Članom 82. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon, 86/2019 - dr. zakon i 114/2021) predviđen je redosled radnji pri popunjavanju izvršilačkog radnog mesta. Prednost pri popunjavanju ima premeštaj službenika, sa napredovanjem ili bez njega. Ako poslodavac odluči da radno mesto ne popuni premeštajem, sprovodi se interni konkurs. Ako interni konkurs nije uspeo, radno mesto može da se popuni preuzimanjem službenika iz autonomne pokrajine ili druge jedinice lokalne samouprave, odnosno iz državnog organa. Ako se radno mesto ne popuni ni preuzimanjem službenika, obavezno se sprovodi javni konkurs. Ako ni javni konkurs nije uspeo, radno mesto se ne popunjava, ali poslodavac može odlučiti da se sprovede novi javni konkurs.

Dakle, utvrđeni redosled predstavlja obavezne i fakultativne korake u popunjavanju izvršilačkog radnog mesta. Ako se radno mesto ne može popuniti premeštajem, obavezno se mora sprovesti interni konkurs. Potom, ako interni konkurs ne uspe, radno mesto se može popuniti preuzimanjem, nakon čega se kao obavezan korak mora sprovesti javni konkurs.

Razvrstovanje izvršilačkih (službeničkih) radnih mesta uređeno je Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicima lokalne samouprave. Članom 59. utvrđeno je da se izvršilačka radna mesta razvrstavaju po zvanjima, u zavisnosti od od složenosti i odgovornosti poslova, potrebnih znanja i sposobnosti i uslova za rad. Zvanja su: samostalni savetnik, savetnik, mlađi savetnik, saradnik, mlađi saradnik, viši referent, referent i mlađi referent, s tim da se u organima autonomne pokrajine i grada Beograda utvrđuje i zvanje viši savetnik. Zakon je predvideo kakvi se poslovi obavljaju u svakom od navedenih zvanja i koje zahteve ti poslovi moraju da ispunjavaju.

Prema stavu 1. člana 61. Zakona o zaposlenima u AP i JLS, u zvanju samostalnog savetnika obavljaju se složeni stručni poslovi koji zahtevaju posebno specijalističko znanje i iskustvo, analitičke sposobnosti, samostalan rad bez nadzora neposrednog rukovodioca i donošenje odluka u složenim slučajevima samo uz opšta usmerenja i uputstva neposrednog rukovodioca. U stavu 2. navedenog člana, predviđeno je da za rad na poslovima u zvanju samostalnog savetnika službenik mora da ima stečeno visoko obrazovanje na osnovnim akademskim studijama u obimu od najmanje 240 ESPB bodova, master akademskim studijama, master strukovnim studijama, specijalističkim akademskim studijama, specijalističkim strukovnim studijama, odnosno na osnovnim studijama u trajanju od najmanje četiri godine ili specijalističkim studijama na fakultetu i najmanje pet godina radnog iskustva u struci.

Kriterijumi na osnovu kojih se radna mesta razvrstavaju u zvanja utvrđena su Uredbom o kriterijumima za razvrstavanje radnih mesta i merilima za opis radnih mesta službenika u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 88/2016, 12/2022, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon, 86/2019 - dr. zakon, 157/2020 - dr. zakon i 123/2021 - dr. zakon). Merila za razvrstavanje radnih mesta po zvanjima su: složenost poslova, samostalnost u radu, odgovornost, poslovna komunikacija i kvalifikacije.

Kvalifikacije su merilo koje izražavaju znanja i radno isto potrebno za delotovoran rad na radnom mestu. Kvalifikacije se sastoje od stečenog obrazovanja i radnog iskustva. Uredba, kao podzakonski akt, mora biti u saglasnosti sa Zakonom, pa je po članu 13. Uredbe predviđeno da, kako bi radno mesto bilo razvrstano u zvanje samostalnog savetnika, pored ostalih merila, potrebno je da za njega bude propisano i radno iskustvo od najmanje 5 godina.

Prema tome, službenik se ne može rasporediti na radno mesto u zvanju samostalnog savetnika ako nema najmanje 5 godina radnog iskustva u struci.

