Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeDa li je potrebna promena namene za izgradnju hladnjače, koja je u svrsi poljoprivrede, jer prema prostornom planu parcela pripada građevinskom reonu ali je u katastru registrovano kao poljoprivredno zemljište?
Postupak prenamene poljoprivrednog u građevinsko zemljište uređen je članom 88 Zakona o planiranju i izgradnji ("Sl. glasnik RS", br. 72/2009, 81/2009 - ispr., 64/2010 - odluka US, 24/2011, 121/2012, 42/2013 - odluka US, 50/2013 - odluka US, 98/2013 - odluka US, 132/2014, 145/2014, 83/2018, 31/2019, 37/2019 - dr. zakon, 9/2020 i 52/2021), kao i članovima 43 - 47 Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara ("Sl. glasnik RS", br. 95/2018, 49/2019, 86/2019 - usklađeni din. izn., 156/2020 - usklađeni din. izn., 15/2021 - dop. usklađenih din. izn. i 15/2023 - usklađeni din. izn.)
Stavom 5. člana 88. Zakona o planiranju i izgradnji je propisano da je vlasnik katastarske parcele kojoj je promenjena namena iz poljoprivrednog i šumskog u građevinsko zemljište, dužan da plati naknadu za promenu namene zemljišta pre izdavanja građevinske dozvole, u skladu sa zakonom kojim se uređuje poljoprivredno zemljište ili zakonom kojim se uređuje šumsko zemljište.
Član 47. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara predviđa izuzetke od obaveza plaćanja naknade za prenamenu poljoprivrednog zemljišta u građevinsko, pa se predviđa (tačka 2) da se naknada neće plaćati kod izgradnje ekonomskih objekata koji se koriste za primarnu poljoprivrednu proizvodnju, odnosno koji su u funkciji primarne poljoprivredne proizvodnje, a vlasniku je poljoprivreda osnovna delatnost i ako ne poseduje drugo odgovarajuće poljoprivredno zemljište.
Članom 2. Zakona o planiranju i izgradnji je definisano da su Ekonomski objekti - objekti za gajenje životinja (staje za gajenje konja, štale za gajenje goveda, objekti za gajenje živine, koza, ovaca i svinja, kao i objekti za gajenje golubova, kunića, ukrasne živine i ptica); prateći objekti za gajenje domaćih životinja (ispusti za stoku, betonske piste za odlaganje čvrstog stajnjaka, objekti za skladištenje osoke); objekti za skladištenje stočne hrane (senici, magacini za skladištenje koncentrovane stočne hrane, betonirane silo jame i silo trenčevi), objekti za skladištenje poljoprivrednih proizvoda (ambari, koševi), ribnjaci, krečane, ćumurane i drugi slični objekti na poljoprivrednom gazdinstvu (objekti za mašine i vozila, pušnice, sušionice i sl.).
U konkretnom slučaju, potrebno je utvrditi da li je objekat koji se gradi na predmetnoj parceli (hladnjača) ekonomski objekat, odnosno da li je to objekat u funkciji primarne poljoprivredne proizvodnje. Ukoliko se utvrdi da jeste, u tom slučaju bi bilo moguće primeniti izuzetak iz člana 47. Zakona o naknadama, a ukoliko nije, utvrđuje se obaveza plaćanja naknade u skladu sa Zakonom.
Predmetna parcela po prostornom planu nalazi se u gradjevinskom području i samim tim za potrebe gradnje iste shodno Zakonu o poljoprivrednom zemljištu, Zakonu o zaštiti zemljišta, Zakonu o naknadama za korišćenje javnih dobara, kao i Zakonu o planiranju i izgradnji potrebno je utvrditi naknadu za plaćanje za promenu namene. Imaju registrovano poljoprivredno gazdinstvo, ali to ih ne oslobađa od plaćanja promene namene. Hladnjače ne spadaju u kategoriju objekata koja bi se oslobađala od plaćanja. Naknada se utvrđuje za celu površinu parcele.
