Zakon o lokalnim izborima ne sadrži odredbe koje bi davale osnov zaključku da se sastav opštinske odnosno gradske izborne komisije (u daljem tekstu: OIK) može ili mora menjati u zavisnosti od promene strukture odborničkih grupa u lokalnoj skupštini.

Ono što Zakon o lokalnim izborima, u članu 18. st. 4. i 5, propisuje jeste da je nov saziv lokalne skupštine dužan da imenuje nov stalni sastav OIK u roku od šest meseci od dana konstituisanja skupštine i da time prestaje mandat prethodnog stalnog sastava OIK. Zakon, dakle, ne propisuje izričito izmene u sastavu OIKa u slučaju promene odborničkih grupa, već samo u slučajevima u kojima članu ili zameniku člana OIKa funkcija prestaje po sili zakona, odnosno u slučajevima njihovog razrešenja, kako je to propisano članom 16. Zakona o lokalnim izborima.

Međutim, članom 27. stav 3. Zakona o izboru narodnih poslanika propisano je da ako se nakon raspisivanja izbora za narodne poslanike promene odborničke grupe, skupština grada, opštine, odnosno gradske opštine ne može imenovati novu lokalnu izbornu komisiju pre okončanja izbora. Ovakva odredba, iako je sadržana u drugom izbornom zakonu, a ne Zakonu o lokalnim izborima, daje prostor za tumačenje da je promena OIKa usled promene odborničke strukture moguća.

Osim toga, odredbe člana 20. stav 2. Zakona o lokalnim izborima sadrže pravila i ograničenja u vezi sa ovlašćenim predlagačima za imenovanje članova OIKa u stalnom sastavu, te bi, u pojedinim slučajevima promene odborničke strukture, zaista moglo da se postavi pitanje nužnosti imenovanja novog OIKa.

Tako, npr. u slučaju da se u nekom trenutku rasformiraju sve osim jedne odborničke grupe, postavilo bi se pitanje primene člana 20. stav 5. Zakona o lokalnim izborima, koji propisuje pravila za imenovanje OIKa u slučaju kada postoji samo jedna odbornička grupa.

Ili, ako se jedina odbornička grupa podeli na dve, postavilo bi se pitanje primene člana 20. stav 6. Zakona o lokalnim izborima, koja propisuje pravila o imenivanju OIKa u slučaju kada postoje samo dve odborničke grupe.

Zakon o lokalnim izborima, dakle, ne propisuje obavezu da se u slučaju promene strukture odborničkih grupa promeni i sastav OIKa, niti daje osnov za tumačenje da je takva promena moguća, već se takva mogućnost prepoznaje u pomenutoj odredbi Zakona o izboru narodnih poslanika.

Kao odgovor na postavljeno pitanje, može se reći da prema zakonu nije potrebno usklađivati sastav OIKa sa promenama u broju i sastavu odborničkih grupa, ali da takvo usklađivanje ne bi bilo u suprotnosti sa propisima, imajući u vidu da Zakon o izboru narodnih poslanika, čije se odredbe shodno primenjuju i na lokalne izbore, sadrži odredbu koja indirektno takvu mogućnost prepoznaje. Drugim rečima, usklađivanje sastava OIKa bi moglo da predstavlja predmet političkog dogovora unutar lokalne skupštine, a ne izvršavanje zakonske obaveze. Ovo i stoga što bi se moglo postaviti pitanje da li Zakon o lokalnim izborima daje osnov da član ili zamenik člana OIKa bude razrešen po osnovu promene odborničke strukture, jer takav slučaj nije propisan članom 16. Zakona o lokalnim izborima koji uređuje prestanak funkcije u OIKu.

Članom 28. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Sl. glasnik RS", br. 129/2007, 83/2014 - dr. zakon, 101/2016 - dr. zakon, 47/2018 i 111/2021 - dr. zakon) utvrđeno je da je skupština opštine je najviši organ opštine koji vrši osnovne funkcije lokalne vlasti, utvrđene Ustavom, zakonom i statutom. Skupštinu opštine čine odbornici, koje biraju građani na neposrednim izborima, tajnim glasanjem, u skladu sa zakonom i statutom opštine. Skupština opštine se smatra konstituisanom izborom predsednika skupštine i postavljenjem sekretara skupštine.

Dalje se u članu 33. istog Zakona kaže da skupština opštine odlučuje ako sednici prisustvuje većina od ukupnog broja odbornika. Odluke se donose većinom glasova prisutnih odbornika, ukoliko zakonom ili statutom nije drukčije određeno. O donošenju statuta, budžeta, prostornih i urbanističkih planova odlučuje se većinom glasova od ukupnog broja odbornika. Naposletku, članom 34. stav 1 istog Zakona predviđeno je da sednicu skupštine opštine saziva predsednik skupštine, po potrebi, a najmanje jednom u tri meseca.

