Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeDa li Veće, predsednik opštine, Skupština može da postavi v.d. predsednika Saveta mesne zajednice a da nisu raspisani izbori za savete mesne zajednice? Šta se dešava kada se zakonski rokovi oko isteka mandata savetima mesnih zajednica ne poštuju, i ne raspisuju se izbori za savete, već isti nastavljaju da funkcionišu u nepromenjenom sastavu?
Pitanja u vezi sa mesnim zajednicama, kao oblikom mesne samouprave, uređena su čl. 72. do 77. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, 129/07, 83/14 - dr. zakon, 101/16 - dr. zakon, 47/18 i 111/21 - dr. zakon).
Članom 74. Zakona o lokalnoj samoupravi propisano je, između ostalog, sledeće:
- aktom o osnivanju mesne zajednice, u skladu sa statutom opštine, odnosno grada, utvrđuju se poslovi koje vrši mesna zajednica, organi i organizacija rada organa, način odlučivanja kao i postupak izbora saveta i drugih organa mesne samouprave, zaštita prava u toku izbora i druga pitanja od značaja za rad mesne zajednice, odnosno drugog oblika mesne samouprave (stav 1);
- savet mesne zajednice je osnovni predstavnički organ građana na području mesne samouprave (stav 3);
- izbori za savet mesne zajednice sprovode se po pravilima neposrednog i tajnog glasanja na osnovu opšteg i jednakog izbornog prava, u skladu sa aktom o osnivanju (stav 4);
- izbore za savet mesne zajednice raspisuje predsednik skupštine opštine, odnosno grada (stav 5).
Članom 76b istog zakona propisano je sledeće:
- savet mesne zajednice može se raspustiti ako: 1) savet ne zaseda duže od tri meseca; 2) ne izabere predsednika saveta u roku od mesec dana od dana održavanja izbora za članove saveta mesne zajednice ili od dana njegovog razrešenja, odnosno podnošenja ostavke; 3) ne donese finansijski plan u roku određenom odlukom skupštine opštine, odnosno skupštine grada (stav 1);
- odluku o raspuštanju saveta mesne zajednice donosi skupština opštine, odnosno skupština grada na predlog nadležnog organa opštine, odnosno grada koji vrši nadzor nad zakonitošću rada i akata mesne zajednice (stav 2);
- predsednik skupštine opštine, odnosno predsednik skupštine grada, raspisuje izbore za savet mesne zajednice, u roku od 15 dana od stupanja na snagu odluke o raspuštanju saveta mesne zajednice, s tim da od datuma raspisivanja izbora do datuma održavanja izbora ne može proteći više od 45 dana (stav 3);
- do konstituisanja saveta mesne zajednice, tekuće i neodložne poslove mesne zajednice obavljaće poverenik opštine koga imenuje skupština opštine, odnosno skupština grada, istovremeno sa donošenjem odluke o raspuštanju saveta mesne zajednice.
Na osnovu citiranih zakonskih odredbi, a povodom Vaših pitanja, može se zaključiti sledeće:
- Zakonom o lokalnoj samoupravi nije definisano trajanje mandata saveta mesne zajednice, niti u kom roku predsednik skupštine opštine raspisuje izbore za savet mesne zajednice (videti član 74. stav 5. Zakona o lokalnoj samoupravi) što bi, dakle, trebalo da bude uređeno aktom skupštine opštine o osnivanju mesne zajednice, u skladu sa članom 74. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi, tako da se ne može govoriti o tome da u nekom konkrenom slučaju nisu ispoštovani zakonski rokovi oko isteka mandata saveta mesne zajednice;
- Zakon o lokalnoj samoupravi ne poznaje institut vršioca dužnosti predsednika saveta mesne zajednice, već institut poverenika opštine iz člana 76b stav 4. Zakona, koji se postavlja u slučaju raspuštanja saveta mesne zajednice;
- Zakon o lokalnoj samoupravi ne prepoznaje mogućnost neraspisivanja izbora za savete mesnih zajednica, samim tim ni posledice propuštanja predsednika skupštine opštine da izvrši svoju nadležnost da raspiše te izbore, pa i po tom pitanju treba konsultovati akt o osnivanju mesne zajednice ili statut opštine.
Da li službenik koji obavlja poslove javnih nabavki u našoj opštini, može da bude radno angažovan, kao dodatni rad u javnom preduzeću, čiji je osnivač naša opština, za iste poslove na koje je raspoređen u Upravi, odnosno poslove javnih nabavki?
