Питања и одговори

Чланом 58. Закона о локалној самоуправи ("Сл. гласник РС", бр. 129/2007, 83/2014 - др. закон, 101/2016 - др. закон и 47/2018) уређено је да се статутом општине може предвидети да се за поједине области (економски развој, урбанизам, примарна здравствена заштита, заштита животне средине, пољопривреда и др.) постављају помоћници председника општине. Помоћнике председника општине поставља и разрешава председник општине. Помоћници председника општине покрећу иницијативе, предлажу пројекте и сачињавају мишљења у вези са питањима која су од значаја за развој у областима за које су постављени и врше друге послове по налогу председника општине. Помоћници председника општине се постављају у кабинету председника општине најдуже на период док траје дужност председника општине. У општини до 15.000 становника може бити постављен један помоћник председника општине, у општини до 50.000 становника највише два помоћника, а у општини до 100.000 становника највише три помоћника, у складу са подацима последњег пописа становништва. 

Кабинет председник општине је посебна организациона јединица која се образује за обављање саветодавних и протоколарних послова, послова за односе с јавношћу и административно-техничке послова који су значајни за рад председника општине. Чланом 70. Закона о запослених у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе предвиђено је да се радни однос може засновати и за време чије трајање је унапред одређено (радни однос на одређено време), између осталог, и за на радним местима у кабинету градоначелника, председника општине или председника градске општине, најдуже док траје дужност тих изабраних лица (помоћници градоначелника, односно председника општине као и друга лица која заснивају радни однос на радним местима у кабинету). Што се тиче кабинета, који представлја посебну организациону јединицу унутар управе, за запослене у кабинету права и дужности у име послодавца врши начелник управе, са изузетком помоћника преседника општине.

По престанку дужности председника општине престаје дужност и њиховим помоћницима који ће да остварују права функционера у складу са члановима 12, 14. и 15. Закона. Права из радног односа која је помоћник остваривао одређено време на основу акта о постављењу не могу да наставе да се остварују истеком дужности изабраног лица, чиме ни радни однос помоћника председника општине не може да прерасте у радни однос на неодређено време. Према томе, од почетка примене новог Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе нема правног основа да помоћници председника општине буду распоређени на радна места у општинској управи након престанка вршења дужности помоћника.

Уступање запослених, као категорија, није присутна у одредбама Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе односно прописима који регулишу радно-правну материју локалних самоуправа.

С друге стране, одредбама члана 6. став 1. истог Закона предвиђено да се на права и дужности функционера и службеника који нису уређени овим или посебним законом или другим прописом примењују општи прописи о раду и посебан колективни уговор за јединице локалне самоуправе, као и колективни уговор код послодавца. Према томе, Закон о раду („Сл.гласник РС“ бр: 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14 и 13/17 – одлука УС), представља lex генералис и супсидијарно се примењује у погледу свих питања која нису уређена Законом о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе.

С тим у вези  истичемо да је чланом 174. став 1. Закона о раду предвиђено да запослени може да буде привремено упућен на рад код другог послодавца на одговарајући посао ако је привремено престала потреба за његовим радом, дат у закуп пословни простор или закључен уговор о пословној сарадњи, док трају разлози за његово упућивање, а најдуже годину дана. Такође, запослени може, уз своју сагласност, у случајевима из става 1. овог члана и у другим случајевима утврђеним општим актом или уговором о раду, да буде привремено упућен на рад код другог послодавца и дуже од годину дана, док трају разлози за његово упућивање. Запослени са послодавцем код кога је упућен на рад закључује уговор о раду на одређено време и по истеку рока на који је упућен на рад код другог послодавца запослени има право да се врати на рад код послодавца који га је упутио.

Према томе, имајући у виду да институт упућивања службеника није уређен Законом о запосленима у АП и ЈЛС, у конкретном случају у погледу питања које се односи на привремено упућивање службеника из једног органа јединице локалне самоуправе у други орган/службу/организацију или у другу јединицу локалне самоуправе на одговарајуће радно место, могуће је применити члана 174. Закона о раду, а све сагласно члану 6. став 1. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе. О упућивању службеника у други орган/службу/организацију или у другу јединицу локалне самоуправе потребно је да се претходно споразумеју руководиоци тих органа, а накнадно да се донесе одговарајући акт о упућивању конкретног службеника.

Чланом 173. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе ("Сл. гласник РС", бр. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - др. закон, 95/2018 - др. закон и 86/2019 - др. закон) прописано је да жалбену комисију образује веће и да се жалбена комисија има образовати до почетка примене овог закона.

