Članom 54. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave (“Sl. glasnik RS”, br. 38/19, 55/20 i 51/22) propisano je da zaposleni ima pravo na godišnju nagradu. Godišnja nagrada isplaćuje se zaposlenom po pravilu jednom godišnje, a učesnici se mogu sporazumeti i o tome da se godišnja nagrada zaposlenom isplati izuzetno u više delova. O visini i načinu isplate godišnje nagrade učesnici pregovaraju u postupku izrade Zakona o budžetu za narednu godinu.

Proceduralno posmatrano, da bi se isplatila godišnja nagrada zaposlenom, pored toga što je predviđena navedenim članom kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave, potrebno je da ista bude planirana finansijskim planom budžetskog korisnika, odnosno potrebno je odlukom o budžetu lokalne vlasti bude odobrena aproprijacija za tu namenu u toj budžetskoj godini. Predlog finansijskog plana odnosno odluke o budžetu, izrađuje se na osnovu uputstva za izradu odluke o budžetu lokalne vlasti koje donosi Ministarstvo finansija. Nakon donošenja Odluke o budžetu direktni i indirektni korisnici budžeta su dužni da usklade svoje finansijske planove sa odobrenim aproprijacijama u budžetu. U tom smislu, u redovnim okolnostima, nakon dobijanja obaveštenja o odobrenim aproprijacijama na ime rashoda za isplatu godišnjih nagrada zaposlenima za budžetsku godinu i donošenja finansijskog plana, rukovodilac budžetskog korisnika može doneti odluku, rešenje o dodeli godišnje nagrade.

Napominjemo međutim da je članom 44. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2023. godinu ("Sl. glasnik RS", br. 138/2022) u stavu 6. i stavu 7. propisano da se u skladu sa članom 2. tačka 31), članom 54. i članom 56. stav 4. Zakona o budžetskom sistemu ("Službeni glasnik RS", br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 - ispravka, 108/13, 142/14, 68/15 - dr. zakon, 103/15, 99/16, 113/17, 95/18, 31/19, 72/19, 149/20, 118/21 i 118/21 - dr. zakon) u budžetskoj 2023. godini - neće vršiti obračun i isplata poklona u novcu, božićnih, godišnjih i drugih vrsta nagrada i bonusa i primanja zaposlenih radi poboljšanja materijalnog položaja i uslova rada, kao i drugih primanja iz člana 120. stav 1. tačka 4) Zakona o radu ("Službeni glasnik RS", br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 - US, 113/17 i 95/18 - autentično tumačenje), predviđenih posebnim i pojedinačnim kolektivnim ugovorima i drugim aktima, za direktne i indirektne korisnike budžetskih sredstava lokalne vlasti, osim jubilarnih nagrada za zaposlene i novčanih čestitki za decu zaposlenih. U stavu 8. istog člana Zakona o budžetu za 2023. godinu, naglašeno je dodatno da se u 2023. godini ne mogu isplaćivati zaposlenima kod korisnika budžetskih sredstava lokalne vlasti nagrade i bonusi koji prema međunarodnim kriterijumima predstavljaju nestandardne, odnosno netransparentne oblike nagrada i bonusa.

Ovakve smernice sadržane su (ponovljene) i u Uputstvu za pripremu odluke o budžetu lokalne vlasti za 2023. godinu i projekcija za 2024. i 2025. godinu (iz jula 2022. godine i ažurirano Uputstvo iz decembra 2022. godine), a što je bio slučaj i u prethodnim godinama.

Dakle, budžetski korisnici nisu mogli planirati u svojim finansijskim planovima za 2023. godinu, a samim tim ne može se ni isplaćivati - godišnja nagrada zaposlenima predviđena Posebnim kolektivnim ugovorom za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave tokom 2023. godine. Ukazujemo i da je shodno Zakonu o budžetskom sistemu, čl. 36a stav 3, postupanje suprotno smernicama iz Uputstva u izradi odluke o budžetu lokalne vlasti (u delu kojim se lokalnoj vlasti daju smernice za planiranje ukupnog obima prihoda, mase sredstava za plate, broja zaposlenih i subvencija u odluci o budžetu), postavljeno kao osnov za moguću obustavu prenosa transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije, odnosno pripadajućeg dela poreza na zarade i poreza na dobit pravnih lica, do momenta dok se odluka o budžetu ne uskladi sa uputstvom.