Član 40. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 21/2016, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018, 114/2021) kaže da je službenik dužan da o svom dodatnom radu obavesti poslodavca. Službenik može, uz pismenu saglasnost poslodavca, van radnog vremena da radi za drugog poslodavca ako dodatni rad nije zabranjen posebnim zakonom ili drugim propisom, ako ne stvara mogućnost sukoba interesa ili ne utiče na nepristrasnost rada službenika. Dalje se u članu 41. istog zakona kaže da saglasnost za dodatni rad službenika daje poslodavac. Saglasnost poslodavca nije potrebna za dodatni naučnoistraživački rad, objavljivanje autorskih dela i rad u kulturno-umetničkim, humanitarnim, sportskim i sličnim udruženjima. Poslodavac može zabraniti rad iz stava 2. ovog člana ako se njime onemogućava ili otežava rad službenika, šteti ugledu poslodavca, odnosno stvara mogućnost sukoba interesa ili utiče na nepristrasnost rada službenika. O dodatnom radu službenika na položaju odlučuje organ nadležan za njegovo postavljenje.
U pogledu mogućnosti za dodatnim radom službenika, treba spomenuti i odredbe člana 202. Zakona o radu („Sl. glasnik RS“, br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - odluka US, 113/2017 i 95/2018 - autentično tumačenje), kao opšteg propisa o radu, koje kažu da zaposleni koji radi sa punim radnim vremenom kod poslodavca može da zaključi ugovor o dopunskom radu sa drugim poslodavcem, a najviše do jedne trećine punog radnog vremena. Ugovorom o dopunskom radu utvrđuje se pravo na novčanu naknadu i druga prava i obaveze po osnovu rada. Ugovor iz stava 1. ovog člana zaključuje se u pisanom obliku.
Što se ugovora o delu tiče, član 199. stav 1 Zakona o radu kaže da poslodavac može sa određenim licem da zaključi ugovor o delu, radi obavljanja poslova koji su van delatnosti poslodavca, a koji imaju za predmet samostalnu izradu ili opravku određene stvari, samostalno izvršenje određenog fizičkog ili intelektualnog posla. Iz navedenog proističe da se ugovor o delu ne može zaključiti za poslove koji su sistematizovani kod poslodavca.
Svi navedeni oblici angažovanja su oblici angažovanja službenika kao fizičkog lica. U skladu sa odredbama člana 42. stav 1 Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave službenik ne sme da bude osnivač privrednog društva, preduzeća, javne službe, niti da se bavi preduzetništvom.
Međutim, po pitanju mogućnosti stvaranja sukoba interesa konkretnog dodatnog rada, poslodavac će u postupku davanja saglasnosti ceniti sve okolnosti i činjenice tog slučaja koje su od uticaja na mogućnost stvaranja sukoba interesa. Samo po sebi, angažovanje službenika u javnom preduzeću ne stvara sukob interesa.
U pitanju je lice koje je upisano u stalnu listu predavača i drugih realizatora obuka kod NAJU. Da li to lice može da se javi na interni konkurs za predavača posebnog programa u opštini, u kojoj je zaposleno?
Interni konkurs za angažovanje akreditovanih realizatora za tematske celine u oblastima stručnog usavršavanja, kao način angažovanja realizatora, uređen je članom 17. Uredbe o akreditaciji, načinu angažovanja i naknadama realizatora i sprovodilaca programa stručnog usavršavanja u javnoj upravi. U njemu se kaže sledeće:
„Angažovanje realizatora programa obuke za tematske celine oblasti stručnog usavršavanja za koju su akreditovani vrši se putem internog konkursa i to Nacionalna akademija za programe obuke koje ona sprovodi, a drugi korisnici za programe obuke koje samostalno sprovode.
Na internom konkursu ispituje se i ocenjuje model plana obuke za tematsku celinu oblasti stručnog usavršavanja za koju se vrši angažovanje, koji podnosi akreditovani realizator.
Interni konkurs za angažovanje realizatora za pojedinačne tematske celine oblasti stručnog usavršavanja sprovodi se najmanje jednom godišnje.
Interni konkurs pokreće se pozivom koji se dostavlja elektronskim putem realizatorima koji su akreditovani u Nacionalnoj akademiji i upisani u Stalnu listu predavača i drugih realizatora programa obuka prema oblasti stručnog usavršavanja za koju se vrši angažovanje.
Interni konkurs naročito sadrži podatke o oblasti stručnog usavršavanja i tematskoj jedinici, broju potrebnih realizatora i broju planiranih obuka po tematskoj jedinici.
Rok za podnošenje prijava akreditovanih realizatora je 15 dana, od dana pokretanja internog konkursa.
