Zakonom o porezu na dodatu vrednost u članu 25. koji propisuje poreska oslobođenja za promet dobara i usluga bez prava na odbitak prethodnog poreza, u stavu 2.  tački 11) stoji da se PDV ne plaća u prometu usluga socijalnog staranja i zaštite, dečje zaštite i zaštite mladih, usluga ustanova socijalne zaštite, kao i sa njima neposredno povezanog prometa dobara i usluga od strane lica registrovanih za obavljanje tih delatnosti.

Članom 17. Zakona o socijalnoj zaštiti precizirano je ko su drugi subjekti u socijalnoj zaštiti: “Delatnost u oblasti socijalne zaštite, odnosno pojedine usluge socijalne zaštite može, u skladu sa ovim zakonom, pružati i udruženje, preduzetnik, privredno društvo i drugi oblik organizovanja utvrđen zakonom (u daljem tekstu: pružalac usluga socijalne zaštite).”

U skladu sa članom 64. Zakona o socijalnoj zaštiti, usluge socijalne zaštite iz člana 40. tač. 2-5. koje obezbeđuje Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, za kojima postoji potreba, a ne mogu ih obezbediti u potrebnom obimu ustanove socijalne zaštite koje je osnovala Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, nabavljaju se od pružaoca usluga socijalne zaštite koji je za to licenciran kroz postupak javne nabavke usluga socijalne zaštite, u skladu sa zakonom koji uređuje javne nabavke, ovim zakonom i propisima donetim za njihovo sprovođenje. Član 40. navodi grupe usluga socijalne zaštite i to su sledeće grupe :

1) usluge procene i planiranja - procena stanja, potreba, snaga i rizika korisnika i drugih značajnih osoba u njegovom okruženju; procena staratelja, hranitelja i usvojitelja; izrada individualnog ili porodičnog plana pružanja usluga i mera pravne zaštite i drugih procena i planova;

2) dnevne usluge u zajednici - dnevni boravak; pomoć u kući; svratište i druge usluge koje podržavaju boravak korisnika u porodici i neposrednom okruženju;

3) usluge podrške za samostalan život - stanovanje uz podršku; personalna asistencija; obuka za samostalni život i druge vrste podrške neophodne za aktivno učešće korisnika u društvu;

4) savetodavno-terapijske i socijalno-edukativne usluge - intenzivne usluge podrške porodici koja je u krizi; savetovanje i podrška roditelja, hranitelja i usvojitelja; podrška porodici koja se stara o svom detetu ili odraslom članu porodice sa smetnjama u razvoju; održavanje porodičnih odnosa i ponovno spajanje porodice; savetovanje i podrška u slučajevima nasilja; porodična terapija; medijacija; SOS telefoni; aktivacija i druge savetodavne i edukativne usluge i aktivnosti;

5) usluge smeštaja - smeštaj u srodničku, hraniteljsku ili drugu porodicu za odrasle i starije; domski smeštaj; smeštaj u prihvatilište i druge vrste smeštaja.

U skladu sa navedenim zaključuje se ugovor o javnoj nabavci, pružalac usluga ima status ovlašćenog pružaoca usluge socijalne zaštite, koji je dobio licencu za pružanje usluge socijalne zaštite.

Pravilnikom o utvrđivanju pojedinih dobara i usluga iz člana 25. Zakona o porezu na dodatu vrednost (“Sl. glasnik” br. 120/12, 86/15) u članu 5. propisano je da se uslugama, u smislu člana 25. stav 2. tačka 11) Zakona, smatraju usluge koje pružaju ustanove socijalne zaštite: centri za socijalni rad, ustanove za smeštaj korisnika i ustanove za dnevni boravak i pomoć u kući, u skladu sa propisima koji uređuju socijalnu zaštitu i socijalnu sigurnost građana, registrovane za obavljanje tih delatnosti, nezavisno od toga da li su ove ustanove usmerene ka ostvarivanju dobiti.

