iz razloga koji su navedeni u pitanju, odnosno zato što ne mogu da se sagledaju rashodi koji će biti izvršeni (šta će se plaćati), kao i kom trenutku može da nastane potreba za povlačenjem kreditnih sredstava za finansiranje tekuće likvidnosti.
Radi dobijanja mišljenja o tome na kome izvoru prihoda se iskazuje ovo primanje, preporučujemo da se zatraži zvanično mišljenje Ministarstva finansija.
Kod planiranja projekata koje većim delom finansiraju drugi subjekti, treba li u budžetu sagledati i prihode i rashode iz drugih sredstava ili samo učešće opštine? Da ne bude problema od januara kod realizacije naloga za prenos. Od sledeće godine biće projekata koji će se većim delom finansirati iz sredstava međunarodnih organizacija, kod nekih i preko deviznih računa, zatim od Komesarijata za izbegla i raseljena lica (konkretno kod Komesarijata, do sada su budžetom planirana samo sredstva u visini 5% od projekta, ali kako će se onda platiti celokupna nabavka ako Uprava za trezor to ne bude prepoznala u planu budžeta)? Takođe je problem što je nekim ugovorima kod projekata predviđeno učešće opštine u nekom delu, ali nije precizirano koje troškove opština treba da platiti iz svojih sredstava, a koje iz tuđih. Kako onda u budžetu izvršiti tu raspodelu a da kasnije ne bude problem pri plaćanju?
Ukoliko postoji potpisan ugovor/sporazum o finansiranju određenog projekta čija je realizacija otpočela u tekućoj i nastavlja se u narednoj godini, potrebno je sagledati i planirati prihode i rashode iz svih izvora (prihodi iz budžeta-za učešće JLS, kao i ostali izvori-donacije, transferi), kako bi njegova realizacija mogla nesmetano da se odvija od početka godine. Obim i vrsta prihoda i rashoda koje je potrebno planirati, može se sagledati iz budžeta projekta (projekti koji se finansiraju iz sredstava EU obavezno sadrže budžet). Međutim, ukoliko ugovorom/sporazumom nije definisano koji rashodi se finansiraju iz budžeta JLS, a koji iz drugih izvora, onda ostaje lokalnoj samoupravi da to sama odredi, odnosno da rasporedi rashode prema izvorima u skladu sa svojom procenom (npr. sagledati da jedna vrsta troška bude planirana iz jednog izvora).
Ukoliko se tek očekuje ugovaranje finansiranja novih projekata u narednoj godini, a u postupku pripreme budžeta nisu poznati iznosi prihoda i vrste rashoda/izdataka koji će biti odobreni, onda se projekat ne mora planirati. U ovom slučaju se nakon nastanka pravnog osnova, odnosno potpisivanja ugovora/sporazuma u toku budžetske godine, može primeniti član 5. Stav 6. Zakona o budžetskom sistemu, kojim je definisano da, u slučaju da jedan nivo vlasti svojim aktom opredeli drugom nivou vlasti namenska transferna sredstva, kao i u slučaju ugovaranja donacije, čiji iznosi nisu mogli biti poznati u postupku donošenja budžeta, organ uprave nadležan za finansije na osnovu tog akta otvara odgovarajuće aproprijacije za izvršavanje rashoda i izdataka po tom osnovu. Takođe, sredstva za učešće JLS u odobrenom projektu mogu se opredeliti iz tekuće budžetske rezerve i otvoriti odgovarajuće aproprijacije na osnovu člana 69. stav 2. Zakona o budžetskom sistemu. Organ uprave nadležan za finansije svojim rešenjem otvara odgovarajuće aproprijacije za izvršavanje rashoda i izdataka konkretnog projekta.
Da li je neophodno sve podračune ugasiti kod indirektnih korisnika jer neki imaju namenske podračune za realizaciju konkretnih projekata? Mogu li indirektni korisnici da dobijaju bila kakva namenska sredstva od Republike, ministarstva, donacije i slično preko svojih namenskih podračuna koji su otvorili kod Uprave za trezor, bez da se ta sredstva uplaćuju preko uplatnih računa? Postoje neki projekti Opštine takođe preko podračuna, višegodišnji, iz ranijih godina, kod nekih projekata ove godine zbog korone nisu mogli da realizuju projekat do kraja pa su rokovi produženi za narednu godinu. Podračune za bolovanje ima svaki indirektni korisnik i Opština nema uvid u ta sredstva. Da li će od januara moći da vrše plaćanja sa tih podračuna ako nije sve sagledano budžetom?
