Zakon o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 83/14 - dr. zakon, 101/16 - dr. zakon, 47/18 i 111/21 - dr. zakon) ne propisuje obavezu organa jedinice lokalne samouprave da Vladu odnosno ministarstvo nadležno za sistem lokalne samouprave obaveste o tome da je nastupio neki od slučaja iz člana 85. tog zakona koji predstavlja osnov za raspuštanje skupštine jedinice lokalne samouprave.

Članom 78. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi je propisano da organi Republike i teritorijalne autonomije vrše nadzor nad zakonitošću rada i akata organa jedinice lokalne samouprave, u skladu s Ustavom i zakonom, dok je stavom 3. istog člana propisano da je nadležan organ jedinice lokalne samouprave dužan da organu Republike, odnosno autonomne pokrajine, koji vrši nadzor nad zakonitošću rada i akata jedinice lokalne samouprave, blagovremeno dostavi tražene podatke, spise i isprave. Iz navedenog proističe da davanje podataka nadležnom organu Republike, odnosno autonomne pokrajine podrazumeva prethodni zahtev nadležnog organa.

Međutim, mišljenja smo da, bez obzira na to što ne postoji formalna obaveza, skupština jedinice lokalne samouprave treba da obavesti Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave, u čijem je delokrugu, na osnovu člana 11. Zakona o ministarstvima („Službeni glasnik RS“, br. 128/20, 116/22, 62/23 i 92/23 - dr. zakon), obavljanje poslova državne uprave koji se odnose na sistem lokalne samouprave, da je nastupio slučaj iz člana 85. Zakona o lokalnoj samoupravi, kako bi ovo ministarstvo moglo da postupi u skladu sa svojim ovlašćenjem iz člana 86. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi, da Vladi predloži raspuštanje skupštine jedinice lokalne samouprave.

Članom 118. stav 1 tačka 3) Zakona o radu ("Sl. glasnik RS", br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - odluka US, 113/2017 i 95/2018 - autentično tumačenje) propisano je da zaposleni ima pravo na naknadu troškova u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu, za vreme provedeno na službenom putu u inostranstvu. U skladu sa stavom 2. ovog člana, visina ovih troškova mora biti izražena u novcu.

Članom 20. Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika ("Sl. glasnik RS", br. 98/2007 - prečišćen tekst, 84/2014, 84/2015, 74/2021 I 119/2023), propisano je da se državnom službeniku i namešteniku naknađuju troškovi ishrane i gradskog prevoza u mestu boravka u inostranstvu u iznosu od 15 evra na svaka 24 časa provedena u inostranstvu.

Kada se službeni put u inostranstvu zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave realizuje i finansira iz međunarodnih sredstava, odnosno donacija, proizilazi takođe da je obračun i isplatu dnevnica (troškovi ishrane i gradskog prevoza u mestu boravka u inostranstvu) potrebno vršiti u skladu sa odredbama Zakona o radu i Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika. Stručnoj službi SKGO nisu poznate odredbe bilo iz navedenih propisa ili iz propisa i drugih dokumenata koji se odnose na budžetski sistem, uključujući i Uputstvo Ministarstva finansija za pripremu budžeta, a koje na drugačiji način uređuju utvrđivanje visine i isplatu dnevnica za službena putovanja u inostranstvu zaposlenih u JLS. Ipak, bilo bi poželjno sagledati i konkretan ugovorni aranžman u okviru kojeg se projekat sprovodi i hijerarhiju primenljivih pravnih akata (Finansijski sporazum u okviru kojeg je projekat odobren, Okvirni sporazum za instrument pretpristupne pomoći EU – odgovarajuća IPA, ukoliko je to izvor finansiranja projekta, itd.) da bi se sa sigurnošću ispitale opcije u pogledu predmetnog tretmana dnevnica. U zavisnosti od modaliteta implementacije (direktni ili indirektni) i nadležnog ugovaračkog tela (Delegacija EU, ili MFIN/CFCU), kao i nadležne nacionalne institucije za projekat (Ministarstvo za evropske integracije ili druga resorna institucija), bilo bi poželjno da se i od njih zatraži interpretacija u ovom pogledu.