Dobrima, odnosno uslugama čiji je promet neposredno povezan sa uslugama iz stava 1. ovog člana smatraju se naročito lekovi, hrana, piće, usluge pranja i čišćenja.

Neposredna povezanost između usluga iz stava 1. i dobara i usluga iz stava 2. ovog člana postoji samo u slučaju kada isporuku dobara, odnosno pružanje usluga vrši isto lice.

Dakle, Pravilnikom nije utvrđeno da se oslobođenje od PDV-a odnosi na pružanje licenciranih usluga socijalne zaštite od strane drugih pružalaca koji nisu ustanove socijalne zaštite (centri za socijalni rad i ustanove za smeštaj korisnika i ustanove za dnevni boravak i pomoć u kući) iz čega proizlazi da kada je pružalac usluge socijalne zaštite privredno društvo, ono jeste obveznik PDV-a na koga se primenjuje opšta zakonska stopa.

Kada je reč o određivanju procenjene vrednosti javne nabavke, ukazujemo na to da se vrednosti u postupcima javnih nabavki iskazuju bez PDV-a. Članom 30. stav 1. Zakona o javnim nabavkama propisano je da se procenjena vrednost predmeta javne nabavke iskazuje u dinarima, bez poreza na dodatu vrednost, a obuhvata procenu ukupnih plaćanja koje će izvršiti naručilac, uključujući sve opcije ugovora i moguće produženje ugovora, ukoliko je predviđeno u konkursnoj dokumentaciji. Naručioci, odnosno u ovom slučaju, jedinice lokalne samouprave (JLS), na odgovarajućim aproprijacijama u budžetu moraju da planiraju i trošak PDV-a, ukoliko se on plaća za promet konkretnih dobara, usluga ili radova koji su predmet javne nabavke, odnosno ukoliko je pružalac usluga obveznik PDV u skladu sa Zakonom o PDV.  Shodno tome, trošak PDV-a planira se u okviru pojedinačnih aproprijacija u budžetu i za usluge socijalne zaštite JLS.

S tim u vezi posebno ukazujemo na Mišljenje Ministarstva finansija, br. 011-00-448/2020-04 od 9.2.2021. godine koje se tiče poreskog tretmana prometa usluga – pomoć u kući i lični pratilac deteta koje pruža obveznik PDV-a – privredni subjekt registrovan kao društvo sa ograničenom odgovornošću:

„Zakonom o porezu na dodatu vrednost (,,Službeni glasnik RS“, br. 84/04, 86/04 − ispravka, 61/05, 61/07, 93/12, 108/13, 68/14 −dr. zakon, 142/14, 83/15, 108/16, 113/17, 30/18, 72/19 i 153/20, u daljem tekstu: Zakon) propisano je poresko oslobođenje bez prava na odbitak prethodnog poreza za promet usluga socijalnog staranja i zaštite, dečje zaštite i zaštite mladih, usluga ustanova socijalne zaštite, kao i sa njima neposredno povezanog prometa dobara i usluga odstrane lica registrovanih za obavljanje tih delatnosti. Navedenim uslugama, u smislu Zakona, smatraju se usluge koje pružaju ustanove socijalne zaštite: centri za socijalni rad, ustanove za smeštaj korisnika i ustanove za dnevni boravak i pomoć u kući, u skladu sa propisima koji uređuju socijalnu zaštitu i socijalnu sigurnost građana, registrovane za obavljanje tih delatnosti, nezavisno od toga da li su ove ustanove usmerene ka ostvarivanju dobiti. U skladu sa navedenim, na promet usluga socijalne zaštite – pomoću kući i lični pratilac deteta, koje pružaju ustanove socijalne zaštite u skladu sa zakonom, PDV se ne obračunava i ne plaća, a po osnovu prometa tih usluga obveznik PDV nema pravo na odbitak prethodnog poreza. Međutim, kada predmetne usluge − pomoć u kući i lični pratilac deteta pruža obveznik PDV − privredni subjekt registrovan kao društvo sa ograničenom odgovornošću, PDV se obračunava i plaća u skladu sa Zakonom, pri čemu obveznik PDV− pružalac usluga ima pravo na odbitak prethodnog poreza po tom osnovu, ako su ispunjeni svi Zakonom propisani uslovi.

