Članom 58. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Sl. glasnik RS", br. 129/2007, 83/2014 - dr. zakon, 101/2016 - dr. zakon i 47/2018) je propisano sledeće:

„Statutom opštine može se predvideti da se za pojedine oblasti (ekonomski razvoj, urbanizam, primarna zdravstvena zaštita, zaštita životne sredine, poljoprivreda i dr.) postavljaju pomoćnici predsednika opštine.

Pomoćnike predsednika opštine postavlja i razrešava predsednik opštine.

Pomoćnici predsednika opštine pokreću inicijative, predlažu projekte i sačinjavaju mišljenja u vezi sa pitanjima koja su od značaja za razvoj u oblastima za koje su postavljeni i vrše druge poslove po nalogu predsednika opštine.

Pomoćnici predsednika opštine se postavljaju u kabinetu predsednika opštine najduže na period dok traje dužnost predsednika opštine.

U opštini do 15.000 stanovnika može biti postavljen jedan pomoćnik predsednika opštine, u opštini do 50.000 stanovnika najviše dva pomoćnika a u opštini do 100.000 stanovnika najviše tri pomoćnika, u skladu sa podacima poslednjeg popisa stanovništva“.

Članom 70. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon i 86/2019 - dr. zakon) je propisano da se  radni odnos može zasnovati i za vreme čije trajanje je unapred određeno (radni odnos na određeno vreme), između ostalog, na radnim mestima u kabinetu gradonačelnika, predsednika opštine ili predsednika gradske opštine, najduže dok traje dužnost tih izabranih lica (pomoćnici gradonačelnika, odnosno predsednika opštine kao i druga lica koja zasnivaju radni odnos na radnim mestima u kabinetu).

S druge strane, redosled radnji povodom popunjavanja izvršilačkih radnih mesta je predmet odredbi člana 82. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, a kojim se navodi sledeće:

„Pri popunjavanju izvršilačkog radnog mesta prednost ima premeštaj službenika, sa napredovanjem ili bez njega.

Ako poslodavac odluči da radno mesto ne popuni premeštajem, sprovodi se interni konkurs.

Ako interni konkurs nije uspeo, radno mesto može da se popuni preuzimanjem službenika od drugog poslodavca iz člana 4. ovog zakona, odnosno iz državnog organa.

Ako se radno mesto ne popuni ni preuzimanjem službenika, obavezno se sprovodi javni konkurs.

Ako ni javni konkurs nije uspeo, radno mesto se ne popunjava, ali poslodavac može odlučiti da se sprovede novi javni konkurs“.

Dakle, načelnik uprave odlučuje da premesti službenika i to predstavlja prvi način popunjavanja radnih mesta.

Preuzimanje je jedan od načina popunjavanja radnog mesta, koji, takođe, podrazumeva da ga načelnik uprave, kao poslodavac, realizuje, zajedno sa drugim poslodavcem, uz saglasnost lica koje se preuzima.

U pogledu internog konkursa, član 85. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave propisuje da interni konkurs sprovodi konkursna komisija od tri člana. Konkursnu komisiju za sprovođenje internog konkursa imenuje načelnik uprave, rukovodilac službe ili organizacije tako da konkursnu komisiju obavezno čine neposredni rukovodilac organizacione jedinice u kojoj se popunjava radno mesto, službenik koji je stručan u oblasti za koju se popunjava radno mesto i službenik koji obavlja poslove iz oblasti upravljanja ljudskim resursima.

Konačno, članom 101. istog zakona je uređeno pitanje konkursne komisije za javni konkurs, koju obrazuje načelnik uprave, a koju čine tri člana i to neposredni rukovodilac organizacione jedinice u kojoj se popunjava radno mesto, odnosno prima pripravnik i službenik koji obavlja poslove iz oblasti upravljanja ljudskim resursima.

Dakle, u slučajevima popunjavanja radnih mesta, u skladu sa odredbama Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, pomoćnik gradonačelnika nema ulogu ni kao lice koje donosi odluku, ni kao lice koje uzima učešće u radu komisije za interni odnosno javni konkurs.

Ukoliko, eventualno, postoje nekakve druge nedoumice, poželjno je postupiti u skladu sa odredbama Zakona o sprečavanju korupcije ("Sl. glasnik RS", br. 35/2019 i 88/2019) i obratiti se Agenciji za sprečavanje korupcije radi njihovog razrešenja.