Dakle, zaključujemo da je za zakonitost održavanja sednice, odnosno zakonitost postupka donošenja odluka na njoj važna usaglašenost sa citiranim odredbama Zakon o lokalnoj samoupravi. 

U skladu sa članom 40. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Sl. glasnik RS", br. 129/2007, 83/2014 - dr. zakon, 101/2016 - dr. zakon, 47/2018 i 111/2021 - dr. zakon) skupština opštine ima sekretara koji se stara o obavljanju stručnih poslova u vezi sa sazivanjem i održavanjem sednica skupštine i njenih radnih tela i rukovodi administrativnim poslovima vezanim za njihov rad. Sekretar skupštine se postavlja, na predlog predsednika skupštine, na četiri godine i može biti ponovo postavljen. Za sekretara skupštine opštine može biti postavljeno lice koje ima stečeno visoko obrazovanje iz naučne oblasti pravne nauke na osnovnim akademskim studijama u obimu od najmanje 240 ESPB bodova, master akademskim studijama, specijalističkim akademskim studijama, specijalističkim strukovnim studijama, odnosno na osnovnim studijama u trajanju od najmanje četiri godine ili specijalističkim studijama na fakultetu, sa položenim stručnim ispitom za rad u organima uprave i radnim iskustvom od najmanje tri godine. Skupština opštine može, na predlog predsednika skupštine, razrešiti sekretara i pre isteka mandata. Sekretar može imati zamenika koji ga zamenjuje u slučaju njegove odsutnosti. Zamenik sekretara skupštine opštine postavlja se i razrešava na isti način i pod istim uslovima kao i sekretar.

Iz navedenih odredbi vidimo da su poslovi sekretara skupštine tačno utvrđeni zakonom i ograničeni na obavljanje stručnih poslova u vezi sa sazivanjem i održavanjem sednica skupštine i njenih radnih tela i rukovođenjem administrativnim poslovima vezanim za njihov rad. 

U skladu sa članom 94. Zakona o radu ("Sl. glasnik RS", br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - odluka US, 113/2017 i 95/2018 - autentično tumačenje) zaposlena žena ima pravo na odsustvo sa rada zbog trudnoće i porođaja (u daljem tekstu: porodiljsko odsustvo), kao i odsustvo sa rada radi nege deteta, u ukupnom trajanju od 365 dana. Zaposlena žena ima pravo da otpočne porodiljsko odsustvo na osnovu nalaza nadležnog zdravstvenog organa najranije 45 dana, a obavezno 28 dana pre vremena određenog za porođaj. Porodiljsko odsustvo traje do navršena tri meseca od dana porođaja. Zaposlena žena, po isteku porodiljskog odsustva, ima pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta do isteka 365 dana od dana otpočinjanja porodiljskog odsustva. Otac deteta može da koristi pravo iz stava 3. ovog člana u slučaju kad majka napusti dete, umre ili je iz drugih opravdanih razloga sprečena da koristi to pravo (izdržavanje kazne zatvora, teža bolest i dr.). To pravo otac deteta ima i kada majka nije u radnom odnosu. Otac deteta može da koristi pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta do isteka 365 dana od dana otpočinjanja porodiljskog odsustva majke. Za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta zaposlena žena, odnosno otac deteta, ima pravo na naknadu zarade, u skladu sa zakonom.

S obzirom da Zakon o radu ne predviđa ograničenja po pitanju prekida odsustva sa rada radi nege deteta, majka ili otac kojima je utvrđeno ovo pravo mogu ga u svakom trenutku prekinuti i vratiti se na rad.

Članom 33. Zakona o lokalnoj samoupravi propisano je da skupština opštine odlučuje ako sednici prisustvuje većina od ukupnog broja odbornika (stav 1) i da se odluke donose većinom glasova prisutnih odbornika, ukoliko zakonom ili statutom nije drukčije određeno (stav 2).

Članom 72. stav 5. Zakona o lokalnim izborima propisano je da protiv odluke skupštine donete u vezi sa potvrđivanjem mandata novog odbornika podnosilac proglašene izborne liste koja je osvojila mandate, odbornik i kandidat za odbornika na izbornoj listi sa koje je izabran novi odbornik mogu podneti žalbu višem sudu na čijem se području nalazi sedište skupštine u roku od sedam dana od dana donošenja odluke.

Iz ovakve zakonske odredbe nesumnjivo proističe zaključak da skupština opštine mora da donese odluku o potvrđivanju mandata novom odborniku, i to u skladu sa citiranim odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi.

