Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeKoje pravne mehanizme odbornik može pokrenuti kada skupština lokalne samouprave odluke donosi prekoračenjem zakonima definisanih rokova, poput izbora novog saziva lokalne izborne komisije, odluke o završnom računu i budžetu i krši zakon postavljanjem istog lica više puta na funkciju v. d. direktora javnog preduzeća/ustanove?
U kontekstu pravnog sistema Republike Srbije, odbornik ima više pravnih i političko-pravnih mehanizama kada skupština jedinice lokalne samouprave ne donosi odluke u zakonskim rokovima ili donosi odluke suprotno zakonu.
Postoje određeni mehanizmi unutar skupštine JLS, kao što su odbornička pitanja i zahtevi za objašnjenje. Pravni osnov za to daje Zakon o lokalnoj samoupravi i Poslovnik Skupštine JLS. Stoga, odbornik može postaviti odborničko pitanje predsedniku skupštine, predsedniku opštine/gradonačelniku ili opštinskom veću, zahtevati pisano obrazloženje zašto odluka nije doneta u zakonskom roku, na osnovu kog pravnog osnova se isto lice više puta imenuje za vršioca dužnosti i sl. Pored odborničkog pitanja, jedan od mehanizama unutar skupštine JLS je i inicijativa za stavljanje tačke na dnevni red, pri čemu odbornik (ili grupa odbornika) može: podneti predlog odluke ili zahtevati dopunu dnevnog reda (npr. izbor lokalne izborne komisije, završni račun, budžet). Ako se predsednik skupštine ogluši to je relevantna činjenica za nadzor viših organa.
Mogući su i nadzorni mehanizmi izvan JLS, pre svega obraćanje Ministarstvu državne uprave i lokalne samouprave. Pravni osnov za to daje Zakon o lokalnoj samoupravi (nadzor nad zakonitošću rada organa JLS), te odbornik može podneti inicijativu za vršenje nadzora nad zakonitošću rada skupštine. U tom slučaju, nadležno ministarstvo može: upozoriti skupštinu, naložiti otklanjanje nezakonitosti, predložiti Vladi dalje mere. Ovaj mehanizam je posebno relevantan kod neizbora organa u zakonskim rokovima i ponavljanih v. d. imenovanja bez zakonskog osnova.
Ako skupština duže vreme ne obavlja zakonom poverene poslove (budžet, završni račun, izbor organa), moguće je obraćanje Vladi Republike Srbije, pri čemu Vlada može upozoriti skupštinu ili raspustiti skupštinu i imenovati privremeni organ (krajnja mera). Pravni osnov daje Zakon o lokalnoj samoupravi – mere Vlade prema JLS. Ovaj mehanizam se koristi u težim i trajnim povredama zakonitosti.
Postoji i sudska zaštita zakonitosti, koja se ogleda u pokretanju upravnog spora pred Upravnim sudom, te odbornik može podneti inicijativu ili tužbu (zavisno od pravnog akta) protiv: pojedinačne odluke (npr. odluka o imenovanju v. d.), ili zbog „ćutanja uprave“ ako odluka nije doneta u zakonskom roku. Pravni osnov daje Zakon o upravnim sporovima i ovo je posebno snažno sredstvo kod višestrukog imenovanja istog lica za v. d. direktora, što je u suprotnosti sa zakonima koji uređuju JP i ustanove. Takođe, ako je problem u statutu, odluci o osnivanju JP/ustanove, ili aktu kojim se „zaobilazi“ zakon, može se pokrenuti postupak za ocenu zakonitosti pred Upravnim sudom.
Prisutni su i kontrolni i antikorupcijski mehanizmi. Naime, ako se radi o nedonošenje završnog računa, ako postoje saznanja o budžetskim nepravilnostima, nezakonita imenovanja koja proizvode finansijske posledice, odbornik se može obratiti Državnoj revizorskoj instituciji i podneti inicijativu za reviziju.
Ako se ponavljanim v.d. imenovanjima izigrava zakon, omogućava trajno zadržavanje funkcije, može se podneti prijava Agenciji za sprrečavanje korupcije zbog povrede principa zakonitosti i odgovornosti.