***

Odredbama člana 3. Zakona propisano je da su predmet oporezivanja PDV isporuka dobara i pružanje usluga (u daljem tekstu: promet dobara i usluga) koje poreski obveznik izvrši u Republici uz naknadu, u okviru obavljanja delatnosti, kao i uvoz dobara u Republiku.

U skladu sa odredbom člana 5. stav 1. Zakona, promet usluga, u smislu ovog zakona, su svi poslovi i radnje u okviru obavljanja delatnosti koji nisu promet dobara iz člana 4. ovog zakona.

Odredbom člana 25. stav 2. tačka 11) Zakona propisano je poresko oslobođenje bez prava na odbitak prethodnog poreza, tj. dase PDV ne plaća na promet usluga socijalnog staranja i zaštite, dečje zaštite i zaštite mladih, usluga ustanova socijalne zaštite, kao i sa njima neposredno povezanog prometa dobara i usluga odstrane lica registrovanih za obavljanje tih delatnosti.

Prema odredbi člana 5. stav 1. Pravilnika o utvrđivanju pojedinih dobara i usluga iz člana 25. Zakona o porezu na dodatu vrednost (,,Službeni glasnik RS“, br. 120/12 i 86/15), uslugama, u smislu člana 25. stav 2. tačka 11) Zakona, smatraju se usluge koje pružaju ustanove socijalne zaštite: centri za socijalni rad, ustanove za smeštaj korisnika i ustanove za dnevni boravak i pomoć u kući, u skladu sa propisima koji uređuju socijalnu zaštitu i socijalnu sigurnost građana, registrovane za obavljanje tih delatnosti, nezavisno od toga da li su ove ustanove usmerene ka ostvarivanju dobiti.

U skladu sa odredbom člana 10. stav 2. Zakona o socijalnoj zaštiti (,,Službeni glasnik RS“, br. 24/11), ustanovu socijalne zaštite može osnovati Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave i drugo pravno i fizičko lice.

Odredbom člana 40. Zakona o socijalnoj zaštiti propisano je da su usluge socijalne zaštite podeljene u sledeće grupe:

1) usluge procene i planiranja − procena stanja, potreba, snaga i rizika korisnika i drugih značajnih osoba u njegovom okruženju; procena staratelja, hranitelja i usvojitelja; izrada individualnog ili porodičnog plana pružanja usluga i mera pravne zaštite i drugih procena i planova;

2) dnevne usluge u zajednici − dnevni boravak; pomoć u kući; svratište i druge usluge koje podržavaju boravak korisnika u porodici i neposrednom okruženju;

3) usluge podrške za samostalan život − stanovanje uz podršku; personalna asistencija; obuka za samostalni život i druge vrste podrške neophodne za aktivno učešće korisnika u društvu;

4) savetodavno-terapijske i socijalno-edukativne usluge −intenzivne usluge podrške porodici koja je u krizi; savetovanje i podrška roditelja, hranitelja i usvojitelja; podrška porodici koja se stara o svom detetu ili odraslom članu porodice sa smetnjama u razvoju; održavanje porodičnih odnosa i ponovno spajanje porodice; savetovanje i podrška u slučajevima nasilja; porodična terapija; medijacija; SOS telefoni; aktivacija i druge savetodavne i edukativne usluge i aktivnosti;

5) usluge smeštaja − smeštaj u srodničku, hraniteljsku ili drugu porodicu za odrasle i starije; domski smeštaj; smeštaj u prihvatilište i druge vrste smeštaja.