Истим чланом је предвиђено да до образовања жалбене комисије, одлучивање о жалби службеника наставља да обавља Веће.

Најзад, чланом 203. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе је предвиђено да овај закон ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у "Службеном гласнику Републике Србије", а да се примењује од 1. децембра 2016. године, осим одредаба чл. 116-122, које се односе на стручно усавршавање, као и одредаба чл. 172-183. и члана 192. тачка 4) о жалбеној комисији и одредаба чл. 188-191. којима су уређена питања у вези са људским ресурсима, а које се примењују наредног дана од дана ступања на снагу овог закона.

Дакле, одредбе које се односе на жалбену комисију су требале да почну да се примењују од осмог дана од дана објављивања Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе у "Службеном гласнику Републике Србије".

Чланом 88. став 4. Закона о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2019, у даљем тексту: Закон) прописано је да се изменом и допуном плана јавних набавки сматра планирање нове јавне набавке, измена предмета јавне набавке и повећање процењене вредности јавне набавке за више од 10%.

Даље је ставом 6. овог члана прописано да наручилац може да покрене поступак јавне набавке ако је набавка предвиђена у годишњем плану јавних набавки.

Имајући у виду наведене одредбе Закона, произилази да овај закон не предвиђа условљавање измене плана јавних набавки претходно извршеном изменом финансијског плана, односно ребалансом буџета.

Свакако, имајући у виду одредбе Закона о буџетском систему („Службени гласник РС“, бр.  54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - испр., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - др. закон, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 и 149/2020), а пре свега одредбе члана 54. овог закона, којима је у ставу 1. прописано да обавезе које преузимају директни, односно индиректни корисници буџетских средстава и корисници средстава организација за обавезно социјално осигурање морају одговарати апропријацији која им је одобрена за ту намену у тој буџетској години (са изузецима даље уређеним одредбама овог члана), потребно је да наручилац има планирана финансијска средства за намену спровођења поступка јавне набавке.

Уколико наручилац има одобрена средства за намену спровођења јавне набавке, а која се могу обезбедити и средствима у оквиру истог програма ако она нису претходно реализована, те уколико је оваква увећана процењена заснована на истраживању тржишта која процена је важећа у тренутку измене плана јавних набавки и покретања поступка јавне набавке, наручилац може да измени план јавних набавки и без претходног ребаланса буџета. Дакле, једино евентуално ограничење састоји се у томе да ли су планирана финансијска средства предвиђена за намену спровођења и тог поступка јавне набавке.      

Сходно члану 106. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе ("Сл. гласник РС", бр. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - др. закон, 95/2018 - др. закон и 86/2019 - др. закон) решење о избору кандидата са листе за избор доноси начелник управе у року од 15 дана од пријема листе за избор.

Изабрани кандидат дужан је да ступи на рад у року од 15 дана од дана коначности решења о пријему у радни однос, изузев ако му послодавац из оправданих разлога не продужи рок.

Уколико је начелник управе у стању да упркос привременој спречености за рад услед болести донесе наведено решење, то, само по себи, не представља формални недостатак у погледу спровођења процеса избора кандидата и доцнијег његовог ступања на рад.

Правила у вези са изменама уговора о јавној набавци су прописана чл. 154-162. Закона о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2019, у даљем тексту: Закон).

Сагледавањем могућих основа за измену уговора о јавној набавци у погледу могућности продужења рока за извршење обавеза друге уговорне стране, може се закључити да се ради о два могућа основа.

Први је прописан чланом 156. Закона (Измене по основу уговорних одредаба), при чему Закон прописује да се уговор о јавној набавци може изменити ако су измене биле предвиђене у документацији о набавци и уговору о јавној набавци на јасан, прецизан и недвосмислен начин.

Дакле, у овој ситуацији се ради о могућности да се рок за извршење обавеза продужи на основу елемената саме конкурсне документације, односно закљученог уговора, али само уколико је таква могућност била стављена на увид свим привредним субјектима у спроведеном поступку јавне набавке, и то на јасан, прецизан и недвосмислен начин. Другим речима, то не могу бити уопштене формулације у моделу уговора, којима се предвиђа могућност продужења рока, већ одредбе које уређују под којим се условима и на који начин, у којој дужини и сл. се рокови могу продужити.

Други основ је прописан у члану 158. Закона (Измене услед непредвиђених околности). Овим чланом Закона је прописано да се уговор о јавној набавци може изменити када су испуњени два услова: 1) потреба за изменом настала је због околности које савестан наручилац није могао да предвиди и 2) изменом се не мења природа уговора.