Način popunjavanja izvršilčkih radnih mesta u organima JLS utvrđen je članom 81. Zakona o zaposlenim u AP i JLS ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 114/2021, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon, 86/2019 - dr. zakon, 157/2020 - dr. zakon i 123/2021 - dr. zakon). U navednom članu se kaže da se izvršilačko radno mesto popunjava trajnim premeštajem, sprovođenjem internog konkursa, preuzimanjem službenika ili zasnivanjem radnog odnosa nakon sprovenog javnog konkuraa. Stav 2. člana 81. utvrđuje da se radno mesto službenika na položaju popunjava postavljenjem. Članom 82. nalaže organima JLS da se načini popunjavanja radnih mesta sprovede prema utvrđenom redosledu, tako da prednost pri popunjavanju ima trajni premeštaj (sa napredovanjem ili bez njega), zatim sledi interni konkurs, ako on ne uspe radno mesto može da se popuni preuzimnjem službenika od drugog poslodavaca (poslodavca iz člana 4. Zakona o zaposlenima u AP i JLS), a ako se radno mesto ne popuni ni preuzimanjem službenika, obavezno se sprovodi javni konkurs.

Interni konkurs kao način popunjavanja radnih mesta u organima JLS uređen članovima 83.-90. Zakona o zaposlenima u AP i JLS, a postupak sprovođenja internog konkursa Uredbom o sprovođenju internog i javnog konkursa za popunjavanje radnih mesta u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS" broj 95/2016 i 12/2022). Sprovođenje internog konkursa je obavezno. Kada se radi o pravu učešća na internom konkursu, važno je imati u vidu odredbe člana 84. Zakona o zaposelnima u AP i JLS. U stavu 1. navednog člana se kaže da na internom konkursu mogu da učestvuju službenici zaposleni na neodređeno vreme u svim organima, službama i organizacijama kod poslodavca koji oglašava interni konkurs, dok se u stavu 2. utvrđuje da pravo učešća na internom konkursu imaju službenici u istom zvanju ili službenici koji ispunjavaju uslove za napredovanje u zvanje u koje je razvrstano radno mesto koje se popunjava.

Dakle, zvanje službenika je bitan elemenat za pravo učešća na internom konkursu. 

Članom 59. Zakona utvrđeno je da se izvršilačka radna mesta razvrstavaju po zvanjima, u zavisnosti od složenosti i odgovornosti poslova, potrebnih znanja i sposobnosti i uslova za rad. Zvanja su: samostalni savetnik, savetnik, mlađi savetnik, saradnik, mlađi saradnik, viši referent, referent i mlađi referent, s tim da se u organima autonomne pokrajine i grada Beograda utvrđuje i zvanje viši savetnik. Kriterijumi na osnovu kojih se radna mesta razvrstavaju u zvanja utvrđena su Uredom o kriterijumima za razvrstavanje radnih mesta i merilima za opis radnih mesta službenika u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 88/2016, 12/2022, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon, 86/2019 - dr. zakon, 157/2020 - dr. zakon i 123/2021 - dr. zakon).

Merila za razvrstavanje radnih mesta po zvanjima su: složenost poslova, samostalnost u radu, odgovornost, poslovna komunikacija i kvalifikacije. Kvalifikacije su merilo koje izražavaju znanja i radno isto potrebno za delotovoran rad na radnom mestu. Kvalifikacije se sastoje od stečenog obrazovanja i radnog iskustva. Stepen obrazovanja od 240 ESPB bodova (na odgovrajućim fakultetima), uz propisano radno iskustvo, uslov je za zvanja višeg savetnika, samostalnog savetnika, savetnika i mlađeg savetanika, dok je stepen obrazovanja od 180 ESPB bodova uslov za zvanja saradnika i mlađeg saradnika. Shodno tome, službenik sa stepenom obrazovanja od 180 ESPB bodova ne može steći zvanja za koja je propisan stepen obrazovanja od 240 ESPB bodova.