Prema članu 42. Zakona o socijalnoj zaštiti, usluge socijalne zaštite organizuju se kao usluge za decu, mlade i porodicu i usluge za odrasle i starije korisnike, uz uvažavanje integriteta, stabilnosti veza i okruženja korisnika i porodice. Usluge socijalne zaštite pružaju se privremeno, povremeno i kontinuirano, u skladu s potrebama i najboljim interesom korisnika.“

Članom 189. stav 1. tačka 5) Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja ("Sl. glasnik RS", br. 88/2017, 27/2018 - dr. zakon, 10/2019, 27/2018 - dr. zakon i 6/2020) propisano je da se u budžetu jedinice lokalne samouprave obezbeđuju se sredstva za prevoz: dece i njihovih pratilaca radi pohađanja pripremnog predškolskog programa na udaljenosti većoj od dva kilometra, učenika osnovne škole na udaljenosti većoj od četiri kilometra od sedišta škole; prevoz, smeštaj i ishranu dece i učenika sa smetnjama u razvoju i invaliditetom i njihovih pratilaca, bez obzira na udaljenost mesta stanovanja od škole; prevoz dece i učenika koji imaju prebivalište na teritoriji jedinice lokalne samouprave na udaljenosti većoj od četiri kilometra od sedišta škole i u slučajevima kada učenici osnovne škole pohađaju školu na teritoriji druge jedinice lokalne samouprave - ako je škola koju pohađaju najbliža mestu prebivališta učenika; prevoz učenika na republička i međunarodna takmičenja.

Članom 69. Stav 2. Zakona o osnovnom obrazovanju I vaspitanju ("Sl. glasnik RS", br. 55/2013, 101/2017, 10/2019 i 27/2018 - dr. zakon) propisano je da učenik ima pravo na besplatan prevoz i u slučaju kada pohađa školu na teritoriji druge jedinice lokalne samouprave, ako je ta škola na udaljenosti većoj od četiri kilometra i najbliža je mestu prebivališta učenika.

Na osnovu navedenog može se zaključiti da se u budžetu JLS obezbeđuju sredstva za prevoz učenika osnovne škole koji imaju prebivalište na teritoriji te JLS, a pohađaju školu na teritoriji druge JLS na udaljenosti većoj od četiri kilometara u slučaju da je to najbliža škola mestu prebivališta učenika.

Obzirom da u ovom konkretnom slučaju od strane JLS nije obezbeđen organizovan prevoz za nekoliko učenika od mesta njihovog prebivališta do mesta najbliže škole koja se nalazi na teritoriji druge JLS i obzirom da bi organizacija prevoza između dve lokalne samouprave izazvala velike troškove, troškovi prevoza za navedene učenike mogu se refundirati.

Odluku o naknadi odnosno refundaciji troškova prevoza za navedenu kategoriju učenika osnovnog obrazovanja donosi skupština JLS i istom je potrebno definisati kriterijume i merila za isplatu ovih troškova, odnosno uslovi i način obezbeđenja naknade ovih troškova, način isplate naknade troškova prevoza i slično.

Dakle, navedenom odlukom može se definisati da se nakanda troškova prevoza učenika osnovnih škola koji nemaju organizovan javni prevoz od mesta prebivališta do najbliže škole koju pohađaju i koja se nalazi na teritoriji druge JLS na udaljenosti većoj od 4 kilometara može vršiti u visini stvarnih troškova prevoza, a na osnovu priloženih računa prevoznika ili računa za gorivo ili u visini procene cene prevozne karte u javnom saobraćaju (ovakav način se najčešće koristi u praksi). Visina cene prevozne karte utvrđuje se na osnovu podatka dobijenog od strane javnog prevoznika sa kojim je zaključen ugovor o prevozu učenika osnovne škole.

Zahtev za ostvarivanje prava na naknadu troškova prevoza podnosi roditelj, odnosno zakonski zastupnik učenika.