U skladu sa članom 27k Zakona o budžetskom sistemu u periodu od 1. januara 2021. godine do 31. decembra 2023. godine korisnicima javnih sredstava dozvoljeno je da bez posebnih dozvola i saglasnosti u tekućoj kalendarskoj godini prime u radni odnos na neodređeno vreme i radni odnos na određeno vreme u svojstvu pripravnika do 70% ukupnog broja lica kojima je prestao radni odnos na neodređeno vreme po bilo kom osnovu u prethodnoj kalendarskoj godini (umanjen za broj novozaposlenih na neodređeno vreme i određeno vreme u svojstvu pripravnika u toj kalendarskoj godini), dok o prijemu novozaposlenih na neodređeno vreme i određeno vreme u svojstvu pripravnika iznad tog procenta odlučuje telo Vlade, na predlog nadležnog organa, uz prethodno pribavljeno mišljenje Ministarstva.

Izuzetno od stava 1. ovog člana, telo Vlade iz stava 1. ovog člana može jednim aktom dati saglasnost novoosnovanom korisniku javnih sredstava na broj lica koji taj korisnik može primiti u radni odnos na neodređeno vreme i određeno vreme u svojstvu pripravnika u kalendarskoj godini u kojoj je osnovan.

Zapošljavanje iz st. 1. i 2. ovog člana može se realizovati ukoliko korisnik javnih sredstava ima obezbeđena sredstva za plate, odnosno zarade, sa pripadajućim porezom i doprinosima za novozaposlene, kao i pod uslovima i u skladu sa procedurama predviđenim posebnim propisima.

Počev od 1. januara 2021. godine ukupan broj zaposlenih na određeno vreme (izuzev u svojstvu pripravnika), lica angažovanih po ugovoru o delu, ugovoru o privremenim i povremenim poslovima, preko omladinske i studentske zadruge, kao i posredstvom agencije za privremeno zapošljavanje i lica angažovanih po drugim osnovama, kod korisnika javnih sredstava, ne može biti veći od 10% ukupnog broja zaposlenih na neodređeno vreme, osim izuzetno, uz saglasnost tela Vlade, na predlog nadležnog organa, uz prethodno pribavljeno mišljenje Ministarstva.

U ograničenje iz stava 4. ovog člana ne ubrajaju se lica u radnom odnosu na određeno vreme radi zamene odsutnog zaposlenog do njegovog povratka, lica radno angažovana posredstvom Nacionalne službe za zapošljavanje u cilju sprovođenja mera aktivne politike zapošljavanja u skladu sa propisima koji uređuju oblast zapošljavanja (javni radovi i dodatno obrazovanje i obuke), lica angažovana radi realizacije projekata koji se finansiraju sredstvima Evropske unije ili sredstvima donacija, ukoliko se naknade za njihov rad, sa pripadajućim porezima i doprinosima, finansiraju iz ovih izvora, kao i lica angažovana od strane korisnika programa obuke, akreditovanih realizatora obuke koji su upisani u Stalnu listu predavača i drugih realizatora obuka koju vodi Nacionalna akademija za javnu upravu.

Izuzetno od stava 4. ovog člana, korisnik javnih sredstava koji ima manje od 50 zaposlenih na neodređeno vreme može da ima najviše do sedam zaposlenih, odnosno angažovanih lica u smislu stava 4. ovog člana.

Aktom Vlade bliže će se urediti postupak za pribavljanje saglasnosti iz st. 1, 2. i 4. ovog člana.

Odredbe st. 1. i 2. ovog člana ne odnose se na sudije, javne tužioce i zamenike javnih tužilaca, nastavno osoblje visokoškolske ustanove i naučno i istraživačko osoblje naučnoistraživačke organizacije akreditovane u skladu sa zakonom, na izabrana, postavljena i imenovana lica u državnim organima i organima jedinica teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, kao i na direktore javnih preduzeća, društava kapitala, ustanova i javnih agencija čiji su osnivači Republika Srbija ili jedinice teritorijalne autonomije, odnosno lokalne samouprave, kao i na osobe sa invaliditetom u skladu sa propisima koji uređuju oblast profesionalne rehabilitacije i zapošljavanja osoba sa invaliditetom.