Ako nezakonit rad skupštine utiče na prava građana, proizvodi pravnu sigurnost postoji mogućnost da se odbornik obrati Zaštitniku građana (ombudsmanu), a Zaštitnik građana može dati preporuku i javno upozoriti na nezakonitost.
Interesuje me da li je u sukobu interesa u isto vrme biti poslanik u Narodnoj skupštini RS u načelnik Upravng okruga čija je organizacija državne uprave u Srbiji, stvorena radi dekoncentracije državne uprave, a ne administrativne podele zemlje? Okruzi nemaju nadležnosti lokalne samouprave, već vrše poslove državne uprave na određenoj teritoriji izvan sedišta organa državne uprave, a na osnovu Uredbe o upravnim okruzima Vlade Srbije i kao takav organ služe za vršenje poslova državne uprave na određenoj teritoriji, izvan sedišta organa.
Članom 102. stav 3. Ustava Republike Srbije propisano je da narodni poslanik ne može biti poslanik u skupštini autonomne pokrajine, niti funkcioner u organima izvršne vlasti i pravosuđa, niti može obavljati druge funkcije, poslove i dužnosti za koje je zakonom utvrđeno da predstavljaju sukob interesa. Ovo znači da poslanik ne može biti u izvršnoj vlasti (Vlada, ministarstva, državna uprava, upravni okruzi).
Članom 38. stav 1. Zakona o državnoj upravi propisano je da se upravni okrug obrazuje radi vršenja poslova državne uprave izvan sedišta organa državne uprave, dok je članom 40. stav 3. propisano da je načelnik upravnog okruga funkcioner koga na četiri godine postavlja i razrešava Vlada na predlog ministra nadležnog za poslove uprave. S obzirom da ga imenuje Vlada i da vrši poslove državne uprave, načelnik upravnog okruga je predstavnik izvršne vlasti u upravnom okrugu i to ga čini javnim funkcionerom izvršne vlasti.
Ćlanom 39. Zakona o Narodnoj skupštini propisano je da narodni poslanik ne može istovremeno da obavlja drugu javnu funkciju ili profesionalnu delatnost nespojivu sa poslaničkom funkcijom, u skladu sa Ustavom i zakonom, kao i da narodnom poslaniku prestaje funkcija koja je nespojiva sa poslaničkom funkcijom na dan potvrđivanja poslaničkog mandata.
Dakle, imajući u vidu odredbe Ustava Republike Srbije, Zakona o državnoj upravi i Zakona o Narodnoj skupštini, mišljenje Stručne službe SKGO je da poslanik u Narodnoj skupštini Republike Srbije ne može u isto vreme da bude načelnik upravnog okruga, jer funkcije koje pripadaju različitim granama vlasti: zakonodavna (Narodna skupština) i izvršna (Vlada + uprava) ne mogu biti spojene. Načelnik upravnog okruga je deo izvršne strukture, dakle nije izuzetak. To znači da bi istovremeno obavljanje ove dve funkcije bilo protivno načelu podele vlasti i automatski je sukob interesa
Da li član Konkursne komisije za izbor načelnika i zamenika načelnika opštinske uprave može da bude rođak jednog od kandidata na to mesto?
Članom 22. Uredbe o sprovođenju internog i javnog konkursa za popunjavanje radnih mesta u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl.glasnik RS", br. 107/2023) propisano je da ukoliko se popunjava položaj u jedinici lokalne samouprave, predsednika i ostale članove komisije imenuje rešenjem gradsko, odnosno opštinsko veće (u daljem tekstu: Veće). Najmanje jedan član komisije određuje se iz reda članova Veća, a jedan član je službenik koji obavlja poslove iz oblasti upravljanja ljudskim resursima. Za člana komisije za popunjavanje radnog mesta zamenika načelnika i podsekretara sekretarijata organa uprave grada Beograda, određuje se načelnik gradske, odnosno opštinske uprave. Član komisije može da bude izabrano, imenovano ili postavljeno lice ili službenik, državni službenik ili drugo lice koje poseduje stručna znanja u oblasti u kojoj se obavljaju poslovi radnog mesta koje se popunjava.