Što se tiče pitanja šta se dešava ako skupština ne izglasa potvrđivanje mandata novom odborniku, konstatovati da je članom 72. stav 5. Zakona o lokalnim izborima predviđeno pravno sredstvo protiv odluke skupštine donete u vezi sa potvrđivanjem mandata novog odbornika, tako što je propisano da „protiv odluke skupštine donete u vezi sa potvrđivanjem mandata novog odbornika podnosilac proglašene izborne liste koja je osvojila mandate, odbornik i kandidat za odbornika na izbornoj listi sa koje je izabran novi odbornik mogu podneti žalbu višem sudu na čijem se području nalazi sedište skupštine u roku od sedam dana od dana donošenja odluke“, ali je propušteno da se predvidi pravno sredstvo u situaciji kada skupština propusti da donese odluku.

U tom slučaju bi trebalo analogno primeniti odredbe člana 71. Zakona o lokalnim izborima, koje uređuju pravno sredstvo kada skupština ne donese odluku da je odborniku prestao mandat.

Članom 82. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon, 86/2019 - dr. zakon i 114/2021) predviđen je redosled radnji pri popunjavanju izvršilačkog radnog mesta. Prednost pri popunjavanju ima premeštaj službenika, sa napredovanjem ili bez njega. Ako poslodavac odluči da radno mesto ne popuni premeštajem, sprovodi se interni konkurs. Ako interni konkurs nije uspeo, radno mesto može da se popuni preuzimanjem službenika iz autonomne pokrajine ili druge jedinice lokalne samouprave, odnosno iz državnog organa. Ako se radno mesto ne popuni ni preuzimanjem službenika, obavezno se sprovodi javni konkurs. Ako ni javni konkurs nije uspeo, radno mesto se ne popunjava, ali poslodavac može odlučiti da se sprovede novi javni konkurs.

Dakle, utvrđeni redosled predstavlja obavezne i fakultativne korake u popunjavanju izvršilačkog radnog mesta. Ako se radno mesto ne može popuniti premeštajem, obavezno se mora sprovesti interni konkurs. Potom, ako interni konkurs ne uspe, radno mesto se može popuniti preuzimanjem, nakon čega se kao obavezan korak mora sprovesti javni konkurs.

Razvrstovanje izvršilačkih (službeničkih) radnih mesta uređeno je Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicima lokalne samouprave. Članom 59. utvrđeno je da se izvršilačka radna mesta razvrstavaju po zvanjima, u zavisnosti od od složenosti i odgovornosti poslova, potrebnih znanja i sposobnosti i uslova za rad. Zvanja su: samostalni savetnik, savetnik, mlađi savetnik, saradnik, mlađi saradnik, viši referent, referent i mlađi referent, s tim da se u organima autonomne pokrajine i grada Beograda utvrđuje i zvanje viši savetnik. Zakon je predvideo kakvi se poslovi obavljaju u svakom od navedenih zvanja i koje zahteve ti poslovi moraju da ispunjavaju.

Prema stavu 1. člana 61. Zakona o zaposlenima u AP i JLS, u zvanju samostalnog savetnika obavljaju se složeni stručni poslovi koji zahtevaju posebno specijalističko znanje i iskustvo, analitičke sposobnosti, samostalan rad bez nadzora neposrednog rukovodioca i donošenje odluka u složenim slučajevima samo uz opšta usmerenja i uputstva neposrednog rukovodioca. U stavu 2. navedenog člana, predviđeno je da za rad na poslovima u zvanju samostalnog savetnika službenik mora da ima stečeno visoko obrazovanje na osnovnim akademskim studijama u obimu od najmanje 240 ESPB bodova, master akademskim studijama, master strukovnim studijama, specijalističkim akademskim studijama, specijalističkim strukovnim studijama, odnosno na osnovnim studijama u trajanju od najmanje četiri godine ili specijalističkim studijama na fakultetu i najmanje pet godina radnog iskustva u struci.

Kriterijumi na osnovu kojih se radna mesta razvrstavaju u zvanja utvrđena su Uredbom o kriterijumima za razvrstavanje radnih mesta i merilima za opis radnih mesta službenika u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 88/2016, 12/2022, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon, 86/2019 - dr. zakon, 157/2020 - dr. zakon i 123/2021 - dr. zakon). Merila za razvrstavanje radnih mesta po zvanjima su: složenost poslova, samostalnost u radu, odgovornost, poslovna komunikacija i kvalifikacije.

Kvalifikacije su merilo koje izražavaju znanja i radno isto potrebno za delotovoran rad na radnom mestu. Kvalifikacije se sastoje od stečenog obrazovanja i radnog iskustva. Uredba, kao podzakonski akt, mora biti u saglasnosti sa Zakonom, pa je po članu 13. Uredbe predviđeno da, kako bi radno mesto bilo razvrstano u zvanje samostalnog savetnika, pored ostalih merila, potrebno je da za njega bude propisano i radno iskustvo od najmanje 5 godina.

Prema tome, službenik se ne može rasporediti na radno mesto u zvanju samostalnog savetnika ako nema najmanje 5 godina radnog iskustva u struci.