Model administrativnog postupka za priznavanje prava na naknadu troškova prevoza učenika osnovne škole na udaljenosti većoj od 4 kilometara od sedišta najbliže škole, kao i model obrasca zahteva koji je izradila SKGO možete preuzeti sa linka http://www.skgo.org/modeli-administartivnih-procedura?page=13     

Rešenje o priznavanju prava na naknadu troškova prevoza ovih učenika donosi odeljenje nadležno za društvene delatnosti organa uprave JLS.

Sredstva se ne prenose školi, već se na osnovu donetog rešenja refundiraju roditelju odnosno zakonskom zastupniku učenika (uplatom na tekući račun ili uputnicom na kućnu adresu).

Naknada za refundaciju troškova prevoza navedenih učenika isplaćuje se iz sredstava predviđenih Odlukom o budžetu JLS u okviru Razdela direktnog korisnika Organa uprave (Opštinska/Gradska uprava), Program 9-Osnovno obrazovanje i vaspitanje, Programska aktivnost-Funkcionisanje osnovnih škola, funkcija 912-Osnovno obrazovanje, ekonomska klasifikacija 472-Naknade za socijalnu zaštitu iz budžeta (odnosno u finansijskom planu direktnog korisnika predviđenih na ekonomskoj klasifikaciji 472718-Prevoz učenika). Ukoliko lokalna samouprava nije planirala sredstva na ovoj aproprijaciji, ista je potrebno obezbediti iz tekuće rezerve, a pre donošenja rešenja o priznavanju prava na naknadu troškova prevoza.

Zakonom o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 i 149/2020) u članu 2. tačka 21a) definisano je da su kapitalni projekti, projekti izgradnje i kapitalnog održavanja zgrada i građevinskih objekata infrastrukture od interesa za Republiku Srbiju, odnosno lokalnu vlast, uključujući usluge projektnog planiranja koje su sastavni deo projekta, obezbeđivanje zemljišta za izgradnju, kao i projekti koji podrazumevaju ulaganja u opremu, mašine i drugu ne finansijsku imovinu, a u funkciji su javnog interesa. 

Pored navedene definicije, Uredbom o upravljanju kapitalnim projektima ("Sl. glasnik RS", br. 51/2019), u članu 3. tačka 1),  definisano je i da  kapitalne projekte čine i sve javne investicije u ne finansijsku imovinu čiji je vek trajanja, odnosno korišćenja duži od jedne godine, koje su finansirane iz republičkog budžeta, budžeta lokalne samouprave, zajma i/ili bespovratnih sredstava primljenih u ime Republike Srbije ili uz garancije Republike Srbije.

Uputstvom za pripremu odluke o budžetu lokalne vlasti za 2021. godinu, propisano je da se kapitalni projekti uključuju u budžet u skladu sa odredbama Uredbe o upravljanju kapitalnim projektima.

Članom 28. stav 2. tačka 8) ZOBS-a, propisano je da opšti deo budžeta obuhvata pregled planiranih kapitalnih izdataka budžetskih korisnika za tekuću i naredne dve budžetske godine.

U skladu sa napred navedenim, može se zaključiti da je zakonodavac  propisao način uključivanja kapitalnih projekata u budžet, kao i obavezu iskazivanja istih u posebnom delu Odluke o budžetu.

Finansijski plan jeste akt direktnog ili indirektnog korisnika budžetskih sredstava, izrađen na osnovu uputstva za pripremu budžeta, u skladu sa smernicama za izradu srednjoročnih planova i projekcijama srednjoročnog okvira rashoda predviđenih Fiskalnom strategijom, koji sadrži procenu obima prihoda i primanja i obim rashoda i izdataka za period od jedne ili tri godine (kapitalni izdaci iskazuju se za tri godine). Član 1. tačka 3. ZOBS

Članom 28. stav 3. ZOBS, definisano je da posebni deo budžeta iskazuje finansijske planove direktnih korisnika budžetskih sredstava, prema principu podele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku.