Zakonom o budžetskom sistemu (“Sl. glasnik RS”, br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019 i 72/2019), propisano je da odredbe zakona kojima se uređuje korišćenje i raspodela sopstvenih prihoda koje ostvare ustanove osnovane od strane lokalne vlasti nad kojima osnivač, preko direktnih korisnika budžetskih sredstava, vrši zakonom utvrđena prava u pogledu upravljanja i finansiranja, prestaju da važe kad se za to stvore tehnički uslovi.
Uputstvom za pripremu odluke o budžetu lokalne vlasti za 2021. godinu i projekcija za 2022. i 2023. godinu navedeno je da obzirom na to da je zakonodavac ostavio mogućnost da ustanove do daljnjeg mogu da koriste sopstvene prihode u skladu sa zakonom, nadležni organ treba da preispita osnovanost i opravdanost postojanja računa sopstvenih prihoda indirektnih korisnika budžetskih sredstva (ustanove kulture, sporta i sl.) u slučaju kada korišćenje i raspodela tih prihoda nije uređena posebnim zakonima.
Dakle, na osnovu navedenog, može se zaključiti da podračuni sopstvenih prihoda ustanova osnovanih od strane JLS (ustanova kulture i sporta) ne moraju da se gase, ali je potrebno preispitati ovu mogućnost ukoliko su za to stvoreni tehnički uslovi.
Podračune koji su otvoreni za realizaciju konkretnih projekata ne treba gasiti sve dok se projekat ne okonča.
Uplate pazara od bifea mogu se vršiti na podračun sopstvenih prihoda ustanova, ali kako je i u Uputstvu navedeno, treba preispitati mogućnost njihovog gašenja.
Prihod od izdavanja u zakup poslovnog prostora, predstavlja javni prihod budžeta jedinice lokalne samouprave u skladu sa članom 25. Zakona o budžetskom sistemu i isti treba uplaćivati na uplatne račune javnih prihoda.
U skladu sa istim članom ZOBS-a, donacije i transferi, takođe predstavljaju javni prihod budžeta JLS i ovi prihodi bi trebalo da se uplaćuju na račune javnih prihoda.
Kada je reč o školama, one nisu indirektni korisnici budžeta JLS, već im se sredstva za finansiranje prenose u vidu transfera i njihovi rashodi se iskazuju zbirno u finansijskom planu direktnog korisnika Gradska/Opštinska uprava, na ekonomskoj klasifikaciji 463000-Transferi ostalim nivoima vlasti (u okviru odgovarajućeg programa 9-Osnovno obrazovanje i vaspitanje ili programa 10-Srednje obrazovanje i vaspitanje). S tim u vezi, JLS u svom budžetu ne treba da iskazuje prihode koje su škole ostvarile uplatom od strane Ministarstva prosvete na njihove podračune, kao ni rashode koji nastaju po tom osnovu. Ovo se odnosi i na prihode koje škole ostvaruju po osnovu uplata od “roditeljskog dinara”.
Ustanova ne mora da ima poseban podračun za isplatu bolovanja, već se sredstva koja se dobijaju za refundaciju bolovanja iz prethodne godine mogu takođe uplatiti na račun javnih prihoda JLS na ekonomskoj klasifikaciji 772114- Memorandumske stavke za refundaciju rashoda budžeta opštine iz prethodne godine, odnosno mogu se ukinuti ovi podračuni.
Na kraju, obzirom da je budžet sveobuhvatni plan prihoda i primanja i plan rashoda i izdataka, ukoliko podračuni nisu obuhvaćeni i planirani odlukom o budžetu, isti neće moći da se izvršavaju.
Pošto je neophodno za svakog direktnog korisnika sačiniti finansijski plan, kako odrediti visinu i koji prihod vezati za svakog direktnog korisnika? Koje prihode navesti kod Skupštine, Predsednika, Opštinskog veća, Pravobranilaštva?
Direktni korisnici budžetskih sredstava su nosioci razdela u posebnom delu odluke o budžetu JLS i to su: Skupština opštine/grada, Predsednik opštine/Gradonačelnik, Opštinsko/Gradsko veće i Opštinska/Gradska uprava, u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi (“Sl. glasnik RS”, br 129/07, 83/14 - dr. zakon, 101/16 - dr. zakon i 47/18) kao i Opštinsko/Gradsko pravobranilaštvo u skladu sa Zakonom o pravobranilaštvu (“Sl. glasnik RS”, br. 55/14). U skladu sa ovim zakonima, finansiranje JLS uređuje se Zakonom o budžetskom sistemu (“Sl. glasnik RS”, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 - ispr., 108/13, 142/14, 68/15 - dr. zakon, 103/15, 99/16, 113/17, 95/18, 31/19 i 72/19), odnosno obezbeđivanjem sredstava iz budžeta JLS za obavljanje izvornih i poverenih nadležnosti.