Da li se može izdati građevinska dozvola, odnosno odobrenje za izvođenje radova, dogradnju, adaptaciju, rekonstrukciju i sl. za objekat koji je u celini ili delimično pod hipotekom? Da li je potrebno u tom slučaju priložiti saglasnost hipotekarnog poverioca, u skladu sa čl.17. Zakona o hipoteci?
Kod prava i obaveza vlasnika nepokretnosti i hipotekarnog poverioca neophodno je uzeti u obzir odredbe člana 16 i 17. Zakona o hipoteci.
Naime, članom 16. Zakona o hipoteci propisano je da vlasnik nepokretnosti nad kojom je ustanovljena hipoteka ima prava, između ostalih, da upotrebljava predmet hipoteke prema uobičajenoj nameni, da ubira plodove, kao i da predmet hipoteke otuđi i prenese pravo na treće lice.
Članom 17. Zakona o hipoteci propisane su obaveze vlasnika nepokretnosti. Stavom 1. ovog člana propisano je da vlasnik hipotekarne nepokretnosti ne sme fizički da menja predmet hipoteke bez pismene saglasnosti poverioca, koju hipotekarni poverilac neće odbiti da izda bez opravdanog razloga.
Pod fizičkim menjanjem se podrazumeva: pregrađivanje, dogradnja, rušenje, spajanje, deoba, i dr.
Stavom 2. istog člana propisano je da je vlasnik nepokretnosti dužan da čuva i održava predmet hipoteke kao dobar domaćin, odnosno dobar privrednik, da ne bi svojim postupcima ili propustima umanjio vrednost hipotekarne nepokretnosti.
Saglasno svemu navedenom mišljenja smo da je u konkretnom slučaju potrebno pribaviti saglasnost hipotekarnog poverioca ako se planira fizičko menjanje hipotekarne nepokretnosti.
Može li se na osnovu ugovora o zakupu izvršiti ozakonjenje objekta tako da glasi na fizičko i pravno lice, ili samo pravno lice? Ili je najispravnije ozakoniti na fizičko lice koje je vlasnik zemljišta i takođe na njega glase građevinske dozvole zajedno sa pravnim licem, uz saglasnost pravnog lica?
Zakonom o ozakonjenju objekta („Sl. glasnik RS“, br. 96/2015, 83/2018, 81/2020 – odluka US i 1/2023 – odluka US) je članom 10. stav 1. i 2. propisano da predmet ozakonjenja može biti objekat za koji vlasnik dostavi dokaz o odgovarajućem pravu na građevinskom zemljištu ili objektu, zavisno od toga koja vrsta radova, odnosno vrsta objekta je predmet ozakonjenja, a da se kao odgovarajuće pravo smatra pravo svojine na objektu, odnosno pravo svojine, pravo korišćenja ili pravo zakupa na građevinskom zemljištu u javnoj svojini, kao i druga prava propisana Zakonom o planiranju i izgradnji, kao odgovarajuća prava na građevinskom zemljištu.
Zakonom o planiranju i izgradnji („Sl. glasnik RS“, br. 72/09, 81/09 – ispr., 64/10 – odluka US, 24/11, 121/12, 42/13 – odluka US, 50/13 – odluka US, 98/13 – odluka US, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/19 – dr. zakon, 9/20 i 25/21) je članom 135. stav 2. propisano da se kao odgovarajuće pravo na zemljištu smatra pravo svojine, pravo zakupa na građevinskom zemljištu u javnoj svojini, kao i druga prava propisana ovim zakonom.
Zakon o planiranju i izgradnji pravo zakupa na građevinskom zemljištu u privatnoj svojini, kao odgovarajuće pravo na zemljištu na osnovu koga bi se izdalo rešenje o građevinskoj dozvoli, pominje samo kada su u pitanju objekti iz člana 69. stav 1. i 2, tako što u članu 69. stav 9. navodi da se kao dokaz o rešenim imovinsko-pravnim odnosima na zemljištu, za objekte iz stava 1. i 2. ovog člana, osim dokaza propisanih članom 135. ovog zakona, može se podneti i ugovor o zakupu zemljišta u privatnoj svojini sa vlasnikom zemljišta, zaključen u skladu sa posebnim propisima.