Kako je već navedeno, na internom konkursu može da učestvuje službenik zaposlen na neodređeno radno vreme, u istom zvanju u koje je razvrstano radno mesto koje se popunjavnja ili službenik koji ispunjava uslove za napredovanje u zvanje u koje to radno mesto razvrstano. U konkretnom slučaju, zavisno od toga u kom je zvanju razvrstano radno mesto (saradnik ili mlađi saradnik) na internom konkursu mogu da učestvuju službenici u zvanjima saradnika ili mlađeg saradnika (ako je radno mesto koje se popunjava u razvrstano u zvanje saradnika, službenici u zvanju mlađeg saradnika mogu da učestvuju, ako su, pored ostalih uslova, stekli i najmanje tri godine radnog iskustva u struci). Službenik sa 240 ESPB bodova, koji je razvrstan u jedno od zvanja predviđeno za taj stepen obrazovanja, ne može da bude izabran na internom konkursu u konkretnom slučaju.

Članom 193. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 114/2021, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon, 86/2019 - dr. zakon, 157/2020 - dr. zakon i 123/2021 - dr. zakon) predviđeno je da nadzor nad primenom ovog zakona vrši organ državne uprave nadležan za lokalnu samoupravu. Inspekcijski nadzor vrši organ državne uprave nadležan za poslove upravne inspekcije – preko upravnih inspektora.

Članom 19. Zakona o upravnoj inspekciji ("Sl. glasnik RS", br. 87/2011) propisano je da upravna inspekcija u obavljanju inspekcijskog nadzora nad primenom propisa u organima jedinica lokalne samouprave nadzire naročito:

1) usklađenost unutrašnje organizacije sa zakonom, drugim propisom i opštim aktom;

2) zakonitost raspoređivanja, premeštaja, preuzimanja i napredovanja zaposlenih i druga pitanja vezana za radne odnose;

3) obezbeđenje javnosti rada organa i tela;

4) postupanje po pritužbama na rad.

Način rada upravnih inspektora utvrđen je istim zakonom, članovima 21-37. U ovom konkretnom slučaju važno je spomenuti da je članom 29. istog Zakona predviđeno da upravni inspektor sačinjava zapisnik o sprovedenom inspekcijskom nadzoru u koji se obavezno unose:

1) nalaz činjeničnog stanja sa opisom utvrđenih nezakonitosti, nepravilnosti i nedostataka u radu;

2) predlog mera za otklanjanje utvrđenih nezakonitosti, nepravilnosti i nedostataka u radu;

3) obaveza izveštavanja upravnog inspektora o preduzetim merama i rok za dostavljanje izveštaja.

Zapisnik se po pravilu sačinjava u službenim prostorijama upravne inspekcije, najkasnije u roku tri dana od dana završenog inspekcijskog nadzora. Zapisnik se dostavlja rukovodiocu nadziranog organa, obavezno se dostavlja i državnom organu koji vrši nadzor nad radom nadziranog organa, odnosno kome nadzirani organ odgovara za rad.

Članom 30. je dalje predviđeno da rukovodilac nadziranog organa ima pravo da stavi primedbe u pisanom obliku na zapisnik o obavljenom inspekcijskom nadzoru u roku od tri dana od dana dostavljanja zapisnika. Ako se zapisnik sastavlja na mestu i u toku obavljanja inspekcijskog nadzora, primedbe se stavljaju istovremeno sa sačinjavanjem zapisnika. Primedbe na zapisnik, odnosno izjava nadziranog organa da nema primedbi, unose se u zapisnik. Upravni inspektor je dužan da razmotri primedbe na zapisnik o obavljenom inspekcijskom nadzoru i da, prema potrebi, dopuni inspekcijske radnje na koje se primedbe odnose, odnosno da izmeni ili odustane od predložene mere. O primedbama na zapisnik upravni inspektor ne odlučuje posebno, već ih ceni sve zajedno i svaku posebno u obrazloženju rešenja donetog u predmetu inspekcijskog nadzora.