Za programe obuke koji se ne finansiraju iz budžeta Republike Srbije, budžeta autonomne pokrajine, budžeta jedinice lokalne samouprave ili finansijskog plana drugih organa i organizacija iz člana 2. stav 1. Zakona o Nacionalnoj akademiji za javnu upravu, o načinu i uslovima angažovanja akreditovanih realizatora samostalno odlučuje korisnik programa stručnog usavršavanja.“
Nakon bodovanja modela obuke, koji vrši komisija koju je formirao rukovodilac organa u jedinici lokalne samouprave, redosled angažovanja akredtiovanih realizatora je sledeći (čl. 20 Uredbe):
„Akreditovani realizator koji je ostvario najveći broj bodova u tematskoj celini stiče pravo prvenstva prilikom angažovanja za realizatora obuke.
Ako više akreditovanih realizatora ima isti broj bodova, prednost prilikom angažovanja imaju realizatori iz reda državnih službenika, odnosno zaposlenih u organima autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave.
U slučaju sprečenosti realizatora da se odazove pozivu za angažovanje, poziva se naredni akreditovan realizator sa utvrđene rang liste.
Ako akreditovani realizator prvi put učestvuje u internom konkursu njegovo angažovanje se vrši na osnovu vrednovanja modela plana obuke, modela plana koučinga, odnosno modela mentorskog programa i/ili simulacije predavanja, a na svakom sledećem internom konkursu i na osnovu vrednovanja prethodno sprovedenih obuka, vodeći računa o ravnomernom angažovanju svih akreditovanih realizatora za oblast stručnog usavršavanja za koju se vrši angažovanje.“
Dakle, ukoliko je lice zaposleno u opštinskoj upravi akreditovano kao realizator u oblasti stručnog usavršavanja i kao takav dobije poziv za učestvovanje u internom konkursu, on se može prijaviti bez obzira što je zaposlen u toj opštinskoj upravi, jer su svi akreditovani realizatori ravnopravni u postupku internog konkursa u skladu sa članom 17. Uredbe, a takođe može biti i izabrana za realizaciju programa obuke ako ostvari najveći broj bodova. Jedino ograničenje u ovom pogledu je što to lice ne može ujedno biti i član komisije koja ocenjuje model obuke u postupku internog konkursa.
Zamenik predsednika Skupštine je preminuo. Da li na narednoj skupštini može da se donese jedinstveno rešenje kojim će se konstatovati prestanak funkcije odbornika i prestanak funkcije zamenika predsednika skupštine ili je potrebno donositi dva posebna rešenja?
Izbor i prestanak funkcije odbornika i izbor na funkciju zamenika predsednika skupštine jedinice lokalne samouprave su dva odvojena pravna instituta regulisana zasebnim zakonima.
Naime, izbor odbornika regulisan je Zakonom o lokalnim izborima („Službeni glasnik RS“, broj 14/22). Istim zakonom su uređena i pitanja u vezi sa prestankom te funkcije.
S druge strane, izbor zamenika predsednika lokalne skupštine regulisan je Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 83/14 - dr. zakon, 101/16 - dr. zakon, 47/18 i 111/21 - dr. zakon).
Iz činjenice da ove dve funkcije uređuju različiti zakoni proističe i činjenica da je prestanak ovih funkcija različito regulisan navedenim zakonima.
Tako je članom 67. stav 1. tačka 2) Zakona o lokalnim izborima propisano da odborniku prestaje mandat ako umre, članom 69. stav 1. istog zakona propisano da skupština donosi odluku kojom konstatuje da je odborniku prestao mandat odmah nakon što primi obaveštenje o razlozima za prestanak njegovog mandata, na sednici koja je u toku, odnosno na prvoj narednoj sednici, dok su odredbama člana 70. stav 1. i člana 71. st. 1. i 2. Zakona o lokalnim izborima propisana pravna sredstva protiv odluka skupštine kojom se konstatuje prestanak mandata, odnosno zbog propuštanja da se donese ta odluka.
S druge strane, na izbor i prestanak funkcije zamenika predsednika skupštine jedinice lokalne samouprave shodno se primenjuju odredbe člana 38. st. 3. i 4. Zakona o lokalnoj samoupravi o izboru i razrešenju predsednika skupštine, kako je to propisano članom 39. stav 2. istog zakona, pri čemu tim zakonom nije uređena pravna zaštita protiv odluka donetih povodom izbora ili prestanka funkcija kako predsednika skupštine, tako i zamenika predsednika skupštine.
Osim toga, treba ukazati na to da iz odredaba člana 38. st. 3. i 4. Zakona o lokalnoj samoupravi proističe da funkcije predsednika skupštine i zamenika predsednika skupštine prestaju isključivo razrešenjem, na predlog jedne trećine odbornika, čime pitanje prestanka funkcije predsednika skupštine, odnosno zamenika predsednika skupštine usled smrti pa i u slučaju podnošenja ostavke, ostaje potpuno pravno neuređeno.