O zasnivanju radnog odnosa na neodređeno vreme i radnog odnosa na određeno vreme u svojstvu pripravnika iznad procenta iz stava 1. ovog člana u službama Narodne skupštine, Zaštitnika građana, Poverenika za zaštitu ravnopravnosti, Državne revizorske institucije, Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Agencije za sprečavanje korupcije, Komisije za kontrolu državne pomoći, Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, Komisije za zaštitu konkurencije, Komisije za hartije od vrednosti, Fiskalnog saveta, Regulatornog tela za elektronske medije i Agencije za energetiku Republike Srbije, kao i o tome da ukupan broj zaposlenih, odnosno radno angažovanih iz stava 4. ovog člana kod tih korisnika bude veći od procenta, odnosno broja iz st. 4. i 6. ovog člana odlučuje odbor Narodne skupštine nadležan za administrativno-budžetska pitanja.

Iz navedenih odredbi zaključujemo da za zasnivanje radnog odnosa sa osobom sa invaliditetom, u skladu sa propisima koji uređuju oblast profesionalne rehabilitacije i zapošljavanja osoba sa invaliditetom, nije potrebna saglasnost tela Vlade. Napominjemo još jednom da se ovo odnosa na period posle 01. januara 2021. pa zaključno sa 31. decembrom 2023. godine.

U skladu sa odredbama Zakona o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba sa invaliditetom te osobe zapošljavaju se pod opštim ili pod posebnim uslovima. Zapošljavanjem osoba sa invaliditetom pod opštim uslovima smatra se zapošljavanje kod poslodavca bez prilagođavanja poslova, radnog mesta ili poslova i radnog mesta. Zapošljavanjem osoba sa invaliditetom pod posebnim uslovima smatra se zapošljavanje kod poslodavca uz prilagođavanje poslova, radnog mesta ili poslova i radnog mesta. Pod prilagođavanjem poslova podrazumeva se prilagođavanje radnog procesa i radnih zadataka. Pod prilagođavanjem radnog mesta podrazumeva se tehničko i tehnološko opremanje radnog mesta, sredstava za rad, prostora i opreme - u skladu sa mogućnostima i potrebama osobe sa invaliditetom. Prilagođavanjem se može obezbediti i stručna pomoć, kao podrška osobi sa invaliditetom kod uvođenja u posao ili na radnom mestu, kroz savetovanje, osposobljavanje, usluge asistencije i podršku na radnom mestu, praćenje pri radu, razvoj ličnih metoda rada i ocenjivanje efikasnosti. Obaveza zapošljavanja, u smislu ovog zakona, jeste obaveza svakog poslodavca koji ima najmanje 20 zaposlenih da ima u radnom odnosu određeni broj osoba sa invaliditetom. Poslodavac koji ima od 20 do 49 zaposlenih dužan je da ima u radnom odnosu jednu osobu sa invaliditetom. Poslodavac koji ima 50 i više zaposlenih dužan je da ima u radnom odnosu najmanje dve osobe sa invaliditetom, i na svakih narednih započetih 50 zaposlenih po jednu osobu sa invaliditetom. Poslodavac koji ne zaposli osobe sa invaliditetom u skladu sa članom 24. ovog zakona dužan je da uplati iznos od 50% prosečne zarade po zaposlenom u Republici Srbiji prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike za svaku osobu sa invaliditetom koju nije zaposlio. Uplatom sredstava iz stava 1. ovog člana, poslodavac ispunjava obavezu zapošljavanja.

Zaključujemo da se radi ispunjenja navedenih obaveza koje proističu iz Zakona o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba sa invaliditetom te osobe mogu zaposliti po posebnim ili po opštim uslovima, ali to ne oslobađa obaveze organ lokalne samouprave da to zapošljavanje sprovede u skladu sa odredbama Zakona o zaposlenima u AP i JLS.

Prema odredbama iz člana 95. Zakona o opštem upravnom postupku (“Sl. glasnik RS”, br. 18/16 i 95/18 – autentično tumačenje) predviđeno je spajanje više upravnih stvari u jedan postupak: 

(1) Organ može da pokrene i vodi jedan postupak sa više stranaka čija se prava ili obaveze zasnivaju na istom ili sličnom činjeničnom stanju i istom pravnom osnovu, ako je stvarno nadležan da odlučuje o njihovim upravnim stvarima.

(2) Pod istim uslovima jedna ili više stranaka mogu da ostvare više različitih zahteva u jednom upravnom postupku.

