Pravni okvir zaduživanja lokalnih vlasti definisan je sa više zakona koji na direktan ili indirektan način uređuju ovu oblast:

- Zakonom o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020, 118/2021, 138/2022 i 118/2021 - dr. zakon) definisano je da zaduživanje predstavlja ugovaranje kredita, odnosno izdavanje hartija od vrednosti, u skladu sa posebnim zakonom.

Napominjemo da bi zahtev za zaduživanje trebao biti usklađen sa zahtevom za odobrenjem deficita iz razloga što je članom 27ž propisano da fiskalni deficit lokalne vlasti može nastati samo kao rezultat javnih investicija. Fiskalni deficit lokalne vlasti je sastavni deo konsolidovanog deficita sektora države. Fiskalni deficit lokalne vlasti u određenoj godini ne može biti veći od 10% njenih prihoda u toj godini. Izvršni organ lokalne vlasti može da podnese zahtev Ministarstvu za odobrenje fiskalnog deficita iznad navedenog iznosa samo ukoliko je ono rezultat realizacije javnih investicija. Zahtev za prekoračenje se podnosi Ministarstvu najkasnije do 1. septembra tekuće godine, za narednu budžetsku godinu. Izuzetno, zahtev za prekoračenje može se podneti nakon 1. septembra tekuće godine, a najkasnije do 31. januara naredne godine, ukoliko je prekoračenje fiskalnog deficita rezultat primljenih transfernih sredstava od drugog nivoa vlasti nakon isteka roka. Zahtev za prekoračenje treba da sadrži detaljno obrazloženje opravdanosti investicija zbog kojih nastaje prekoračenje, analizu dugoročne održivosti duga lokalne vlasti, kao i druge informacije koje zahteva Ministarstvo. Ministarstvo je dužno da najkasnije do 30. septembra lokalnoj vlasti odgovori na zahtev uz odgovarajuće obrazloženje, a u slučaju da je zahtev podnet do 31. januara, ministarstvo je dužno da odgovori do 1. marta. Pri odobravanju prekoračenja Ministarstvo će voditi računa kako o opravdanosti zahteva, tako i o mogućnosti da se zahtev uklopi u planirani deficit konsolidovanog sektora države za narednu godinu. Ukoliko lokalna vlast prekorači limit za deficit u određenoj godini, bez odobrenja Ministarstva, ministar obustavlja prenos transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije, odnosno pripadajući deo poreza na zarade i poreza na dobit preduzeća u narednoj budžetskoj godini za iznos prekoračenja.

- Zakonom o javnom dugu ("Sl. glasnik RS", br. 61/2005, 107/2009, 78/2011, 68/2015, 95/2018, 91/2019 i 149/2020) uređeni su uslovi, način i postupak zaduživanja Republike Srbije, jedinica teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje, Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje i Nacionalne službe za zapošljavanje, kao i javnih preduzeća i drugih pravnih lica, čiji je osnivač Republika, davanje garancija Republike, način i postupak upravljanja javnim dugom i vođenje evidencije o javnom dugu.

Članom  33. ovog zakona propisano je da Odluku o zaduživanju lokalne vlasti donosi nadležni organ lokalne vlasti, po prethodno pribavljenoj saglasnosti Ministarstva. Zahtev za davanje saglasnosti o zaduživanju podnosi se Ministarstvu, uz obrazloženje razloga zbog kojih nastaje potreba za zaduženjem. Zahtev mora da sadrži: podatke o ostvarenim prihodima i primanjima, odnosno izvršenim rashodima i izdacima u prethodnoj godini, podatke o zaduženosti na dan podnošenja zahteva, plan i izvršenje rashoda i izdataka, kao i plan i ostvarenje prihoda i primanja u godini za koju se podnosi zahtev i podatke o dospelim, a neizmirenim obavezama na dan podnošenja zahteva. Saglasnost o zaduživanju lokalne vlasti Ministarstvo daje u roku od 30 dana od dana prijema zahteva za davanje saglasnosti. Ako Ministarstvo u navedenom roku ne odgovori na zahtev za davanje saglasnosti, smatraće se da saglasnost nije data.