Članom 135. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji je propisano da se za izgradnju linijskih infrastrukturnih objekata, kao dokaz o odgovarajućem pravu smatra i zaključen ugovor o zakupu na zemljištu u privatnoj svojini, kao i drugi dokazi propisano članom 69. ovog zakona.
Kako stambeni objekat koji je predmet vašeg postupka ozakonjenja ne spada u ovu vrstu objekata za koje je Zakonom o planiranju i izgradnji propisana mogućnost da se kao odgovarajuće pravo na zemljištu smatra i zaključen ugovor o zakupu na zemljištu u privatnoj svojini, mišljenje Stručne službe SKGO je da ga u postupku ozakonjenja koji vodite, ne možete uzeti u obzir.
Odlukom o glavnom urbanisti opštine (kao i zakonom) propisano je da je Glavni urbanista po funkciji predsednik Komisije za planove. Predsednik i članovi Komisije za planove prema posebnoj odluci imaju pravo na naknadu za rad. Da li pravo na naknadu za rad u Komisiji za planove može ostvariti i Glavni urbanista, s obziom da je na stalnom radu odnosno prima platu? Ukoliko ima pravo na naknadu za rad, gde bi trebalo planirati poziciju za naknadu za rad u okviru Skupštine opštine ili Opštinske uprave u Programu 1?
Stav Stručne službe SKGO po ovom pitanju je da zaposleni ne treba da primaju nakande za rad u komisijama čiji su poslovi ili zadaci u vezi sa poslovima koje obavlja taj zaposleni u organima, službama ili organizacijama JLS, dok je opravdano i moguće predvideti naknadu za rad službenika u radnom telu u slučaju kada rad nije obuhvaćen opisom posla njegovog radnog mesta, te njegova znanja i ekspertiza nevezano za poslove radnog mesta, predstavlja razlog za imenovanje za člana radne grupe. Kao što je navedeno, potrebno je navesti razloge za osnivanje i konkretne poslove/zadatke (merljive) koje treba da ispuni radno telo. Kada je dalje reč o angažovanju službenika u radnim telima, možemo konstatovati da je to donekle regulisano članom 52. Zakono o lokalnoj samoupravi („Sl. glasnik RS“, br. 129/2007, 83/2014 – dr. zakon, 101/2016 – dr. zakon, 47/2018 i 111/2021 – dr. zakon) kojim je posao uprave da „obavlja stručne i administrativno-tehničke poslove za potrebe rada skupštine opštine, predsednika opštine i opštinskog veća“, te da su službenici, u skladu sa svojim opisom posla definisanim pravilnikom o sistematizaciji zaduženi za rad tih tela i u obavezi da im pruže podršku u okviru svog redovnog posla.
Naveden stav proističe i iz stavova Ministarstva finansija i Državne revizorske institucije koje ide u pravcu smanjenja broja radnih tela, kao i naknada za njihov rad, a koje možemo naći u članu 18. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2023. godinu, koji kaže da se naknade za rad predsednika i članova komisija u drugih stalnih i privremenih radnih tela u javnom sektoru ne mogu povećati i u 2023. godini i da se zadužuju nadležni organi i korisnici javnih sredstava da preispitaju potrebu postojanja i visinu naknada iz stava 1. ovog člana, radi smanjenja izdataka po ovom osnovu i u tom cilju iniciraju izmene zakona, drugih propisa, opštih i drugih akata kojima je uređeno plaćanje ovih naknada.
Međutim, potrebno je razlikovati pojedina radna tela čije je osnivanje predviđeno zakonom, i u tom slučaju je nesporno da članovi tela primaju za svoj rad određenu naknadu (ili je samim zakonom definisana naknada članovima tih tela, npr. upravo Komisija za planove). U ovom konkretnom slučaju, Pravilnikom o načinu i postupku izbora članova komisije za stručnu kontrolu planskih dokumenata, komisije za kontrolu usklađenosti planskih dokumenata, komisije za planove jedinice lokalne samouprave i komisije za stručnu kontrolu urbanističkog projekta („Sl. glasnik RS“, br. 32/19) predviđa u članu 4. da predsatvniku i članovima komisija iz člana 1. ovog pravilnika za rad u komisiji pripada pravo na naknadu. Visina naknade predsedniku i članovima komisije iz člana 1. ovog pravilnika utvrđuje se aktom o obrazovanju komisije iz člana 1. ovog pravilnika. Dakle, s obzirom na to da, poseban propis predviđa naknadu predsedniku i članovima komisije, ovde je opravdano utvrditi pravo na naknadu predsedniku Komisije za planove. S obzirom na to, da kao glavni urbanista to lice već prima platu za posao koji radi na tom radnom mestu, preporuka je da se kao naknada za sednice Komisije za planove utvrdi naknada po održanoj sednici, što je i praksa u određenom broju odluka u JLS.