Од суштинске је важности у погледу овог основа да је ова потреба настала због околности које савестан наручилац није могао да предвиди. Дакле, потребно је да су у току реализације уговора настале околности које наручилац (па и привредни субјект) нису могли да предвиде приликом сачињавања конкурсне документације и припреме понуде, већ су у току реализације уговора настале неке посебне околности које онемогућавају да се обавеза друге уговорне стране испуни у року. Неки од примера су: застој у извршењу уговора који је на страни наручиоца (друга уговорна страна на пример нема приступ потребној документацији наручиоца која је неопходна за испуњење обавезе), немогућност извршења у рок услед непогода или пандемије вируса Covid19 и сл.

Измена учињена у складу са чланом 156. Закона се не објављује на Порталу јавних набавки, док ова обавеза постоји када се измена врши у складу са чланом 158. Закона, имајући у виду да је чланом 155. став 2. Закона прописано да је у случају измене уговора из чл. 157. и 158. овог закона, наручилац дужан да обавештење о измени уговора пошаље на објављивање на Порталу јавних набавки у року од десет дана од дана измене уговора.

На крају указујемо да се претходно наведено односи на могућност продужења рока за извршење обавеза друге уговорне стране, а не на могућност продужења рока важења уговора, у којем случају би се евентуално могли применити и основи из чл. 157. и 160. Закона, када је продужење рока важења уговора последица реализације додатних добара, услуга или радова, односно повећања обима предмета јавне набавке. Тада је потребно имати у виду и одредбе Закона о буџетском систему у погледу могућности и услова за закључење уговора на период дужи од 12 месеци, те да се тада обавештење о измени уговора објављује на Порталу јавних набавки у случају измене из члана 157. Закона, док ова обавеза не постоји код измене уговора у смислу члана 160. Закона.

Чланом 58. Закона о локалној самоуправи ("Сл. гласник РС", бр. 129/2007, 83/2014 - др. закон, 101/2016 - др. закон и 47/2018) уређено је да се статутом општине може предвидети да се за поједине области (економски развој, урбанизам, примарна здравствена заштита, заштита животне средине, пољопривреда и др.) постављају помоћници председника општине. Помоћнике председника општине поставља и разрешава председник општине. Помоћници председника општине покрећу иницијативе, предлажу пројекте и сачињавају мишљења у вези са питањима која су од значаја за развој у областима за које су постављени и врше друге послове по налогу председника општине. Помоћници председника општине се постављају у кабинету председника општине најдуже на период док траје дужност председника општине. У општини до 15.000 становника може бити постављен један помоћник председника општине, у општини до 50.000 становника највише два помоћника, а у општини до 100.000 становника највише три помоћника, у складу са подацима последњег пописа становништва.

Кабинет председник општине је посебна организациона јединица која се образује за обављање саветодавних и протоколарних послова, послова за односе с јавношћу и административно-техничке послова који су значајни за рад председника општине. Чланом 70. Закона о запослених у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе предвиђено је да се радни однос може засновати и за време чије трајање је унапред одређено (радни однос на одређено време), између осталог, и за на радним местима у кабинету градоначелника, председника општине или председника градске општине, најдуже док траје дужност тих изабраних лица (помоћници градоначелника, односно председника општине као и друга лица која заснивају радни однос на радним местима у кабинету). Што се тиче кабинета, који представлја посебну организациону јединицу унутар управе, за запослене у кабинету права и дужности у име послодавца врши начелник управе, са изузетком помоћника преседника општине.

Дакле, категорија саветник председника није предвиђена нити Законом о локалној самоуправи ни Законом о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе.

Сходно члану 13. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе ("Сл. гласник РС", бр. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - др. закон, 95/2018 - др. закон и 86/2019 - др. закон) функционеру аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе функција престаје у случају:

1. истека времена на које је изабран, именован или постављен;
2. подношења оставке;
3. разрешења, као и у другим случајевима утврђеним законом и другим прописима којима се уређује престанак функције, односно радног односа.

Члан 14. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе гласи:

„Функционер по престанку функције има право на накнаду плате у трајању од три месеца, у висини плате коју је имао у време престанка функције.

Право из става 1. овог члана може се изузетно продужити до три месеца уколико у том времену функционер стиче право на пензију.

Право из ст. 1. и 2. овог члана престаје пре истека рока од три месеца, заснивањем радног односа или стицањем права на пензију према прописима о пензијском и инвалидском осигурању.