Članom 36. Zakona o javnom dugu, propisane su odredbe vezane za dugoročno zaduživanje lokalne vlasti u skladu sa kojima se lokalne vlasti ne mogu dugoročno zaduživati, osim u delu zaduživanja radi finansiranja ili refinansiranja kapitalnih investicionih rashoda predviđenih u budžetu lokalne vlasti. Ovim članom su određeni limiti u pogledu ove vrste zaduživanja i to da Iznos neizmirenog dugoročnog zaduženja ne može biti veći od 50% od ukupno ostvarenih tekućih prihoda lokalnog budžeta u prethodnoj godini, a Istovremeno, iznos glavnice i kamate koji dospeva u svakoj godini po ovoj osnovi (dugoročni dug za finansiranje kapitalnih investicionih rashoda), ne može biti veći od 15% od ukupno ostvarenih tekućih prihoda budžeta lokalne vlasti u prethodnoj godini.

- Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Sl. glasnik RS", br. 129/2007, 83/2014 - dr. zakon, 101/2016 - dr. zakon, 47/2018 i 111/2021 - dr. zakon) u članu 32.  tačka 15) propisano je da skupština opštine, donosi akt o javnom zaduživanju opštine, u skladu sa zakonom kojim se uređuje javni dug. Dalje, u članom 44. tačka 5) ovog zakona propisano je da predsednik opštine donosi pojedinačne akte za koje je ovlašćen zakonom, statutom ili odlukom skupštine. Članom 66 stav 1. propisano je da organi grada obavljaju poslove predviđene ovim zakonom za organe opštine, kao i druge poslove utvrđene zakonom i statutom grada.

- Zakonom o javnim nabavkama ("Sl. glasnik RS", br. 91/2019) u članu 12. stav 1. tačka 7) propisano je da  odredbe ovog zakona naručioci ne primenjuju na zajmove i kredite, bez obzira da li su u vezi sa prodajom, kupovinom ili prenosom hartija od vrednosti ili drugih finansijskih instrumenata. Stav 2. ovog člana predviđa da se u ovom slučaju primenjuju načela ovog zakona na način koji je primeren okolnostima konkretne nabavke.

Dakle, na osnovu svega napred navedenog, možemo zaključiti: da bi se lokalna samouprava zadužila potrebno je najpre da pribavi saglasnost nadležnog Ministarstva finansija u rokovima propisanim članom 27ž Zakona o budžetskom sistemu, odnosno najkasnije do 1. septembra tekuće godine, za narednu budžetsku godinu, a izuzetno, zahtev za prekoračenje može se podneti nakon 1. septembra tekuće godine, a najkasnije do 31. januara naredne godine, ukoliko je prekoračenje fiskalnog deficita rezultat primljenih transfernih sredstava od drugog nivoa vlasti nakon isteka roka.

Po pribavljenoj saglasnosti od strane Ministarstva skupština jedinice lokalne samouprave kao nadležni organ, donosi Odluku o kreditnom zaduživanju u skladu sa članom 33. Zakona o javnom dugu. Odlukom o zaduživanju određuje se iznos i namena kreditnog zaduženja, način izbora poslovne banke, određuju se rokovi i uslovi otplate kredita. U skladu sa članom 44. tačka 5) I članom 66. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi, ovom odlukom se može ovlastiti predsednik opštine/gradonačelnik da obrazuje Komisiju koja će razmatrati ponude banaka i izvršiti izbor najpovoljnije kao da u ime lokalne samouprave zaključi ugovor o kreditu sa poslovnom bankom koja ponudi najpovoljnije uslove kreditiranja.