Finansijski planovi iz prethodnog stava uključuju rashode i izdatke direktnog korisnika budžetskih sredstava, u skladu sa ekonomskom, funkcionalnom, programskom i klasifikacijom prema izvorima finansiranja.

Dakle, finansijski planovi sadrže i kapitalne izdatke, koji se iskazuju na određenim aproprijacijama u posebnom delu odluke o budžetu JLS u skladu sa prethodno navedenim budžetskim klasifikacijama.

Prema definiciji (član 1. tačka 31. ZOBS), aproprijacija je od strane skupštine lokalne vlasti, odlukom o budžetu lokalne vlasti, dato ovlašćenje nadležnom izvršnom organu lokalne vlasti, za trošenje javnih sredstava do određenog iznosa i za određene namene za budžetsku godinu. 

Promena Odluke o budžetu bez donošenja rebalansa se može realizovati na 2 načina:

• Preraspodelom već planiranih sredstava (promenom aproprijacija);
• Obezbeđivanjem dodatnih sredstava za određenu namenu (iz sredstava tekuće budžetske rezerve).

Članom 61. Zakona o budžetskom sistemu, propisano je u kojim slučajevima je moguće vršiti promenu aproprijacija u toku godine.

Stavom 12. ovog člana, propisano je da ako u toku godine dođe do promene okolnosti koja ne ugrožava utvrđene prioritete unutar budžeta, nadležni izvršni organ lokalne vlasti, donosi odluku da se iznos aproprijacije koji nije moguće iskoristiti, prenese u tekuću budžetsku rezervu i može se koristiti za namene koje nisu predviđene budžetom ili za namene za koje nisu predviđena sredstva u dovoljnom obimu.

Ukupan iznos preusmeravanja iz stava 12. ovog člana zakona, ne može biti veći od iznosa razlike između maksimalno mogućeg iznosa sredstava tekuće budžetske rezerve utvrđenog ovim zakonom i budžetom odobrenih sredstava tekuće budžetske rezerve.

Dakle, ukoliko nadležni izvršni organ lokalne vlasti (opštinsko/gradsko veće) proceni da realizacija određenog kapitalnog projekta neće moći da se izvrši u tekućoj budžetskoj godini iz određenog razloga, kao i da odustajanje od realizacije istog ne ugrožava utvrđene prioritete unutar budžeta (odnosno u ovom slučaju plana kapitalnih projekata), potrebno je da o tome donese  odgovarajuću  odluku o izmeni plana investicija,  na osnovu koje će se planirana sredstva koja nije moguće iskoristiti vratiti u tekuću budžetsku rezervu. Pri tome se mora voditi računa da ukupan iznos preusmeravanja na ovaj način, ne može biti veći od iznosa razlike između maksimalno mogućeg iznosa sredstava tekuće budžetske rezerve (4% ukupno planiranih prihoda i primanja od ne finansijske imovine) i odlukom o budžetu odobrenih sredstava tekuće budžetske rezerve. Ovo treba imati naročito u vidu obzirom da je Uprava za trezor RS uspostavila informacioni sistem za praćenje, kontrolu i izveštavanje o izvršenju budžeta jedinica lokalnih samouprava (ISIB JLS). Sistem pruža uvid u Odluke o budžetu JLS, uvid o raspoloživim sredstvima po utvrđenim aproprijacijama kao i kontrolu izvršenja do iznosa raspoloživih aproprijacija. Praćenje, kontrola i izveštavanje vrši se po svim elementima budžetske klasifikacije. JLS učitavanjem strukturiranih fajlova dostavljaju podatke o utvrđenim aproprijacijama kao i promenama aproprijacija u toku budžetske godine. Nakon svake promene aproprijacije koje se u toku godine dese u skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu, korisnici sistema iz JLS na dnevnom nivou unose u sistem podatke o promenama.