Član 21. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 38/2019, 55/2020 i 51/2022) utvrđuje osnove i načine ostvarivanja prava na plaćeno odsustvo sa rada zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave. U tom članu se između ostalog kaže da zaposleni ima pravo na plaćeno odsustvo u slučaju teže bolesti člana uže porodice u trajanju od 7 radnih dana (član 21. stav 1. tačka 11 PKU). Isti član u stavu 2. kaže da se članovima uže porodice smatraju bračni drug, vanbračni drug, deca rođena u braku i van braka, rođena braća i sestre, braća i sestre po ocu i majci, roditelji, usvojilac, usvojenik, pastorak i štićenik, dok u stavu 6. kaže da se plaćeno odsustvo odobrava na pismeni zahtev zaposlenog, pod uslovom da je zaposleni priložio odgovarajuću dokumentaciju (dokaz o postojanju pravnog osnova za korišćenje plaćenog odsustva).

Što se tiče akta koji reguliše teže bolesti, samim Kolektivnih ugovorom nije regulisano šta se smatra težom bolešću, a nema ni upućujućih odredbi na primenu drugih propisa kojima je definisana teža bolest. Iz navedenih razloga smatramo da se u svakom konkretnom slučaju prilikom odlučivanja o pravu na plaćeno odsustvo, postojanje osnova teže bolesti člana uže porodice utvrđuje na osnovu priložene odgovarajuće medicinske dokumentacije, iz koje treba da proizilazi da zdravstveno stanje, odnosno bolest člana uže porodice zaposlenog ima kvalifikaciju teže bolesti ili predstavlja težu bolest za to lice.

Zakon o lokalnim izborima ne sadrži odredbe koje bi davale osnov zaključku da se sastav opštinske odnosno gradske izborne komisije (u daljem tekstu: OIK) može ili mora menjati u zavisnosti od promene strukture odborničkih grupa u lokalnoj skupštini.

Ono što Zakon o lokalnim izborima, u članu 18. st. 4. i 5, propisuje jeste da je nov saziv lokalne skupštine dužan da imenuje nov stalni sastav OIK u roku od šest meseci od dana konstituisanja skupštine i da time prestaje mandat prethodnog stalnog sastava OIK. Zakon, dakle, ne propisuje izričito izmene u sastavu OIKa u slučaju promene odborničkih grupa, već samo u slučajevima u kojima članu ili zameniku člana OIKa funkcija prestaje po sili zakona, odnosno u slučajevima njihovog razrešenja, kako je to propisano članom 16. Zakona o lokalnim izborima.

Međutim, članom 27. stav 3. Zakona o izboru narodnih poslanika propisano je da ako se nakon raspisivanja izbora za narodne poslanike promene odborničke grupe, skupština grada, opštine, odnosno gradske opštine ne može imenovati novu lokalnu izbornu komisiju pre okončanja izbora. Ovakva odredba, iako je sadržana u drugom izbornom zakonu, a ne Zakonu o lokalnim izborima, daje prostor za tumačenje da je promena OIKa usled promene odborničke strukture moguća.

Osim toga, odredbe člana 20. stav 2. Zakona o lokalnim izborima sadrže pravila i ograničenja u vezi sa ovlašćenim predlagačima za imenovanje članova OIKa u stalnom sastavu, te bi, u pojedinim slučajevima promene odborničke strukture, zaista moglo da se postavi pitanje nužnosti imenovanja novog OIKa.

Tako, npr. u slučaju da se u nekom trenutku rasformiraju sve osim jedne odborničke grupe, postavilo bi se pitanje primene člana 20. stav 5. Zakona o lokalnim izborima, koji propisuje pravila za imenovanje OIKa u slučaju kada postoji samo jedna odbornička grupa.