Na osnovu odluke o zaduživanju lokalne samouprave, donosi se odluka o rebalansu budžeta kojom se planiraju kapitalni investicioni radovi (kapitalni projekti) koji će se finansirati iz kreditnog zaduživanja (član 36. Zakona o budžetskom sistemu). Rebalans budžeta se može usvojiti i na istoj sednici skupštine, a nakon usvajanja odluke o zaduživanju.

Obzirom da u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama (član 12. stav 1. tačka 7), odredbe ovog zakona naručioci ne primenjuju na kredite, a kako bi se primenila načela ovog zakona na način koji je primeren okolnostima konkretne nabavke, izbor poslovne banke koja daje najpovoljnije uslove kreditiranja može se izvršiti putem javnog poziva, odnosno prikupljanjem ponuda.

Pošto se Odlukom o javnom zaduživanju lokalne samouprave određuje da Komisiju za izbor najpovoljnije ponude obrazuje predsednik opštine/gradonačelnik i istom odlukom mu se da ovlašćenje za zaključenje ugovora, nije potrebno da izbor poslovne banke prođe skupštinsku proceduru u smislu donošenja odluke o izboru banke sa kojom će se zaključiti ugovor o kreditu.

Članom 79. Zakonom o radu (“Sl. glasnik RS”, br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - odluka US, 113/2017 i 95/2018 - autentično tumačenje) predviđeno je da zaposlenom miruju prava i obaveze koje se stiču na radu i po osnovu rada, osim prava i obaveza za koje je zakonom, opštim aktom, odnosno ugovorom o radu drukčije određeno, ako odsustvuje sa rada zbog:

1) odlaska na odsluženje, odnosno dosluženje vojnog roka; 2) upućivanja na rad u inostranstvo od strane poslodavca ili u okviru međunarodno-tehničke ili prosvetno-kulturne saradnje, u diplomatska, konzularna i druga predstavništva; 3) privremenog upućivanja na rad kod drugog poslodavca u smislu člana 174. ovog zakona; 4) izbora, odnosno imenovanja na funkciju u državnom organu, sindikatu, političkoj organizaciji ili drugu javnu funkciju čije vršenje zahteva da privremeno prestane da radi kod poslodavca; 5) izdržavanja kazne zatvora, odnosno izrečene mere bezbednosti, vaspitne ili zaštitne mere, u trajanju do šest meseci. Zaposleni kome miruju prava i obaveze iz stava 1. ovog člana ima pravo da se u roku od 15 dana od dana odsluženja, odnosno dosluženja vojnog roka, prestanka rada u inostranstvu, odnosno kod drugog poslodavca, prestanka funkcije, povratka sa izdržavanja kazne zatvora, odnosno mere bezbednosti, vaspitne ili zaštitne mere - vrati na rad kod poslodavca. Prava iz st. 1. i 2. ovog člana ima i bračni drug zaposlenog koji je upućen na rad u inostranstvo u okviru međunarodno-tehničke ili prosvetno-kulturne saradnje, u diplomatska, konzularna i druga predstavništva.