Kada je reč o uvođenju novog kapitalnog izdatka odnosno projekta, članom 69. stav 2. ZOBS propisano je da se sredstva tekuće budžetske rezerve koriste za neplanirane svrhe za koje nisu utvrđene aproprijacije ili za svrhe za koje se u toku godine pokaže da aproprijacije nisu bile dovoljne.

Rešenje o upotrebi tekuće budžetske rezerve donosi nadležni izvršni organ lokalne vlasti (gradsko/opštinsko veće), na predlog lokalnog organa uprave nadležnog za finansije. Sredstva tekuće budžetske rezerve raspoređuju se na direktne korisnike budžetskih sredstava tokom fiskalne godine.

Dakle, pri odobravanju sredstava tokom godine za realizaciju novog kapitalnog projekta koji nije bio planiran Odlukom o budžetu JLS, mogu se koristiti sredstva tekuće budžetske rezerve.

Na kraju, članom 63. stav 1. ZOBS propisano je da se rebalansom budžeta koji, na predlog nadležnog izvršnog organa lokalne vlasti, usvaja skupština lokalne vlasti, vrši usklađivanje prihoda i primanja i rashoda i izdataka budžeta na nižem, višem ili istom nivou. Dakle, rebalansom budžeta vrši se promena odluke o budžetu JLS u toku godine kojom se menja odnosno dopunjuje budžet. Obzirom da se rebalans budžeta vrši po istoj proceduri kao i kod donošenja Odluke o budžetu, on treba da sadrži i objašnjenje razloga i ciljeva rebalansa i vršenje rebalansa u skladu sa novim planom investicija priloženim u okviru predloga za rebalans. Istovremeno važno je napomenuti da rebalans budžeta predstavlja najtransparentniji način da se izvrši izmena planiranih kapitalnih projekata u Odluci o budžetu JLS, posebno imajući u vidu da Zakon o lokalnoj samoupravi propisuje sprovođenje javne rasprave prilikom pripreme budžeta (u delu planiranja investicija).

Članom 157. Zakona uređena je mogućnost izmene ugovora o javnoj nabavci u pogledu dodatnih dobara, usluga ili radova. Dakle, radi se o „dodatnim“ dobrima, uslugama ili radovima, odnosno onima koji su predviđeni u osnovnom ugovoru o javnoj nabavci i za koje su ugovorene jedinične cene.

Zakon postavlja uslove koji moraju biti ispunjeni da bi se ugovor mogao aneksirati po ovom osnovu. Naime, ugovor o javnoj nabavci može da se izmeni radi nabavke dodatnih dobara, usluga ili radova, koji su postali neophodni, a koji nisu bili uključeni u prvobitni ugovor o javnoj nabavci, u slučaju kada promena privrednog subjekta sa kojim je zaključen ugovor:

1. nije moguća zbog ekonomskih ili tehničkih razloga, kao što su zahtevi kompatibilnosti sa postojećom opremom, uslugama ili radovima nabavljenim u okviru prvobitne nabavke i
2. može da prouzrokuje značajne poteškoće ili znatno povećavanje troškova za naručioca.

Iz ove odredbe Zakona proizilazi da moraju biti ispunjena praktično tri uslova kumulativno, i to da su dodatne količine predmeta nabavke postale neophodne, da promena ugovorne strane nije moguća zbog ekonomskih ili tehničkih razloga i da promena ugovorne strane može da prouzrokuje značajne poteškoće ili znatno povećavanje troškova za naručioca. 

Zakonom je propisano ograničenje izmene ugovora u pogledu vrednosti, tako da povećanje vrednosti ugovora ne može da bude veće od 50% vrednosti prvobitnog ugovora (i ne može da ima za cilj izbegavanje primene ovog zakona). Ovo ograničenje se odnosi na ukupnu vrednost svih izmena, ako se ugovor menja više puta.

U vezi sa ovim osnovom, Zakon još uređuje da ugovoreni viškovi radova ne predstavljaju izmenu ugovora o javnoj nabavci.