Članom 2. Tačka 3) Zakona o budžetskom sistemu, definisano je da je finansijski plan akt direktnog ili indirektnog korisnika budžetskih sredstava, izrađen na osnovu uputstva za pripremu budžeta, u skladu sa smernicama za izradu srednjoročnih planova i projekcijama srednjoročnog okvira rashoda predviđenih Fiskalnom strategijom, koji sadrži procenu obima prihoda i primanja i obim rashoda i izdataka za period od jedne ili tri godine (kapitalni izdaci se iskazuju za tri godine).
U tački 7) istog člana, definisano je da su direktni korisnici budžetskih sredstava organi i organizacije Republike Srbije, odnosno organi i službe lokalne vlasti.
Dalje, članom 41. tačka 2), definisano je da se u pogledu sadržine predloga finansijskog plana direktnih korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti shodno primenjuju odredbe člana 37. ovog zakona, odnosno da predlog finansijskog plana direktnog korisnika budžetskih sredstava obuhvata:
Rashode i izdatke za trogodišnji period, iskazane po budžetskoj klasifikaciji,
Detaljno pisano obrazloženje rashoda i izdataka, kao i izvora finansiranja.
Dakle, u skladu sa napred navedenim, kod direktnih korisnika: Skupštine opštine/grada, Predsednika/Gradonačelnika, Opštinskog/Gradskog veća i Opštinskog/Gradskog pravobranilaštva, uvek se radi o prihodu iz budžeta. Prihodi se u finansijskom planu iskazuju na izvoru finansiranja 01-Opšti prihodi i primanja iz budžeta. U programskim obrascima, prihodi se iskazuju na ekonomskoj klasifikaciji 791111 - Prihodi iz budžeta. Visina prihoda određuje se u skladu sa odobrenim rashodima u finansijskom planu direktnog korisnika.
Kod direktnog korisnika Opštinska/Gradska uprava, prihodi se u finansijskom planu iskazuju pored izvoru finansiranja 01-Opšti prihodi i primanja iz budžeta i na ostalim izvorima propisanim članom 8. Pravilnika o standardnom klasifikacionom okviru i kontnom planu za budžetski sistem ("Sl. glasnik RS", br. 16/2016, 49/2016, 107/2016, 46/2017, 114/2017, 20/2018, 36/2018, 93/2018, 104/2018, 14/2019, 33/2019, 68/2019 i 84/2019). U programskim obrascima, sredstva iskazana na izvoru 01-Opšti prihodi i primanja budžeta se iskazuju na ekonomskoj klasifikaciji 791111 - Prihodi iz budžeta, dok se sredstva iz ostalih izvora iskazuju na odgovarajućoj ekonomskoj klasifikaciji prihoda kome pripadaju.
Na primer ukoliko je potpisan ugovor o donaciji za realizaciju tzv. “soft” projekta sa stranom organizacijom (sredstva u planu iskazana na izvoru 06-Donacije od međunarodnih organizacija, prihod će se u programskim obrascima iskazati na ekonomskoj klasifikaciji 732151-Tekuće donacije od međunarodnih organizacija u korist nivoa opština, ili ukoliko je zaključen ugovor za realizaciju kapitalnog odnosno investicionog projekta, prihod će se iskazati na ekonomskoj klasifikaciji 731251-Kapitalne donacije od inostranih država u korist nivoa opština. Na ekonomskoj klasifikaciji 733251-Kapitalni namenski transferi, u užem smislu, od Republike u korist nivoa opština, iskazaće se prihodi koje Republika opredeli svojim aktom JLS za realizaciju projekta koji odobrava (sredstva iskazana u finansijskom planu na izvoru 07- Transferi od drugih nivoa vlasti).
Imamo reprograme koji u sebi sadrže dug koji je zastareo. Reč je o dugu iz 2011. godine, gde je nastupila relativna zastarelost. Obveznik je podneo zahtev za reprogram i rešenje o reprogramu mu je doneto, neki čak imaju i uplate. Da li se obveznik može pozvati na zastarelost u ovom slučaju? Da li može da se uradi raskid reprograma, a obvezniku otpiše dug po osnovu zastarelosti. Da li biste mogli da mi pošaljete primer rešenja o raskidanju reprograma koji u sebi sadrži dug koji je zastareo?
