Zaključkom vlade 05 broj 131-2240/2022 preporučeno je poslodavcima na teritoriji Republike Srbije da zaposlenima koji, zbog prirode posla u vanrednim okolnostima usled epidemije zarazne bolesti KOVID-19 ili zbog privremene sprečenosti za rad usled oboljenja od zarazne bolesti KOVID-19 ili zbog određivanja izolacije/kućne izolacije u skladu sa zakonom, nisu iskoristili pripadajući godišnji odmor za 2021. godinu omoguće da taj odmor započnu i iskoriste u 2022. godini ili da prvi deo, u trajanju od najmanje dve radne nedelje neprekidno, iskoriste zaključno sa 31. decembrom 2022. godine, a preostali deo zaključno sa 30. junom 2023. godine.

Iz navedenog Zaključka proizilazi da su poslodavci trebali pojedinačno da odrede koji su to zaposleni ili grupe zaposlenih kojima će se omogućiti da godišnji odmor iz 2021. godine započnu i iskoriste u 2022. godini ili da prvi deo, u trajanju od najmanje dve radne nedelje neprekidno, iskoriste zaključno sa 31. decembrom 2022. godine, a preostali deo zaključno sa 30. junom 2023. godine. U svakom slučaju ovakvo korišćenje godišnjeg odmora uslovljeno je vanrednim okolnostima usled epidemije zarazne bolesti KOVID-19, prirodom posla zaposlenih, odnosno sprečenosti za rad usled oboljenja od zarazne bolesti ili određivanjem izolacije.

Kako do današnjeg dana Vlada Republike Srbije nije izašla sa novim preporukama u pogledu korišćenja godišnjeg odmora u okolnostima usled zarazne bolesti KOVID-19, smatramo da preostali odmor iz 2022. godine, kao i preostali odmor iz 2021. godine za zaposlene kojima je omogućeno korišćenje do kraja juna 2023. godine, zaposleni mogu da iskoriste do 30. juna 2023. godine.

Podsećamo da, u skladu sa članom 75. stav 1. Zakona o radu, u zavisnosti od potrebe posla, poslodavac odlučuje o vremenu korišćenja godišnjeg odmora, uz prethodnu konsultaciju zaposlenog.

Član 146. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajanima i jedinicama lokalne samouprave („Sl. glasnik RS“, br. 21/16, 113/17 – dr. zakon, 95/18 i 114/21) izričito navodi da službeniku kome je izrečena disciplinska kazna prestanka radnog odnosa prestaje radni odnos danom konačnosti rešenja kojim je disciplinska kazna izrečena. Članom 25. istog zakona predviđeno je da službenik ima pravo žalbe na rešenje kojim se odlučuje o njegovim pravima i dužnostima, ako žalba ovim zakonom nije izričito isključena. Dostavljanje rešenja službeniku vrši se u prostorijama organa, a ako je službenik odsutan s rada, dostavljanje se vrši poštom na adresu koju je službenik prijavio i koja se nalazi u kadrovskoj evidenciji. Ukoliko ovakvo dostavljanje nije uspelo, službeno lice sastavlja pismenu belešku. U tom slučaju rešenje se objavljuje na oglasnoj tabli organa i po isteku osam dana od dana objavljivanja smatra se dostavljenim. U skladu sa članom 171. Istog zakona propisano je da se žalba na rešenje izjavljuje u roku od 8 dana od dana dostavljanja rešenja. 

Što se tiče situacije u kojoj se zaposleni neopravdano ne pojavljuje na poslu, ukazujemo da je članom 163. stav 1. tačka 6) Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave predviđeno da službeniku prestaje radni odnos po sili zakona trećeg dana izostanka sa rada ako neopravdano izostane sa rada najmanje tri uzastopna dana. Kod primene člana 163. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave treba imati u vidu član 103. Zakona o radu ("Sl. glasnik RS", br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - odluka US, 113/2017 i 95/2018 - autentično tumačenje) koji kaže da je zaposleni dužan da, najkasnije u roku od tri dana od dana nastupanja privremene sprečenosti za rad u smislu propisa o zdravstvenom osiguranju, o tome dostavi poslodavcu potvrdu lekara koja sadrži i vreme očekivane sprečenosti za rad. U slučaju teže bolesti, umesto zaposlenog, potvrdu poslodavcu dostavljaju članovi uže porodice ili druga lica sa kojima živi u porodičnom domaćinstvu. Ako zaposleni živi sam, potvrdu je dužan da dostavi u roku od tri dana od dana prestanka razloga zbog kojih nije mogao da dostavi potvrdu. Lekar je dužan da izda potvrdu iz stava 1. ovog člana. Ako poslodavac posumnja u opravdanost razloga za odsustvovanje sa rada u smislu stava 1. ovog člana, može da podnese zahtev nadležnom zdravstvenom organu radi utvrđivanja zdravstvene sposobnosti zaposlenog, u skladu sa zakonom. Način izdavanja i sadržaj potvrde o nastupanju privremene sprečenosti za rad u smislu propisa o zdravstvenom osiguranju sporazumno propisuju ministar i ministar nadležan za zdravlje.