Plate članova projektnog tima treba da odgovaraju stvarnom obimu njihovog angažovanja u realizaciji projekta uvažavajući procente angažovanja i iznose određene budžetom projekta. Potrebno je da jedinica lokalne samouprave donese odgovarajući akt (rešenje/zaključak) o potrebi angažovanja zaposlenih u jedinici lokalne samouprave na aktivnostima projekta. Ovaj akt treba da sadrži imena službenika koji učestvuju na realizaciji projekta, opis aktivnosti kao i vremenski period u kome će zaposleni obavljati aktivnosti na realizaciji projekta.  

Ukoliko zaposleni pored svojih redovnih poslova, obavlja i poslove na realizaciji projekta, on ima pravo na dodatak za dodatno opterećenje. Članom 41. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 38/2019, 55/2020, 51/2022 i 44/2023) propisana je mogućnost da ako po pismenom nalogu neposrednog rukovodioca zaposleni radi i poslove koji nisu u opisu njegovog radnog mesta zbog privremeno povećanog obima posla ili poslove odsutnog zaposlenog, ima pravo na dodatak za dodatno opterećenje na radu. U pismenom nalogu se navodi i naziv radnog mesta čije poslove će zaposleni obavljati usled privremenog povećanja obima poslova i razlozi koji su doveli do privremenog povećanja obima posla, odnosno ime zaposlenog koji je odsutan. Dodatak za prekovremeni rad isključuje dodatak za dodatno opterećenje na radu. Dodatak za dodatno opterećenje od najmanje 10 radnih dana mesečno iznosi 4% osnovne plate, odnosno 5% osnovne plate ako zaposleni zamenjuje rukovodioca unutrašnje jedinice. Dodatak za dodatno opterećenje od najmanje 20 radnih dana mesečno iznosi 8% osnovne plate, odnosno 10% osnovne plate ako zaposleni zamenjuje rukovodioca unutrašnje jedinice. Dakle, uslov za isplatu dodatnog opterećenja u skladu sa odredbama Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave jeste da poslovi koje zaposleni obavlja kao projektne zadatke nisu poslovi koji su mu već u opisu radnog mesta.

Po pitanju angažovanja novih lica za rad na projektima, članom 70. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Službeni glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018, 114/2021 i 92/2023) predviđeno je da se radni odnos u organu JLS može zasnovati i za vreme čije trajanje je unapred određeno (radni odnos na određeno vreme) između ostalog i radi učešća u pripremi ili realizaciji određenog projekta, najduže do završetka projekta. Radni odnos na određeno vreme u ovom slučaju zasniva se bez obaveze sprovođenja internog ili javnog konkursa i ne može prerasti u radni odnos na neodređeno vreme.

Lica angažovana radi realizacije projekata koji se finansiraju sredstvima Evropske unije ili sredstvima donacija, ukoliko se naknade za njihov rad, sa pripadajućim porezima i doprinosima, finansiraju iz ovih izvora, izuzeta su od ograničenja ukupnog broja zaposlenih na određeno vreme uspostavljenog članom 27k stav 4. Zakona o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020 i 118/2021 – dr. zakon, 138/2022 i 92/2023).

Članom 36. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 38/2019, 55/2020, 51/2022 i 44/2023) predviđeno je da zaposleni ima pravo na dodatak na osnovnu platu u visini od 0,4% osnovne plate za svaku navršenu godinu rada u radnom odnosu (minuli rad) u državnom organu, organu autonomne pokrajine, odnosno organu lokalne samouprave, nezavisno od toga u kom organu je radio i da li je organ u kome je zaposleni radio u međuvremenu promenio naziv, oblik organizovanja ili je prestao da postoji. Pravo na minuli rad ostvaruje se i za godine rada kod poslodavca od koga je organ, odnosno poslodavac preuzeo nadležnosti, poslove i zaposlene. Zaposleni ostvaruje pravo na minuli rad i za godine rada provedene u organima ranijih saveznih država čiji je pravni sledbenik Republika Srbija, a koji su usled promene državnog uređenja prestali da postoje.