Ili, ako se jedina odbornička grupa podeli na dve, postavilo bi se pitanje primene člana 20. stav 6. Zakona o lokalnim izborima, koja propisuje pravila o imenivanju OIKa u slučaju kada postoje samo dve odborničke grupe.

Zakon o lokalnim izborima, dakle, ne propisuje obavezu da se u slučaju promene strukture odborničkih grupa promeni i sastav OIKa, niti daje osnov za tumačenje da je takva promena moguća, već se takva mogućnost prepoznaje u pomenutoj odredbi Zakona o izboru narodnih poslanika.

Kao odgovor na postavljeno pitanje, može se reći da prema zakonu nije potrebno usklađivati sastav OIKa sa promenama u broju i sastavu odborničkih grupa, ali da takvo usklađivanje ne bi bilo u suprotnosti sa propisima, imajući u vidu da Zakon o izboru narodnih poslanika, čije se odredbe shodno primenjuju i na lokalne izbore, sadrži odredbu koja indirektno takvu mogućnost prepoznaje. Drugim rečima, usklađivanje sastava OIKa bi moglo da predstavlja predmet političkog dogovora unutar lokalne skupštine, a ne izvršavanje zakonske obaveze. Ovo i stoga što bi se moglo postaviti pitanje da li Zakon o lokalnim izborima daje osnov da član ili zamenik člana OIKa bude razrešen po osnovu promene odborničke strukture, jer takav slučaj nije propisan članom 16. Zakona o lokalnim izborima koji uređuje prestanak funkcije u OIKu.

Članom 28. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Sl. glasnik RS", br. 129/2007, 83/2014 - dr. zakon, 101/2016 - dr. zakon, 47/2018 i 111/2021 - dr. zakon) utvrđeno je da je skupština opštine je najviši organ opštine koji vrši osnovne funkcije lokalne vlasti, utvrđene Ustavom, zakonom i statutom. Skupštinu opštine čine odbornici, koje biraju građani na neposrednim izborima, tajnim glasanjem, u skladu sa zakonom i statutom opštine. Skupština opštine se smatra konstituisanom izborom predsednika skupštine i postavljenjem sekretara skupštine.

Dalje se u članu 33. istog Zakona kaže da skupština opštine odlučuje ako sednici prisustvuje većina od ukupnog broja odbornika. Odluke se donose većinom glasova prisutnih odbornika, ukoliko zakonom ili statutom nije drukčije određeno. O donošenju statuta, budžeta, prostornih i urbanističkih planova odlučuje se većinom glasova od ukupnog broja odbornika. Naposletku, članom 34. stav 1 istog Zakona predviđeno je da sednicu skupštine opštine saziva predsednik skupštine, po potrebi, a najmanje jednom u tri meseca.

Dakle, zaključujemo da je za zakonitost održavanja sednice, odnosno zakonitost postupka donošenja odluka na njoj važna usaglašenost sa citiranim odredbama Zakon o lokalnoj samoupravi. 

U skladu sa članom 40. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Sl. glasnik RS", br. 129/2007, 83/2014 - dr. zakon, 101/2016 - dr. zakon, 47/2018 i 111/2021 - dr. zakon) skupština opštine ima sekretara koji se stara o obavljanju stručnih poslova u vezi sa sazivanjem i održavanjem sednica skupštine i njenih radnih tela i rukovodi administrativnim poslovima vezanim za njihov rad. Sekretar skupštine se postavlja, na predlog predsednika skupštine, na četiri godine i može biti ponovo postavljen. Za sekretara skupštine opštine može biti postavljeno lice koje ima stečeno visoko obrazovanje iz naučne oblasti pravne nauke na osnovnim akademskim studijama u obimu od najmanje 240 ESPB bodova, master akademskim studijama, specijalističkim akademskim studijama, specijalističkim strukovnim studijama, odnosno na osnovnim studijama u trajanju od najmanje četiri godine ili specijalističkim studijama na fakultetu, sa položenim stručnim ispitom za rad u organima uprave i radnim iskustvom od najmanje tri godine. Skupština opštine može, na predlog predsednika skupštine, razrešiti sekretara i pre isteka mandata. Sekretar može imati zamenika koji ga zamenjuje u slučaju njegove odsutnosti. Zamenik sekretara skupštine opštine postavlja se i razrešava na isti način i pod istim uslovima kao i sekretar.