Dakle, u konkretnoj situaciji licu će prestati radni odnos danom konačnosti rešenja o izricanju disciplinske mere prestanak radnog odnosa, ali ukoliko se pre konačnosti tog rešenja steknu uslovi za prestanak radnog odnosa po sili zakona usled neopravdanog izostanka sa rada najmanje tri uzastopna dana, radni odnos tom licu prestaće trećeg dana izostanka sa rada.

U skladu sa članom 38. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Sl. glasnik RS", br. 129/2007, 83/2014 - dr. zakon, 101/2016 - dr. zakon, 47/2018 i 111/2021 - dr. zakon) skupština opštine ima predsednika skupštine. Predsednik skupštine organizuje rad skupštine opštine, saziva i predsedava njenim sednicama i obavlja druge poslove utvrđene zakonom i statutom opštine. Predsednik skupštine, na predlog najmanje 1/3 odbornika, bira se iz reda odbornika, na vreme od četiri godine, tajnim glasanjem, većinom glasova od ukupnog broja odbornika skupštine opštine. Predsednik skupštine može biti razrešen i pre isteka vremena za koje je izabran, na isti način na koji je biran. Predsednik skupštine može biti na stalnom radu u opštini.

Dalje se u članu 39. istog zakona kaže da predsednik skupštine ima zamenika koji ga zamenjuje u slučaju njegove odsutnosti i sprečenosti da obavlja svoju dužnost. Zamenik predsednika skupštine bira se i razrešava na isti način kao i predsednik skupštine. Ako zameniku predsednika skupštine miruju prava iz radnog odnosa usled izbora na tu funkciju, zamenik predsednika skupštine može biti na stalnom radu u opštini.

Dakle, iz navedenih odredbi Zakona o lokalnoj samoupravi zaključujemo da je isključivi izbor lica koje je izabrano na funckiju zamenika predsednika skupštine da li će koristiti pravo da u opštini u kojoj je izabran bude na stalnom radu ili ne, s tim da mu moraju mirovati prava iz radnog odnosa usled izbora na tu funkciju da bi koristio pravo da bude na stalnom radu.

U članu 68a. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („Sl. glasnik RS“, br. 21/16, 113/17 – dr.zakon, 95/18 i 114/21) se kaže da se pod radnim iskustvom u struci u smislu odredaba ovog zakona podrazumeva radno iskustvo na poslovima u okviru zahtevane vrste ii stepena stručne spreme, odnosno obrazovanje koje se zahteva za radno mesto čije poslove službenik obavlja. Pri tome nije od uticaja da li je radno iskustvo u struci stečeno u toku radnog odnosa, odnosno u toku volontiranja ili obavljanja poslova na osnovu ugovora o obavljanju privremenih ili povremenih poslova ili ugovora o delu, dokle god ispunjava uslove po pitanju poslova koje je obavljao po ugovoru i školske spreme u to vreme.

Dakle, poslovi koje je lice obavljalo po osnovu ugovora o delu treba da budu poslovi koji su u okviru zahtevane vrste i stepena stručne spreme, odnosno obrazovanja koje se zahteva za radno mesto čije poslove službenik obavlja.

Pravni okvir zaduživanja lokalnih vlasti definisan je sa više zakona koji na direktan ili indirektan način uređuju ovu oblast:

- Zakonom o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020, 118/2021, 138/2022 i 118/2021 - dr. zakon) definisano je da zaduživanje predstavlja ugovaranje kredita, odnosno izdavanje hartija od vrednosti, u skladu sa posebnim zakonom.