Članom 24. iste Uredbe definisano je da pošto pregledaju prijave na konkurs, članovi komisije dužni su da daju pismene izjave o tome da li oni ili s njima povezana lica imaju privatni interes vezan za sprovođenje konkursa. Važno je napomenuti da shodno Zakonu o sprečavanju korupcije ("Sl. glasnik RS", br. 35/2019, 88/2019, 11/2021 - autentično tumačenje, 94/2021 i 14/2022) kao povezano lice smatra se lice koje krvni srodnik zaključno sa drugim stepenom srodstva (čl. 2. Zakona). Član komisije kod koga postoji sukob interesa, izuzima se iz komisije, a ako su imenovani zamenici članova, zamenik člana nastavlja rad u komisiji. Ako zamenici članova komisije nisu imenovani ili ako sukob interesa postoji i kod zamenika člana, imenuje se novi član komisije.
Uzimajući u obzir navedeno, član Konkursne komisije za izbor načelnika ili zamenika načelnika opštinske uprave mora se izuzeti iz rada konkursne komisije ukoliko je krvni srodnik kandidata zaključno sa drugim stepenom srodstva.
Koje su propisane odgovornosti clanova veca u opstini, oni su svi rasporedjeni po odredjenim oblastima, ali konkretno za sta je svaki clan veca odgovoran u delovanju u svojoj “oblasti”? Ovo pitanje proistice iz toga sto se u svakoj opstini upravo urusavaju one “oblasti” na kojima odredjeni vecnici rade …sto znaci da niko zapravo nema odgovornost od njih za svoj delokrug rada…zato pitanje gde je propisano da imaju odgovornost za svoj delegirani posao.
Članom 32. stav 1. tačka 12) Zakona o lokalnoj samoupravi („Sl. glasnik RS“, br. 129/2007, 83/2014 – dr- zakon, 101/2016 – dr. zakon, 47/2018 i 111/2021 – dr. zakon), propisano je da skupština opštine bira i razrešava, na predlog predsednika opštine, članove opštinskog veća.
Članom 47. st. 1. i 2. navedenog zakona predviđeno je da predsednik opštine predstavlja opštinsko veće, saziva i vodi njegove sednice i da je odgovoran za zakonitost rada opštinskog veća.
Član 48. istog zakona propisuje da opštinsko veće redovno izveštava skupštinu opštine, po sopstvenoj inicijativi ili na njen zahtev, o izvršavanju odluka i drugih akata skupštine opštine.
Imajući u vidu navedene odredbe, mišljenje Stručne službe SKGO je da nadzor nad radom opštinskog veća vrši Skupština opštine. Skupština opštine je najviše predstavničko telo građana u opštini i ima ovlašćenje da kontroliše i nadzire rad svih organa opštinske uprave, uključujući i opštinsko veće. Skupština bira i razrešava članove veća, donosi odluke koje se tiču njihovog rada i može pokrenuti postupak smene članova veća u slučaju kršenja zakona ili statuta.
Da li podnošenjem ostavke zamenika načelnika Opštinske uprave, može da se postavi vd zamenik načelnika u skladu sa članom 56. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajnama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 114/2021, 92/2023, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon, 86/2019 - dr. zakon, 157/2020 - dr. zakon i 123/2021 - dr. zakon).
Članom 56. stav 2. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 114/2021 i 92/2023) predviđeno je da ukoliko nije postavljen načelnik uprave, kao ni njegov zamenik, do postavljenja načelnika uprave, Veće može postaviti vršioca dužnosti – službenika u radnom odnosu na neodređeno vreme koji ispunjava utvrđene uslove za radno mesto službenika na položaju, koji će obavljati poslove načelnika uprave, najduže na tri meseca, bez sprovođenja javnog konkursa.
Dakle, vršilac dužnosti se može postaviti isključivo kada nisu postavljeni ni načelnik uprave ni zamenik načelnika uprave i to do postavljena načelnika uprave. U slučaju da je postavljen načelnik uprave, a zamenik načelnika uprave podnese ostavku ne može se postaviti vršilac dužnosti, nego se može pokrenuti postupak popunjavanja tog radnog mesta u skladu sa zakonom.