Iz navedenih odredbi vidimo da su poslovi sekretara skupštine tačno utvrđeni zakonom i ograničeni na obavljanje stručnih poslova u vezi sa sazivanjem i održavanjem sednica skupštine i njenih radnih tela i rukovođenjem administrativnim poslovima vezanim za njihov rad. 

U skladu sa članom 94. Zakona o radu ("Sl. glasnik RS", br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - odluka US, 113/2017 i 95/2018 - autentično tumačenje) zaposlena žena ima pravo na odsustvo sa rada zbog trudnoće i porođaja (u daljem tekstu: porodiljsko odsustvo), kao i odsustvo sa rada radi nege deteta, u ukupnom trajanju od 365 dana. Zaposlena žena ima pravo da otpočne porodiljsko odsustvo na osnovu nalaza nadležnog zdravstvenog organa najranije 45 dana, a obavezno 28 dana pre vremena određenog za porođaj. Porodiljsko odsustvo traje do navršena tri meseca od dana porođaja. Zaposlena žena, po isteku porodiljskog odsustva, ima pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta do isteka 365 dana od dana otpočinjanja porodiljskog odsustva. Otac deteta može da koristi pravo iz stava 3. ovog člana u slučaju kad majka napusti dete, umre ili je iz drugih opravdanih razloga sprečena da koristi to pravo (izdržavanje kazne zatvora, teža bolest i dr.). To pravo otac deteta ima i kada majka nije u radnom odnosu. Otac deteta može da koristi pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta do isteka 365 dana od dana otpočinjanja porodiljskog odsustva majke. Za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta zaposlena žena, odnosno otac deteta, ima pravo na naknadu zarade, u skladu sa zakonom.

S obzirom da Zakon o radu ne predviđa ograničenja po pitanju prekida odsustva sa rada radi nege deteta, majka ili otac kojima je utvrđeno ovo pravo mogu ga u svakom trenutku prekinuti i vratiti se na rad.

Članom 33. Zakona o lokalnoj samoupravi propisano je da skupština opštine odlučuje ako sednici prisustvuje većina od ukupnog broja odbornika (stav 1) i da se odluke donose većinom glasova prisutnih odbornika, ukoliko zakonom ili statutom nije drukčije određeno (stav 2).

Članom 72. stav 5. Zakona o lokalnim izborima propisano je da protiv odluke skupštine donete u vezi sa potvrđivanjem mandata novog odbornika podnosilac proglašene izborne liste koja je osvojila mandate, odbornik i kandidat za odbornika na izbornoj listi sa koje je izabran novi odbornik mogu podneti žalbu višem sudu na čijem se području nalazi sedište skupštine u roku od sedam dana od dana donošenja odluke.

Iz ovakve zakonske odredbe nesumnjivo proističe zaključak da skupština opštine mora da donese odluku o potvrđivanju mandata novom odborniku, i to u skladu sa citiranim odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi.

Što se tiče pitanja šta se dešava ako skupština ne izglasa potvrđivanje mandata novom odborniku, konstatovati da je članom 72. stav 5. Zakona o lokalnim izborima predviđeno pravno sredstvo protiv odluke skupštine donete u vezi sa potvrđivanjem mandata novog odbornika, tako što je propisano da „protiv odluke skupštine donete u vezi sa potvrđivanjem mandata novog odbornika podnosilac proglašene izborne liste koja je osvojila mandate, odbornik i kandidat za odbornika na izbornoj listi sa koje je izabran novi odbornik mogu podneti žalbu višem sudu na čijem se području nalazi sedište skupštine u roku od sedam dana od dana donošenja odluke“, ali je propušteno da se predvidi pravno sredstvo u situaciji kada skupština propusti da donese odluku.

U tom slučaju bi trebalo analogno primeniti odredbe člana 71. Zakona o lokalnim izborima, koje uređuju pravno sredstvo kada skupština ne donese odluku da je odborniku prestao mandat.