Imajući navedeno u vidu, mišljenja smo da bi Skupština opštine Lebane trebalo da, prvo, donese odluku kojom će, u skladu sa članom 67. stav 1. tačka 2) i članom 69. stav 1. Zakona o lokalnim izborima doneti odluku kojom će konstatovati da je odborniku (koji je bio na funkciji zamenika predsednika Skupštine opštine) prestao odbornički mandat nastupanjem smrti. Potom bi, iako to zakonom nije definisano, Skupština opštine trebalo da, u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, donese i odluku kojom konstatuje da je zameniku predsednika Skupštine opštine prestala ta funkcija takođe nastupanjem smrti.
Radi se o licu koje je zaposleno na određeno vreme i koristi porodiljsko odsustvo i odsustvo radi nege deteta u trajanju od dve godine. Da li to lice ima pravo na godišnji odmor i za 2022. ili samo za 2021. godinu?
Članom 187. Zakona o radu („Sl. glasnik RS“, br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - odluka US, 113/2017 i 95/2018 - autentično tumačenje) predviđeno je da za vreme trudnoće, porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta poslodavac ne može zaposlenom da otkaže ugovor o radu. Zaposlenom se u tom slučaju rok za koji je ugovorom zasnovao radni odnos na određeno vreme produžava do isteka korišćenja prava na odsustvo. Rešenje o otkazu ugovora o radu ništavo je ako je na dan donošenja rešenja o otkazu ugovora o radu poslodavcu bilo poznato postojanje okolnosti iz stava 1. ovog člana ili ako zaposleni u roku od 30 dana od dana prestanka radnog odnosa obavesti poslodavca o postojanju okolnosti iz stava 1. ovog člana i o tome dostavi odgovarajuću potvrdu ovlašćenog lekara ili drugog nadležnog organa.
U skladu sa članom 68. istog zakona zaposleni ima pravo na godišnji odmor u skladu sa ovim zakonom. Zaposleni stiče pravo na korišćenje godišnjeg odmora u kalendarskoj godini posle mesec dana neprekidnog rada od dana zasnivanja radnog odnosa kod poslodavca. Pod neprekidnim radom smatra se i vreme privremene sprečenosti za rad u smislu propisa o zdravstvenom osiguranju i odsustva sa rada uz naknadu zarade. Zaposleni ne može da se odrekne prava na godišnji odmor, niti mu se to pravo može uskratiti ili zameniti novčanom naknadom, osim u slučaju prestanka radnog odnosa u skladu sa ovim zakonom.
Članom 73. istog zakona je dalje propisano da se godišnji odmor koristi jednokratno ili u dva ili više delova, u skladu sa ovim zakonom. Ako zaposleni koristi godišnji odmor u delovima, prvi deo koristi u trajanju od najmanje dve radne nedelje neprekidno u toku kalendarske godine, a ostatak najkasnije do 30. juna naredne godine. Zaposleni ima pravo da godišnji odmor koristi u dva dela, osim ako se sa poslodavcem sporazume da godišnji odmor koristi u više delova. Zaposleni koji nije u celini ili delimično iskoristio godišnji odmor u kalendarskoj godini zbog odsutnosti sa rada radi korišćenja porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i posebne nege deteta - ima pravo da taj odmor iskoristi do 30. juna naredne godine.
Vlada Republike Srbije donela je Zaključak 05 broj 131-2240/2022 koji je preporučila poslodavcima na teritoriji Republike Srbije da zaposlenima koji, zbog prirode posla u vanrednim okolnostima usled epidemije zarazne bolesti COVID-19 ili zbog privremene sprečenosti za rad usled oboljenja od zarazne bolesti COVID-19 ili zbog određivanja izolacije/kućne izolacije u skladu sa zakonom, nisu iskoristili pripadajući godišnji odmor za 2021. godinu omoguće da taj odmor započnu i iskoriste u 2022. godini ili da prvi deo, u trajanju od najmanje dve radne nedelje neprekidno, iskoriste zaključno sa 31. decembrom 2022. godine, a preostali deo zaključno sa 30. junom 2023. godine.
Porodiljsko odsustvo i odsustvo radi nege deteta nisu slučajevi odsustva obuhvaćeni navedenim Zaključkom Vlade RS da bi se moglo omogućiti zaposlenoj (koja se vraća sa porodiljskog odsustva ili odsustva radi nege deteta nakon 30. juna) da koristi odmor za 2021. godinu zaključno sa 31. decembrom 2022. godine, te smatramo da u ovom konkretnom slučaju zaposlenoj pripada samo odmor za 2022. godinu, u skladu sa članom 73. stav 4. Zakona o radu.