Napominjemo da bi zahtev za zaduživanje trebao biti usklađen sa zahtevom za odobrenjem deficita iz razloga što je članom 27ž propisano da fiskalni deficit lokalne vlasti može nastati samo kao rezultat javnih investicija. Fiskalni deficit lokalne vlasti je sastavni deo konsolidovanog deficita sektora države. Fiskalni deficit lokalne vlasti u određenoj godini ne može biti veći od 10% njenih prihoda u toj godini. Izvršni organ lokalne vlasti može da podnese zahtev Ministarstvu za odobrenje fiskalnog deficita iznad navedenog iznosa samo ukoliko je ono rezultat realizacije javnih investicija. Zahtev za prekoračenje se podnosi Ministarstvu najkasnije do 1. septembra tekuće godine, za narednu budžetsku godinu. Izuzetno, zahtev za prekoračenje može se podneti nakon 1. septembra tekuće godine, a najkasnije do 31. januara naredne godine, ukoliko je prekoračenje fiskalnog deficita rezultat primljenih transfernih sredstava od drugog nivoa vlasti nakon isteka roka. Zahtev za prekoračenje treba da sadrži detaljno obrazloženje opravdanosti investicija zbog kojih nastaje prekoračenje, analizu dugoročne održivosti duga lokalne vlasti, kao i druge informacije koje zahteva Ministarstvo. Ministarstvo je dužno da najkasnije do 30. septembra lokalnoj vlasti odgovori na zahtev uz odgovarajuće obrazloženje, a u slučaju da je zahtev podnet do 31. januara, ministarstvo je dužno da odgovori do 1. marta. Pri odobravanju prekoračenja Ministarstvo će voditi računa kako o opravdanosti zahteva, tako i o mogućnosti da se zahtev uklopi u planirani deficit konsolidovanog sektora države za narednu godinu. Ukoliko lokalna vlast prekorači limit za deficit u određenoj godini, bez odobrenja Ministarstva, ministar obustavlja prenos transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije, odnosno pripadajući deo poreza na zarade i poreza na dobit preduzeća u narednoj budžetskoj godini za iznos prekoračenja.

- Zakonom o javnom dugu ("Sl. glasnik RS", br. 61/2005, 107/2009, 78/2011, 68/2015, 95/2018, 91/2019 i 149/2020) uređeni su uslovi, način i postupak zaduživanja Republike Srbije, jedinica teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje, Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje i Nacionalne službe za zapošljavanje, kao i javnih preduzeća i drugih pravnih lica, čiji je osnivač Republika, davanje garancija Republike, način i postupak upravljanja javnim dugom i vođenje evidencije o javnom dugu.

Članom  33. ovog zakona propisano je da Odluku o zaduživanju lokalne vlasti donosi nadležni organ lokalne vlasti, po prethodno pribavljenoj saglasnosti Ministarstva. Zahtev za davanje saglasnosti o zaduživanju podnosi se Ministarstvu, uz obrazloženje razloga zbog kojih nastaje potreba za zaduženjem. Zahtev mora da sadrži: podatke o ostvarenim prihodima i primanjima, odnosno izvršenim rashodima i izdacima u prethodnoj godini, podatke o zaduženosti na dan podnošenja zahteva, plan i izvršenje rashoda i izdataka, kao i plan i ostvarenje prihoda i primanja u godini za koju se podnosi zahtev i podatke o dospelim, a neizmirenim obavezama na dan podnošenja zahteva. Saglasnost o zaduživanju lokalne vlasti Ministarstvo daje u roku od 30 dana od dana prijema zahteva za davanje saglasnosti. Ako Ministarstvo u navedenom roku ne odgovori na zahtev za davanje saglasnosti, smatraće se da saglasnost nije data.

Članom 36. Zakona o javnom dugu, propisane su odredbe vezane za dugoročno zaduživanje lokalne vlasti u skladu sa kojima se lokalne vlasti ne mogu dugoročno zaduživati, osim u delu zaduživanja radi finansiranja ili refinansiranja kapitalnih investicionih rashoda predviđenih u budžetu lokalne vlasti. Ovim članom su određeni limiti u pogledu ove vrste zaduživanja i to da Iznos neizmirenog dugoročnog zaduženja ne može biti veći od 50% od ukupno ostvarenih tekućih prihoda lokalnog budžeta u prethodnoj godini, a Istovremeno, iznos glavnice i kamate koji dospeva u svakoj godini po ovoj osnovi (dugoročni dug za finansiranje kapitalnih investicionih rashoda), ne može biti veći od 15% od ukupno ostvarenih tekućih prihoda budžeta lokalne vlasti u prethodnoj godini.

- Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Sl. glasnik RS", br. 129/2007, 83/2014 - dr. zakon, 101/2016 - dr. zakon, 47/2018 i 111/2021 - dr. zakon) u članu 32.  tačka 15) propisano je da skupština opštine, donosi akt o javnom zaduživanju opštine, u skladu sa zakonom kojim se uređuje javni dug. Dalje, u članom 44. tačka 5) ovog zakona propisano je da predsednik opštine donosi pojedinačne akte za koje je ovlašćen zakonom, statutom ili odlukom skupštine. Članom 66 stav 1. propisano je da organi grada obavljaju poslove predviđene ovim zakonom za organe opštine, kao i druge poslove utvrđene zakonom i statutom grada.

- Zakonom o javnim nabavkama ("Sl. glasnik RS", br. 91/2019) u članu 12. stav 1. tačka 7) propisano je da  odredbe ovog zakona naručioci ne primenjuju na zajmove i kredite, bez obzira da li su u vezi sa prodajom, kupovinom ili prenosom hartija od vrednosti ili drugih finansijskih instrumenata. Stav 2. ovog člana predviđa da se u ovom slučaju primenjuju načela ovog zakona na način koji je primeren okolnostima konkretne nabavke.

Dakle, na osnovu svega napred navedenog, možemo zaključiti: da bi se lokalna samouprava zadužila potrebno je najpre da pribavi saglasnost nadležnog Ministarstva finansija u rokovima propisanim članom 27ž Zakona o budžetskom sistemu, odnosno najkasnije do 1. septembra tekuće godine, za narednu budžetsku godinu, a izuzetno, zahtev za prekoračenje može se podneti nakon 1. septembra tekuće godine, a najkasnije do 31. januara naredne godine, ukoliko je prekoračenje fiskalnog deficita rezultat primljenih transfernih sredstava od drugog nivoa vlasti nakon isteka roka.

Po pribavljenoj saglasnosti od strane Ministarstva skupština jedinice lokalne samouprave kao nadležni organ, donosi Odluku o kreditnom zaduživanju u skladu sa članom 33. Zakona o javnom dugu. Odlukom o zaduživanju određuje se iznos i namena kreditnog zaduženja, način izbora poslovne banke, određuju se rokovi i uslovi otplate kredita. U skladu sa članom 44. tačka 5) I članom 66. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi, ovom odlukom se može ovlastiti predsednik opštine/gradonačelnik da obrazuje Komisiju koja će razmatrati ponude banaka i izvršiti izbor najpovoljnije kao da u ime lokalne samouprave zaključi ugovor o kreditu sa poslovnom bankom koja ponudi najpovoljnije uslove kreditiranja.

Na osnovu odluke o zaduživanju lokalne samouprave, donosi se odluka o rebalansu budžeta kojom se planiraju kapitalni investicioni radovi (kapitalni projekti) koji će se finansirati iz kreditnog zaduživanja (član 36. Zakona o budžetskom sistemu). Rebalans budžeta se može usvojiti i na istoj sednici skupštine, a nakon usvajanja odluke o zaduživanju.

Obzirom da u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama (član 12. stav 1. tačka 7), odredbe ovog zakona naručioci ne primenjuju na kredite, a kako bi se primenila načela ovog zakona na način koji je primeren okolnostima konkretne nabavke, izbor poslovne banke koja daje najpovoljnije uslove kreditiranja može se izvršiti putem javnog poziva, odnosno prikupljanjem ponuda.

Pošto se Odlukom o javnom zaduživanju lokalne samouprave određuje da Komisiju za izbor najpovoljnije ponude obrazuje predsednik opštine/gradonačelnik i istom odlukom mu se da ovlašćenje za zaključenje ugovora, nije potrebno da izbor poslovne banke prođe skupštinsku proceduru u smislu donošenja odluke o izboru banke sa kojom će se zaključiti ugovor o kreditu.