Članom 70. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama (“Sl. glasnik RS”, br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 114/2021, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon, 86/2019 - dr. zakon, 157/2020 - dr. zakon, 123/2021 - dr. zakon i 141/2021) predviđeno je da se radni odnos može zasnovati i za vreme čije trajanje je unapred određeno (radni odnos na određeno vreme): 1) radi zamene odsutnog zaposlenog do njegovog povratka; 2) zbog privremeno povećanog obima posla, koji postojeći broj zaposlenih ne može da izvrši, najduže na šest meseci u toku jedne kalendarske godine; 3) na radnim mestima u kabinetu izabranog lica u organu autonomne pokrajine, najduže dok traje dužnost tog izabranog lica; 4) na radnim mestima u kabinetu gradonačelnika grada Beograda, predsednika Skupštine grada Beograda, najduže dok traje dužnost tih lica; 5) na radnim mestima u kabinetu gradonačelnika, predsednika opštine ili predsednika gradske opštine, najduže dok traje dužnost tih izabranih lica (pomoćnici gradonačelnika, odnosno predsednika opštine kao i druga lica koja zasnivaju radni odnos na radnim mestima u kabinetu); 6) radi učešća u pripremi ili realizaciji određenog projekta, najduže do završetka projekta; 7) radi obuke pripravnika, za vreme trajanja pripravničkog staža; 8) radi zamene službenika koji je postavljen za vršioca dužnosti, dok traje njegova dužnost; 9) radi zamene službenika kome miruje radni odnos zbog obavljanja pripravničkog staža. Radni odnos na određeno vreme zasniva se bez оbaveze sprovođenja internog ili javnog konkursa, izuzev radnog odnosa na određeno vreme radi obuke pripravnika koji se zasniva nakon sprovedenog javnog konkursa, u skladu sa ovim zakonom i ako je potreba zapošljavanja prikazana u kadrovskom planu. Radni odnos na određeno vreme ne može da preraste u radni odnos na neodređeno vreme, izuzev pripravniku, kad položi državni stručni ispit.

Imajući u vidu sve navedeno i s obzirom da je trajanje rada na određeno vreme unapred određeno sa razlogom zapošljavanja lica na određeno vreme, smatramo da nema osnova da se takvom licu utvrdi pravo na mirovanje radnog odnosa, naročito imajući u vidu da je period na koji se lice bira, imenuje ili postavlja na funkciju najčešće duži od perioda na koji je zasnovan radni odnos na određeno vreme.

Ovde je u pitanju pravna situacija koju ni Zakon o lokalnoj samoupravi ni Zakon o lokalnim izborima ne prepoznaje.

Naime, u skladu sa članom 32. stav 1. tačka 12) i članom 45. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi, članove opštinskog veća bira skupština opštine.

Činjenica je, takođe, da u skladu sa članom 45. stav 7. članovi opštinskog veća koje bira skupština ne mogu istovremeno da budu i odbornici, te je stavom 8. istog člana propisano da odborniku koji bude izabran za člana opštinskog veća prestaje odbornički mandat.

Obrnuta situacija, međutim, nije uređena, odnosno predviđena!

Pomoć u rešavanju ove situacije mogao bi da pruži član 30. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi, kojim je propisano da „danom potvrđivanja odborničkog mandata licima koje je imenovala, odnosno postavila skupština jedinice lokalne samouprave, prestaje funkcija na koju su imenovani, odnosno postavljeni“. Ova odredba, dakle, poznaje imenovana i postavljena, ali ne i izabrana lica, što su članovi opštinskog veća.

Opštinska izborna komisija, koja, kao što ste naveli u pitanju, nema zvaničnih saznanja o tome da je neki kandidat za odbornika izabran, imenovan ili postavljen na neku funkciju od strane skupštine opštine, svakako mora da ispuni svoju zakonsku dužnost i dodeli odbornički mandat radi popune upražnjenog odborničkog mesta prvom sledećem kandidatu sa iste izborne liste pod uslovima i na način propisan čl. 72. i 73. Zakona o lokalnim izborima.

Skupština opštine, dalje, mora da takođe postupi po Zakonu o lokalnim izborima i donese odluku o potvrđivanju mandata novom odborniku, jer zakon ne daje pravni osnov skupštini opštine da ne potvrdi mandat koji je dodelila opštinska izborna komisija.

Ostaje, dakle, pitanje da li takva odluka skupštine opštine proizvodi bilo kakvo automatsko dejstvo u smislu citirane odredne člana 30. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi, koja, da ponovimo, ne prepoznaje izabrana lica.

U ovakvoj pravnoj situaciji, mišljenja smo da treba ciljno tumačiti odredbu člana 30. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi i zaključiti da, iako ne navodi izabrana lica, primenu te odredbe treba proširiti i na ta lica. Ovo iz razloga što smisao odnosno logika ovakve odredbe polazi od toga da odbornik osim te ne može da vrši nijednu drugu javnu funkciju u toj opštini, npr. da istovremeno bude i direktor lokalnog javnog preduzeća, pa samim tim , ne bi smeo da vrši ni funkciju člana opštinskog veća.