U konkretnom slučaju može se zaključiti da je predmet vođen iz 2019. nerešen, a da se za isto lice i isto ili činjenično stanje vodi novi predmet iz 2020. godine.

Imajući u vidu odredbe iz člana 95. Zakona o opštem upravnom postupku, ukoliko se radi o pravima i obavezama koja se zasnivaju na istom ili sličnom činjeničnom stanju i istom pravnom ostnovu, a isti organ je stvarno nadležan da postupa, nema smetnji da se oba predmeta spoje odukom organa u formi zaključka. Stranka/e nemaju pravo žalbe na zaključak o spajanju postupka. Reč je o mogućnosti koju koristi organ radi ostvarenja efikasnosti u postupku.

Jedna od nadležnosti skupštine opštine je da bira i razrešava predsednika opštine, zbog čega se može smatrati organom jedinice lokalne samouprave koji je nadređen predsedniku opštine.

Jedini ponuđač za zakup objekta u javnoj svojini koji ispunjava tražene uslove u pomenutom postupku je sin predsednika skupštine opštine, odnosno sin javnog funkcionera organa jedinice lokalne samouprave koji se može smatrati organom nadređenim predsedniku opštine.

Predsednik opštine zbog toga može imati privatni interes da ugovor o zakupu zaključi sa ponuđačem koji je povezano lice sa predsednikom skupštine.

Imajući u vidu navedeno, važno je da se predsednik opštine u ovom slučaju, pre nego što nastavi sa radnjama u postupku izdavanja u zakup objekta u javnoj svojini, obrati Agenciji za borbu protiv korupcije za mišljenje o tome da li se pri ovakvim okolnostima nalazi u sukobu interesa.

Ukoliko pravni okvir koji se primenjuje u postupku oglašavanja i davanja u zakup nepokretnosti u svojini opštine ne sadrži odredbe o sukobu interesa, odnosno zabrani podnošenja ponuda u određenim situacijama, ukazujemo na sledeće: 

1. Ukoliko je pomoćnik predsednika opštine  javni funkcioner, trebalo bi se s ovim pitanjem obratiti Agenciji za borbu protiv korupcije. 

2. Ukoliko pomoćnik predsednika opštine nije javni funkcioner, u tom slučaju se ne mogu prekršiti odredbe Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije koje se odnose na rešavanje o sukobu interesa. 

3. Ukoliko se na prava i obaveze pomoćnika predsednika opštine primenjuje Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, relevantne su odredbe čl. 39-46, a naročito član 44. koji propisuje da je službenik, odnosno službenik na položaju dužan da neposrednog rukovodioca, odnosno organ nadležan za njegovo postavljenje, pismeno obavesti o svakom interesu koji on, ili s njime povezano lice, može imati u vezi sa odlukom u čijem donošenju učestvuje, radi odlučivanja o njegovom izuzeću. 

4. Ukoliko opština ima interna pravila o upravljanju sukobom interesa, ona bi se mogla primeniti. Ukoliko takva interna pravila u opštini ne postoje i ukoliko bi  supruga podnela ponudu u ovom postupku, potencijalni i stvarni sukob interesa može se izbeći tako što će se pomoćnik predsednika opštine se izuzeti iz bilo kakve uloge u postupku izbora ponuđača, od početka do kraja. Ipak, čak i u tom slučaju, može doći do pretpostavljenog (percipiranog) sukoba interesa, s obzirom na to da je jedan od ponuđača supruga koja je sa pomoćnikom predsednika veoma blisko povezano lice. S druge strane, pitanje percipiranog sukoba interesa je pre svega pitanje ugleda i poverenja javnosti u javne službenike, on se ne zabranjuje nikakvim pravilima, pa tu ne postoji neka formalna sankcija. 

Konačno, s obzirom na to da je u pitanju pomoćnik predsednika opštine, za koga se pretpostavlja da na kraju potpisuje odluku o dodeli nepokretnosti u zakup, ukoliko bi supruga pomoćnika predsednika opštine bila odabrana za zakupca, on bi mogao, potpisujući tu odluku, da se nađe u potencijalnom, stvarnom ili percipiranom sukobu interesa jer, kao javni funkcioner, zaključuje ugovor sa suprugom svog bliskog saradnika. 

Mišljenja smo, da u takvim situacijama, bi  bilo korisno, da se predsednik opštine, kao javni funkcioner, obrati Agenciji za borbu protiv korupcije s ovim pitanjem.