Zaposleni ima pravo na jubilarnu novčanu nagradu u visini prosečne mesečne zarade po zaposlenom u Republici Srbiji prema objavljenom podatku organa nadležnog za poslove statistike, za poslednji mesec u prethodnoj kalendarskoj godini u odnosu na kalendarsku godinu u kojoj se jubilarna nagrada ostvaruje, s tim što se visina novčane nagrade uvećava za 30% i to:

1) Za 10 godina rada u radnom odnosu – u visini mesečne prosečne zarade ,

2) Za 20 godina rada u radnom odnosu – u visini novčane nagrade iz tačke 1) ovog stava uvećane za 30%,

3) Za 30 godina rada u radnom odnosu – u visini novčane nagrade iz tačke 2) ovog stava uvećane za 30%,

4) Za 35 godina rada u radnom odnosu – u visini novčane nagrade iz tačke 3) ovog stava uvećane za 30%,

5) Za 40 godina rada u radnom odnosu – u visini novčane nagrade iz tačke 4) ovog stava uvećane za 30%.

Zaposleni ostvaruje pravo na jubilarnu nagradu za navršenih 10, 20, 30, 35 i 40 godina rada provedenih u radnom odnosu u državnom organu, organu autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, bez obzira na to u kom organu je zaposleni ostvarivao prava iz radnog odnosa. U slučaju da je poslodavac preuzeo poslove i zaposlene od drugog poslodavca kao uslov za ostvarivanje prava na jubilarnu nagradu računaju se i godine rada u radnom odnosu kod prethodnog poslodavca. Jubilarna nagrada se isplaćuje u roku od 30 dana od dana ostvarivanja ovog prava. Zaposleni ima pravo na jubilarnu nagradu kod poslodavca, ako to pravo u kalendarskoj godini nije ostvario u drugom državnom organu, organu autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave u kojem je radio pre rada kod poslednjeg poslodavca.

S obzirom da ni zdravstveni centar ni škola nisu državni organ, organ autonomne pokrajine, niti organ jedinice lokalne samouprave, zaposleni u organu jedinice lokalne samouprave ne mogu ostvarivati pravo na minuli rad za godine provedene u tim ustanovama, kao ni pravo na jubilarnu nagradu, jer se isti organi uzimaju u obzir.

Članom 30. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi propisano je da danom potvrđivanja odborničkog mandata licima koje je imenovala, odnosno postavila skupština jedinice lokalne samouprave, prestaje funkcija na koju su imenovani, odnosno postavljeni. Imajući u vidu da su predsednik i članovi privremenog organa, u skladu sa članom 86. stav 6. Zakona o lokalnoj samoupravi imenovani od strane Vlade, a ne lokalne skupštine, potvrđivanjem odborničkog mandata odborniku ne prestaje funkcija u privremenom organu već ona nastavlja da traje sve do isteka mandata privremenog organa usled izbora predsednika opštine i opštinskog veća.

Iz svega navedenog proističe da lokalna skupština ne treba da konstatuje prestanak mandata predsedniku i članovima privremenog organa, niti svima zajedno ni pojedinačno, već da, odmah nakon izbora predsednika skupštine i postavljenja sekretara skupštine konstatuje da je prestao mandat privremenog organa kao takvog (znači, ne mandat članovima privremenog organa) ali samo u delu koji se odnosi na obavljanje tekućih i neodložnih poslova iz nadležnosti skupštine. Privremeni organ nastavlja i dalje da obavlja tekuće i neodložne poslove iz nadležnosti predsednika opštine i članova opštinskog veća, sve do izbora ovih organa, kojom prilikom se konstatuje da je privremenom organu prestao mandat u celosti.