Član 31. dalje kaže da ako nadzirani organ u ostavljenom roku nije otklonio zapisnikom utvrđene nezakonitosti, nepravilnosti i nedostatke, upravni inspektor je dužan da donese rešenje kojim nalaže mere i određuje rok za njihovo otklanjanje. Rešenje se donosi ako se u kontrolnom inspekcijskom nadzoru utvrdi da nezakonitosti, nepravilnosti i nedostaci nisu otklonjeni - u roku od osam dana od dana okončanja kontrolnog inspekcijskog nadzora. Pomenutim rešenjem može se, zavisno od predmeta nadzora i prirode utvrđenih nezakonitosti, nepravilnosti i nedostataka u radu:

1) naložiti donošenje, stavljanje van snage ili odlaganje izvršenja odgovarajućeg akta i preduzimanje drugih odgovarajućih mera i radnji potrebnih radi otklanjanja utvrđenih nezakonitosti, nepravilnosti i nedostataka u radu;

2) zabraniti preduzimanje radnji koje su u suprotnosti sa zakonom ili drugim propisom;

3) zabraniti preduzimanje radnji službenom licu koje ne ispunjava propisane uslove za vođenje upravnog postupka i donošenje rešenja u upravnom postupku;

4) predložiti pokretanje postupka zbog povrede radne dužnosti; privremeno udaljenje sa rada, odnosno prestanak radnog odnosa lica zatečenog u obavljanju službeničkih poslova bez zakonitog akta o prijemu u radni odnos ili akta o raspoređivanju na radno mesto ili koje ne ispunjava uslove propisane zakonom ili drugim propisom; postupka za ukidanje ovlašćenja za vođenje upravnog postupka i donošenje rešenja u upravnom postupku ili drugog postupka radi otklanjanja utvrđenih nezakonitosti, nepravilnosti i nedostataka u radu.

Na ovo rešenje može se uložiti žalba glavnom upravnom inspektoru koja ne odlaže izvršenje rešenja (član 32. istog Zakona).

Dakle, imajući sve u vidu, rukovodilac u nadziranom organu je dužan da postupi po predloženim merama za otklanjanje utvrđenih nezakonitosti, nepravilnosti i nedostataka u radu, naročito imaju u vidu da nepostupanje po rešenju upravnog inspektora povlači prekršajnu odgovornost rukovodioca nadziranog organa.

Zakon o opštem upravnom postupku predvideo je nekoliko vanrednih pravnih sredstava kojima se mogu pobijati konačna, odnosno pravnosnažna rešenja.

Odredbe iz člana 176. PONAVALJANJE POSTUPKA, definišu razloge za ponavljanje postupka navodeći i nove činjenice ili/i nove dokaze.

Naime, odredbe iz čl. 176. Zakona o opštem upravnom postupku glase:

(1) Postupak koji je okončan rešenjem protiv kojeg ne može da se izjavi žalba ( konačno rešenje) ponavlja se:

1. Ako se sazna za nove činjenice ili stekne mogućnost da se izvedu novi dokazu koji bi, sami ili u vezi sa ranije iznetim činjenicama ili izvedenim dokazima mogli da dovedu do drukčijeg rešenja;
2. Ako se rešenje povoljno po stranku zasniva na neistinitim tvrdnjama stranke kojima je ovlašćeno službeno lice dovedeno u zabludu;
3. Ako je rešenje donelo neovlašćeno lice, ili je postupak vodilo ili u njemu odlučivalo neovlašćeno lice ili lice koje je moralo biti izuzeto;
4. Ako kolegijalni organ nije odlučivao u propisanom sastavu ili ako je za rešenje nije glasala propisana većina kolegijalnog organa; 
5. Ako licu koje je moglo da ima svojstvo stranke nije pružena prilika da učestvuje u postupku;
6. Ako stranka nije bila zastupana saglasno zakonu;
7. Ako stranci ili drugom učesniku u postupku nije omogućena da prati tok postupka saglasno članu 55. ovog zakona;
8. Ako je rešenje doneto na osnovu lažne isprave ili lažnog iskaza svedoka ili veštaka ili kao posledica drugog krivičnog dela;
9. Ako se rešenje zasniva na presudi suda ili odluci drugog organa koja je kasnije pravnosnažno preinačena, ukinuta ili poništena;
10. Ako je nadležni organ naknadno i u bitnim tačkama drukčije pravnosnažno odlučio o prethodnom pitanju na kome je rešenje zasnovano;
11. Ako je Ustavni sud u istoj upravnoj stvari, u postupku po ustavnoj žalbi, utvrdio povredu ili uskraćivanje ljudskog ili manjinskog prava i slobode zajemčene Ustavnom, a istovremeno nije poništio osporeno rešenje;