Odredbama člana 74. stav 7) Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji propisano je: Ako se poreski obveznik ne pridržava rokova iz sporazuma, odnosno rešenja o odlaganju plaćanja dugovanog poreza, ili ukoliko u periodu za koji je odloženo plaćanje dugovanog poreza ne izmiri tekuću obavezu, osim u slučaju ako je podneo zahtev za odlaganje plaćanja te tekuće obaveze, Poreska uprava će po službenoj dužnosti poništiti sporazum, odnosno ukinuti rešenje i dospeli, a neplaćeni poreski dug, vodeći računa o efikasnosti naplate, naplatiti:
Stavovima 9), 10) i 11), člana 74. ZPPPA propisano je:
9) Ako se poreski obveznik iz stava 6. ovog člana ne pridržava rokova iz sporazuma, odnosno rešenja o odlaganju plaćanja dugovanog poreza, ili ukoliko u periodu za koji je odloženo plaćanje dugovanog poreza ne izmiri tekuću obavezu, osim u slučaju ako je podneo zahtev za odlaganje plaćanja te tekuće obaveze, Poreska uprava će po službenoj dužnosti poništiti sporazum, odnosno ukinuti rešenje i dospeli, a neplaćeni dugovani porez naplatiti u postupku prinudne naplate nad obveznikom.
10)Poreski obveznik za koga je Poreska uprava po službenoj dužnosti poništila sporazum, odnosno ukinula rešenje iz st. 7. i 9. ovog člana, nema pravo da ponovo podnese zahtev za odlaganje plaćanja tog dugovanog poreza.
11)Zahtev za odlaganje plaćanja tekuće obaveze iz st. 7. i 9. ovog člana, poreski obveznik može da podnese najkasnije u roku od dva dana od dana dospelosti te tekuće obaveze.
U periodu dok traje reprogram (a traje u skladu sa donetim rešenjem ili sporazumom-broj odobrenih rata), obveznik da bi ispunio uslove reprograma i ostao u reprogramu, mora redovno da plaća ratu reprograma koja dospeva određenog datuma u mesecu, koja se tada knjiži u poreskom računovodstvu, kao i sve druge obaveze koje dopevaju u tom periodu koje se prema ZPPPA smatraju “tekućim”.
S obzirom da navodite da su obveznici još uvek u reprogramu a da prema odredbama zakona ne bi trebalo da imaju neplaćenih tekućih obaveza, da je na snazi još uvek rešenje kojim ste dozvolili odlaganje dospelih obaveza, ispravno je da se prvo ukine predmetno rešenje, dostavi obvezniku i nakon toga u poreskom računovodstvu proknjiže ukupne nedospele i neplaćene rate reprograma.
Takođe, obveznik može da podnese zahtev za reprogram (čl.74. stav 10) ZPPPA) za dospele obaveze o kojima se nije odlučivalo po prethodno podnetom zahtevu, dakle koje su dospele za plaćanje nakon perioda za koji je odobren reprogram. Obaveze koje nisu izmirene u prethodnom reprogramu se naplaćuju u postupku prinudne naplate poreskog duga ili iz datog sredstva obezbeđenja (čl.74. stav 7) ZPPPA).
Nakon ukidanja reprograma, trebalo bi da se odlučuje po podnetim zahtevima za zastarelost, donošenjem rešenja o prestanku obaveze po osnovu zastarelosti, ukoliko je u pitanju petogodišnja zastarelost, ili ćete po službenoj dužnosti odlučivati o apsolutnoj zastarelosti. Dalje postupanje propisano je odredbama čl. 74. stav 10. ZPPPA.
Prema navedenom zakonodavac ne daje mogućnost da se za obaveze za koje je već bio odobren reprogram, a obveznik nije bio uredan u izmirivanju rata reprograma i tekućih obaveza, ponovo podnosi zahtev za odlaganje i da se o njima ponovo odlučuje.
Za obveznike koji su dobili rešenja o odlaganju plaćanja dugovanog poreza na rate i koji su plaćali i sada kažete „traže pare nazad“, nakon utvrđivanja zastarelosti u odnosu na podneti zahtev za zastarelost i izvršene uplate, odnosno u odnosu na godinu kada je obveznik stekao pravo na povraćaj, možete izvršiti povraćaj ili preknjižavanje, više uplaćenih sredstava (čl.114a ZPPPA).