Okolnost da je član ili predsednik privremenog organa postao odbornik pa čak i izabran za predsednika skupštine ne utiče sama po sebi na trajanje njegovog mandata u okviru privremenog organa, s obzirom na to da je Zakon o lokalnoj samoupravi prestanak funkcije usled potvrđivanja mandata odbornika vezao isključivo za funkcije na koje postavlja ili imenuje skupština, a ne i za funkcije na koje postavlja ili imenuje Vlada.

U konkretnoj situaciji može se postaviti jedino pitanje primene odredbi člana 56. Zakona o sprečavanju korupcije („Službeni glasnik RS“, br. 35/19, 88/19, 11/21 - autentično tumačenje, 94/21 i 14/22) koji uređuje kumulaciju javnih funkcija, i shodno tome preporučujemo da se za mišljenje obratite Agenciji za sprečavanje korupcije.

Članom 65. Zakona o lokalnim izborima („Službeni glasnik RS“, broj 14/22) propisano je da „konstitutivnu sednicu skupštine saziva predsednik skupštine iz prethodnog saziva u roku od deset dana od dana objavljivanja rešenja o dodeli mandata na veb-prezentaciji, tako da se ta sednica održi najkasnije 30 dana od dana objavljivanja rešenja o dodeli mandata na veb-prezentaciji“.

Ovu odredbu treba razumeti tako što se njom određuje ne samo rok u kojem se treba objaviti poziv za održavanje konstitutivne sednice lokalne skupštine, već i to da se tim pozivom određuje i datum kada lokalna skupština treba da se okupi, pri čemu datum tog okupljanja ne može da bude nakon isteka roka od 30 dana od objavljivanja rešenja o dodeli odborničkih mandata. Ovako formulisan, član 65. Zakona o lokalnim izborima ne propisuje obavezu da lokalna skupština bude konstituisana u roku od 30 dana od dana objavljivanja rešenja o dodeli mandata.

Ovo stoga što je samo konstituisanje definisano Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 83/14 - dr. zakon, 101/16 - dr. zakon, 47/18 i 111/21 - dr. zakon), koji u članu 28. stav 3. propisuje da se skupština opštine smatra konstituisanom izborom predsednika skupštine i postavljenjem sekretara skupštine, dok se Zakon o lokalnim izborima, u članu 66, ograničava samo na definisanje predsedavanja konstitutivnom sednicom i uređivanje pitanja od značaja za potvrđivanje mandata odbornika.

U tom smislu, za konstituisanje lokalne skupštine je ključna odredba člana 87. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi, kojom je propisano da „ako se u jedinici lokalne samouprave ne sprovedu izbori za odbornike ili ako se posle sprovedenih izbora ne konstituiše skupština u skladu sa ovim zakonom u roku od dva meseca od objavljivanja rezultata izbora, Vlada imenuje privremeni organ iz člana 86. stav 4. ovog zakona koji obavlja tekuće i neodložne poslove iz nadležnosti skupštine i izvršnih organa jedinice lokalne samouprave“. U skladu sa stavom 2. istog člana, predsednik Narodne skupštine je dužan da odluku o raspisivanju novih izbora za skupštinu jedinice lokalne samouprave donese u roku od mesec dana, od dana kad je trebalo sprovesti izbore, odnosno konstituisati skupštinu jedinice lokalne samouprave“.

U skladu sa navedenim, može se zaključiti da je zakonska obaveza da se novi saziv lokalne skupštine okupi na konstitutivnoj sednici u roku od 30 dana od dana objavljivanja rešenja o dodeli mandata odbornika na veb-prezentaciji Republičke izborne komisije, odnosno da u tom roku započne sa svojim konstituisanjem koje treba da obavi u roku od dva meseca od objavljivanja rezultata izbora, jer će se, u suprotnom, steći uslovi da Vlada imenuje privremeni organ i da predsednik Narodne skupštine raspiše nove lokalne izbore.