Investitor je dobio gradjevinsku dozvolu, lokacijske uslove na osnovu potvrđenog urbanističkog projekta. Sada bi investitor podneo zahtev za upotrebnu dozvolu, a isti je odstupio od projekta za građevinsku dozvolu u delu povećanja površine kao i položaja objekta/odstojanja od medja. Investitor je dobio pozitivan odgovor za prijavu temelja, iako je pozicija objekta promenjena od prvobitne pozicije koja je planirana u idejnom rešenju kao i urabističkom projektu. Ako investitor podnese zahtev za izmenu građevinske dozvole, a organ uputi na izmenu lokacijskih uslova jer su nastale promene u toku građenja. Novonastala pozicija nije u skladu sa prethodno izdatim lokacijskim uslovima a ni urbanističkim projektom. Kako dalje postupiti sa predmetom?
Bez potvrde o završetku objekta u konstruktivnom smislu ne može se podneti zahtev za izdavanje upotrebne dozvole.
Ako jeste podneta prijava završetka objekta u konstruktinvom smilsu, i pored toga što je ranije, suprotno idejnom rešenju i PGD, izvršena potvrda temelja, nadležni organ ne treba da izda potvrdu o završetku objekta u konstruktivnom smislu ukoliko se geodetski snimak objekta ne slaže sa idejnim rešenjem na osnovu kojeg je potvrđen Urbanistički projekat i idejnim rešenjem koje je sastavni deo Lokacijskih uslova.
Osim toga, ukoliko bi se i podneo zahtev za upotrebnu dozvolu takav zahtev treba odbiti jer sve okolnosti ukazuju da nije izgrađen objekat za čiju izgradnju je izrađen i potvrđen Urbanistički projekat, za čiju izgradnju su pribavljeni Lokacijski uslovi, izrađen PGD i pribavljena pravnosnažna građevinska dozvola.
Ukoliko investitor podnese zahtev za izmenu građevinske dozvole, u tom slučaju taj zahtev treba odbaciti i uputiti investitora da ponovo izradi Urbanistički projekat i pribavi nove Lokacijske uslove sa novim idejnim rešenjem koji će se poklapati sa sadašnjom dispozicijom i gabaritom objekta.
Sastavni deo potvrđenog Urbanističkog projekta je uvek Idejno rešenje u kojem je prikazana situacija: dispozicija i gabarit objekta koji planira da se gradi. Idejno rešenje koje je sastavni deo Lokacijskih uslova je uvek identično sa Idejnim rešenjem na osnovu kojeg je potvrđen urbanistički projekat.
U toku postupka izdavanja Lokacijskih uslova prema predloženom Idejnom rešenju pribavljaju se UPP imalaca javnih ovlašćenja u skladu sa svim definisanim kapacitetima. Ukoliko u toku izgradnje objekta dođe do povećanja volumena objekta (što je ovde slučaj) onda se povećavaju i kapaciteti objekta pa u skladu sa tim i potrebe tog objekta za priključenjem na određenu infrasturkturu.
To znači da je u ovom konkretnom slučaju nije dovoljno da investitor samo izmeni ranije izdate Lokacijske uslove već i da uradi novi Urbanistički projekat sa novim idejnim rešenjem koje će se poklapati sa trenutno izvedenim stanjem, potom da pribavi nove Lokacijske uslove sa idejnim rešenjem identičnim sa novim potvrđenim Urbanističkim projektom a potom i da pribavi novu građevinsku dozvolu, izvrši novu prijavu temelja i sve tako dalje do Upotrebne dozvole.