Shodno navedenom, mišljenja smo da bi skupština opštine trebalo da, po donošenju odluke o potvrđivanju odborničkog mandata, konstatuje prestanak funkcije člana opštinskog veća usled stupanja na odborničku funkciju. Potom, ostaje mogućnost da taj novi odbornik odmah podnese ostavku na odborničku funkciju i bude ponovo izabran za člana opštinskog veća, na predlog predsednika opštine.

U vezi pouke o pravnom leku u aktu o prestanku funkcije, primenjuju se opšti propisi o radu. Članom 195. Zakona o radu je propisano da protiv rešenja kojim je povređeno pravo zaposlenog ili kad je zaposleni saznao za povredu prava, zaposleni, odnosno predstavnik sindikata čiji je zaposleni član ako ga zaposleni ovlasti, može da pokrene spor pred nadležnim sudom. Rok za pokretanje spora jeste 60 dana od dana dostavljanja rešenja, odnosno saznanja za povredu prava. Dakle, pouka o pravnom leku treba da glasi da lice ima pravo da u roku od 60 dana od dana dostavljanja rešenja pokrene radni spor pred nadležnim sudom.

U skladu sa članom 13. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Službeni glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 i 114/2021) funkcioneru autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave funkcija prestaje u slučaju: 1) isteka vremena na koje je izabran, imenovan ili postavljen; 2) podnošenja ostavke; 3) razrešenja, kao i u drugim slučajevima utvrđenim zakonom i drugim propisima kojima se uređuje prestanak funkcije, odnosno radnog odnosa.

Članom 14. istog zakona je dalje predviđeno da funkcioner po prestanku funkcije ima pravo na naknadu plate u trajanju od tri meseca, u visini plate koju je imao u vreme prestanka funkcije. Pravo na naknadu plate može se izuzetno produžiti do tri meseca ukoliko u tom vremenu funkcioner stiče pravo na penziju. Ovo pravo prestaje pre isteka roka zasnivanjem radnog odnosa ili sticanjem prava na penziju prema propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju. Funkcioner pravo na naknadu plate ostvaruje kod poslodavca kod koga je ostvarivao prava po osnovu radnog odnosa u trenutku prestanka funkcije, i to pravo mu, po zahtevu, utvrđuje nadležni organ, odnosno radno telo iz člana 4. Zakona o zaposlenima u AP i JLS. Zahtev za naknadu plate funkcioner može uputiti najkasnije u roku od 15 dana od dana prestanka funkcije, s tim što pravo iz stava 3. ovog člana ostvaruje počev od narednog dana od dana prestanka funkcije. Funkcioneru prestaje radni odnos prestankom funkcije, odnosno danom prestanka obaveze vršenja dužnosti, odnosno nakon proteka roka za funkcionere koji ostvaruju pravo na naknadu plate po prestanku funkcije.

Dakle, zakon nije posebno uredio status lica u periodu od 15 dana u kome može da se opredeli za naknadu plate nakon prestanka funkcije. Jedna od mogućnosti može biti da licu prestane radni odnos i da se odjavi sa obaveznog socijalnog osiguranja do podnošenja zahteva za naknadu plate, pa da se naknadno ponovo prijavi, a druga mogućnost može biti da lice ostane u radnom odnosu i bude prijavljeno na obavezno socijalno osiguranje te da se odjavi sa danom prestanka funkcije po isteku roka za podnošenje zahteva za naknadu plate, ukoliko zahtev ne podnese. Jasno je da u situaciji u kojoj se rok od 15 dana proteže u dva meseca, odnosno dva obračunska perioda za plate, da je bolja opcija prva mogućnosti.