Функционер право из ст. 1. и 2. овог члана остварује код послодавца код кога је остваривао права по основу радног односа у тренутку престанка функције.

Право из ст. 1. и 2. овог члана, по захтеву функционера, утврђује надлежни орган, односно радно тело из члана 4. овог закона.

Захтев из става 5. овог члана функционер може упутити најкасније у року од 15 дана од дана престанка функције, с тим што право из става 3. овог члана остварује почев од наредног дана од дана престанка функције.

Функционеру престаје радни однос престанком функције, односно даном престанка обавезе вршења дужности, односно након протека рока из ст. 1-3. овог члана, за функционере који остварују право на накнаду плате по престанку функције“.

Треба додати да функционер не може остварити право из члана 14. овог закона, уколико је разрешен функције по основу одговорности за кривично дело за које му је правноснажном пресудом изречена безусловна казна затвора у трајању дужем од шест месеци, уколико му је утврђено мировање радног односа код послодавца или услед спровођења иницијативе за разрешење на основу мере јавног објављивања препоруке за разрешење коју изрекне Агенција за борбу против корупције или градски, односно општински заштитник права грађана.

Дакле, функционеру престаје радни однос престанком функције односно након протека рока из ст. 1-3. члана 14. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе, за функционере који остварују право на накнаду плате по престанку функције, а до чега долази невезано за коришћење годишњег одмора. 

Сходно члану 76. Закона о раду, у случају престанка радног односа, послодавац је дужан да запосленом који није искористио годишњи одмор у целини или делимично, исплати новчану накнаду уместо коришћења годишњег одмора, у висини просечне зараде у претходних 12 месеци, сразмерно броју дана неискоришћеног годишњег одмора.

Рад чланова надзорног одбора, вреднује се у складу са законом и пословном политиком предузећа, с тим да висина накнаде за рад не може да буде већа од висине одређене Одлуком Владе Републике Србије о критеријумима и мерилима за утврђивање висине накнаде за рад у надзорним одборима јавних предузећа из децембра 2016. године. Накнада за рад председника и чланова надзорног одбора, у сваком случају исплаћује се у целости из средстава и на терет јавног предузећа.

Закон о јавним предузећима предвидео је да поред директора и извршних директора који врше функцију руковођења, у јавном предузећу егзистира надзорни одбор са функцијом управљања и надзора. Законом је прописан број чланова, услови које треба да испуњавају кандидати, поступак именовања, као и надлежности овог органа. Дакле, надзорни одбор је орган јавног предузећа (не орган оснивача), а на начин финансирања рада чланова овог органа не утиче то да ли чланови надзорног одбора долазе из редова запослених или су именовани од стране оснивача.

Ово потврђује не само пракса у којој није забележено да се рад чланова надзорног одбора финансира из буџета јединице локалне самоуправе, већ индиректно потврђује и поменута Одлука Владе, која у тачки 2) члана 3. каже да је финансијско стање предузећа једно од мерила за утврђивање висине накнаде. Такође, у корпоративној пракси било ког привредног друштва, трошкови рада органа управљања увек иду на терет тог привредног друштва (не на терет оснивача), а за тај трошак се у пословним књигама у складу са Законом о рачуноводству, посебно исказује и евидентира на конту 526.

У конкретном случају, Одељење за урбанизам треба да утврди постоје ли услови за формирање грађевинске парцеле у складу са урбанистичким планом.

Ако има услова, власник објекта мора да финансира урбанистички пројекат препарцелације, што касније представља основ за формирање нове парцеле која би била предмет отуђења.

Погледати анализу члана 70. Закона о планирању и изградњи (редовна употреба).пдф

Чланом 27. став 1. тачка 1) Закона о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2019, у даљем тексту: Закон) прописано је да се одредбе овог закона не примењују на набавку услуга чија је процењена вредност мања од 1.000.000 динара.

Имајући то у виду, у случају да додатне потребе за набавкама услуга штампања које наводите у питању за последицу имају да ће процењена вредност ових услуга у току планске године бити једнака или већа од 1.000.000,00 динара без ПДВ-а, као наручилац сте дужни да за преостали износ спроведете одговарајући поступак јавне набавке. Дакле, чак и уколико је вредност нове набавке, на пример, 400.000,00 динара без ПДВ-а, дужни сте да за тај износ спроведете поступак јавне набавке, јер би укупна процењена вредност набавке за исту планску годину била већа од прага прописаног Законом до којег се одредбе овог закона не примењују.