Iz navedenog proizilazi da se radi samo o ugovorenim viškovima radova, pa tako, ukoliko su ugovoreni viškovi do 10% vrednosti ugovora, ovi viškovi ne bi predstavljali izmenu ugovora. Svakako bi bilo logično sačiniti aneks ugovora i u ovoj situaciji, jer bi moralo da bude konstatovano gde je i u kom pogledu došlo do viškova radova i povećanja cene. Ta izmena se svakako ne objavljuje na Portalu javnih nabavki niti predstavlja izmenu ugovora u smislu ove odredbe Zakona.

Međutim, treba imati u vidu i Mišljenje objavljeno od strane Kancelarije za javne nabavke, gde je konstatovano, između ostalog: „Prilikom izmene ugovora u napred navedenom slučaju, naručioci posebno treba da imaju u vidu da za razliku od viškova radova, dodatni radovi ne predstavljaju veće količine već ugovorenih radova (pozicija), već  potpuno nove radove (pozicije) u odnosu na radove iz osnovnog ugovora o javnoj nabavci.“

Dakle, faktički je konstatovano da su viškovi radova dodatne količine već ugovorenih radova, pa je potrebno da za viškove od preko 10% količina imate u vidu i odredbe člana 160. ZJN i limite predviđene tim članom.

Izmena ugovora po osnovu viškova radova iz člana 157. stav 5. ZJN u vrednosti od 40% od vrednosti osnovnog ugovora ne može se, po našem mišljenju, smatrati situacijom koja je predviđena tim članom Zakona, ako ta vrednost predstavlja viškove za više od 10% ugovorenih količina.

Napominjemo da bi viškove trebalo posmatrati kroz određeni procenat ugovorenih količina, a ne vrednosti u odnosu na osnovni ugovor, a imajući u vidu definiciju viškova radova iz Uzansi o građenju: viškovi radova su količine izvedenih radova koje prelaze ugovorene količine radova.

Članom 6. Zakona o finansiranju lokalne samouprave uređeno je da u izvorne prihode jedinice lokalne samouprave spadaju, između ostalog i lokalne administrativne takse i druge naknade u skladu sa zakonom.

Nadležnost i pravo  jedinice lokalne samouprave da svojom odlukom uvede i uredi lokalne administrativne takse propisana je članom 9. i 10. Zakona o finansiranju lokalne samouprave.

Da bi opština mogla da uvodi određene naknade za svoje usluge, mora da postoji zakonski osnov koji daje pravo jedinici lokalne samouprave da ih uvede.

Poslednje izmene i dopune Zakona o finansiranju lokalne samouprave u smislu samog teksta zakona (ne uzimajući u obzir usklađivanje dinarskih iznosa), izvršene su 2012. godine („Sl. glasnik RS“ br. 93/12), kada je i izmenjen član 6. koji se odnosi na definisanje izvornih prihode koji pripadaju jedinici lokalne samouprave. Tada su u taj zakon uvedene druge naknade u skladu sa zakonom.

Ovaj pojam naknada, ovako široko definisan, svakako može da obuhvata sve naknade koje su propisane odgovarajućim zakonom. Za objašnjenje šta se konkretnije pod tim pojmom podrazumeva, možete se obratiti Ministarstvu finansija za dobijanje zvaničnog stručnog mišljenja.

Napominjemo da se Zakon o naknadama za korišćenje javnih dobara pripremao duži niz godina i tek je usvojen 2018. godine (objavljen u Sl. glasniku RS br. 95/18). Kako je bilo navedeno u predlogu ovog zakona, ciljevi koji se postižu njegovim donošenjem su:

-    Uvođenje naknada samo jednim zakonom;

-    Unapređenje transparentnosti;

-    Predvidivost troškova poslovanja privrednih subjekata;

-    Racionalno korišćenje javnih dobara.

Ovim zakonom se na jednom mestu objedinjavaju sve naknade koje se plaćaju za korišćenje prirodnih bogatstava, dobara od opšteg interesa i dobara u opštoj upotrebi.