(2) Razlozi iz stava 1 tač. 1), 3), 5) i 7) ovog člana mogu biti razlog za ponavljanje postupka na zahtev stranke samo ako nije bez svoje krivice mogla da ih iznese u ranijem postupku.

(3) Razlozi iz stava 1 tač. 3)-7) ovog člana ne mogu biti razlozi za ponavljanje postupka ako ih je stranka bez uspeha iznela u ranijem postupku. 

Odredbe iz člana 177. Zakona o opštem upravnom postupku ukazuju da se postupak može ponoviti iz razloga navedenih u čl. 176 po zahtevu stranke kao i po službenoj dužnosti (inicijativa za ponavljanje postupka).

U odredbama iz čl. 178. definisani su subjektivni i objektivni rok za ponavljanje postupka:

1. Stranka može da zahteva ponavljanje postupka u roku od 90 dana od saznanja za razlog za ponavljanje, odnosno u roku od šest meseci od objavljivanja odluke Ustavnog suda ili Evropskog suda za ljudska prava u Službenom glasniku Republike Srbije.
2. Isti rokovi važe i ako se postupka ponavlja po službenoj dužnosti.
3. Kada istekne pet godina od kada je stranka obaveštena o konačnom rešenju, više ne može da se zahteva ponavljanje postupka, niti organ može da ponovi postupak po službenoj dužnosti.

U odredbama iz čl. 182. obuhvaćeno je postupanje prvostepenog i/ili drugostepenog organa u ponovljenom postupku.

1. Radnje u ponovljenom postupku preduzima organ koji je dozvolio ponavljanje postupka.
2. Izuzetno, drugostepeni organ može naložiti prvostepenom organu da umesto njega preduzme radnje u ponovljenom postupku ako prvostepeni organ može da ih brže i ekonomičnije preduzme. Pri tome, drugostepeni organ određuje rok u kome je prvostepeni organ dužan da preduzme radnje i dostavi mu spise.
3. Po ponavljanju postupka, nadležni organ može ostaviti na snazi konačno rešenja ili doneti novo rešenje kojim se, s obzirom na okolnosti slučaja, konačno rešenje poništava ili ukida.

U odgovoru na konkretno pitanje, mogu se razlikovati pravni odgovori u zavisnosti od prirode „novih činjenica i okolnosti“. Imajući u vidu da se radi o vanrednom pravnom sredstvu – ponavljanje (prethodno sprovedenog) postupka, neophodno je da se radi o činjenicama, odnosno okolnostima koje su postojale u vreme donošenja upravnog akta, a koje nisu bile poznate organu koji je odlučivao u postupku ili stranci, odnosno stranka bez svoje krivice nije mogla da ih iznese u ranijem postupku. Novi dokazi takođe moraju da se vezuju za činjenice i okolnosti koje su postojale u vreme vođenja postupka, s tim što sami dokazi mogu nastati i nakon donošenja konačnog/pravnosnažnog rešenja.

Posebno napominjemo da je potrebno da se radi o činjenicama i okolnostima koji mogu da dovedu do drugačijeg rešenja/odluke.

Kada su rokovi u pitanju, Zakon o opštem upravnom postupku definisao je subjektivni rok od 90 dana od saznanja za razlog za ponavljanje postupka, u konkretnom pitanju – za nove činjenice i okolnosti. Objektivni rok je znatno duži – pet godina od kada je stranka obaveštena o konačnom rešenju, odnosno kada je dostavljeno rešenje. Isti rokovi važe i za postupanje organa po službenoj dužnosti.