Додатно, потребно је имати у виду да је чланом 29. ст. 2. и 3. Закона прописано да одређивање процењене вредности предмета јавне набавке не може да се врши на начин који има за циљ избегавање примене овог закона, нити у том циљу може да се врши подела предмета јавне набавке на више набавки, те да наручилац одређује предмет јавне набавке на начин да представља техничку, технолошку, функционалну и другу објективно одредиву целину.

С обзиром на то, указали бисмо да и у случају спровођења поступка јавне набавке за преостали износ у току године (додатне потребе), као спорна околност остаје реализовани износ од 700.000,00 динара без ПДВ-а, јер за наведени износ није спроведен поступак јавне набавке. С тим у вези, пракса показује да контролни органи не сматрају овакву ситуацију неправилношћу у оној ситуацији у којој услед ванредних околности (које по правилу не зависе од воље наручиоца), настане додатна потреба за спровођењем набавке одређеног предмета (за које додатне потребе свакако постоји обавеза спровођења поступка јавне набавке, уколико се тиме прелази праг прописан Законом). Пример овакве ситуације би било, на пример, одобрење додатних средстава надлежног министарства за одређене посебне намене.

Чланом 25. Закона о систему плата запослених у јавном сектору ("Сл. гласник РС", бр. 18/2016, 108/2016, 113/2017, 95/2018, 86/2019 и 157/2020) прописано је да запослени који раде на радним местима која су актом Владе из члана 10. овог закона утврђена као руководећа радна места и запослени који раде на радним местима чији опис послова укључује одговорност везану за руковођење органом, организацијом или другим организационим обликом у јавном сектору, за време проведено на раду на пословима руководећег радног места, као и државни службеници на положају, односно службеници на положају у органима аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе и функционери, немају право на увећање плате из члана 18. став 1. тачка 1)-4) и ст. 3. и 4. овог закона. Ово ограничење не односи се на носиоце судијске и тужилачке функције.

Сходно одредбама члана 39. став 6 Закона о систему плата запослених у јавном сектору право на плату и друга примања из радног односа запослени у органима ЈЛС остварују на основу прописа који су на снази до почетка примене посебних закона. Посебан закон у конкретном случају је Закон о платама службеника и намештеника органима аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе ("Сл. гласник РС", бр. 113/2017, 95/2018, 86/2019 и 157/2020) који се примењује почев од 1. јануара 2022. године.

До почетка примене Закона о платама службеника и намештеника органима аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе за потребе исплате увећања плата службеника и намештеника по основу рада дужег од пуног радног времена (прековремени рад) и друга увећања плата примењују се одредбе Закона о платама у државним органима и јавним службама ("Сл. гласник РС", бр. 34/2001, 62/2006 - др. закон, 63/2006 - испр. др. закона, 116/2008 - др. закони, 92/2011, 99/2011 - др. закон, 10/2013, 55/2013, 99/2014 и 21/2016 - др. закон) и одредбе Посебног колективног уговора за запослене у јединицама локалне самоуправе ("Сл. гласник РС", бр. 38/2019 и 55/2020).

Одредбама члана 5. став 1. тачка 2) тог закона предвиђено је да додатак на плату припада за дежурство и друге случајеве рада дужег од пуног радног времена одређене прописима (прековремени рад).

Чланом 53 Закона о раду предвиђено је да на захтев послодавца, запослени је дужан да ради дуже од пуног радног времена у случају више силе, изненадног повећања обима посла и у другим случајевима када је неопходно да се у одређеном року заврши посао који није планиран (у даљем тексту: прековремени рад). Прековремени рад не може да траје дуже од осам часова недељно. Запослени не може да ради дуже од 12 часова дневно укључујући и прековремени рад. Запосленом који ради на пословима на којима је уведено скраћено радно време у складу са чланом 52. овог закона не може да се одреди прековремени рад на тим пословима, ако законом није друкчије одређено.

Чланом 39. Посебног колективног уговора за запослене у ЈЛС прописано је да запослени који по писменом налогу послодавца ради дуже од пуног радног времена има право на додатак за прековремени рад у висини од вредности сата основне плате увећане за 26%. Претпостављени је дужан да изда писмени налог којим обавештава запосленог о обавези да ради прековремено. Послодавац је дужан да изврши обрачун и исплату додатка за прековремени рад приликом исплате плате. Изузетно, на захтев запосленог, уместо додатка за прековремени рад, запосленом се могу омогућити слободни сати у наредном месецу од месеца у којем је обављао прековремени рад, тако што за сваки сат прековременог рада остварује сат и по времена слободно.