Đorđe Staničić - Dobro upravljanje kao jedan od postulata razvijene lokalne samouprave

Često se kaže da pojam dobrog upravljanja (engl. good governance) obuhvata i pojam dobre uprave (engl. good administration). Principi dobre uprave fokusirani su pre svega na organe uprave koji su u neposrednom kontaktu sa građanima, odnosno pružaju im javne usluge ili utvrđuju njihove obaveze.

Sa stanovišta građana, principi dobre uprave služe da unaprede način na koji administracija (birokratija) postupa. Za upravu je važno da kroz primenu ovih principa unapredi poverenje građana u upravu i legitimitet organa vlasti u celini. Ako se u očima građana uprava pokazuje kao udaljena ili nedelotvorna, i njihovo poverenje u upravu se smanjuje. Prava i slobode građana su u srcu koncepta dobre uprave. Dobra uprava poštuje vrednosti pravne države i prava građana. Takva uprava je otvorena i nije korumpirana, obezbeđuje ravnopravnost građana i njihovo učešće u odlučivanju.

Kao tekovina moderne demokratije, dobro upravljanje predstavlja fundamentalne vrednosti evropskog društva, odnosno zahteve koje mora da poštuje dobra demokratska uprava: odgovaranje potrebama građana i učešće građana u odlučivanju, otvorenost i transparentnost, jednakost, ljudska prava, kulturna raznolikost i socijalna kohezija, etičko i antikorupcijsko postupanje, administrativna efikasnost i delotvornost, odgovornost i vladavina prava.

O svemu navedenom razgovarali smo sa Đorđem Staničićem, generalnim sekretarom Stalne konferencije gradova i opština – Saveza gradova i opštine Srbije (SKGO), pokušali da pojasnimo ovu temu, ali i predstavimo aktivnosti koje organizacija preduzima na ovom polju.

Pojam upravljanja je veoma star i pojavljuje se još kod autora iz doba antike, dok je pojam dobrog upravljanja novijeg datuma, gospodine Staničiću šta je njihov zajednički imenitelj i od kada je prisutan u domaćoj teoriji?

Pojam dobro upravljanje je uveden kako bi se opisao način na koji institucije obavljaju javne poslove i upravljaju javnim resursima, a često se koristi da bi uporedio neefikasne privrede ili nerazvijene zemlje i političke organe u njima sa razvijenim ekonomijama i organima koji poštuju razvijene demokratske standarde. Kod nas se sreće tek u skorije vreme, sa prodorom ideja o potrebi da se promeni način na koji se vode javni poslovi uopšte i, posebno, u vezi sa reformom javne uprave.

Ne postoji jedinstvena podela principa dobrog upravljanja. Različite međunarodne organizacije koje su, 90-ih godina prošlog veka, uvele pojam dobrog upravljanja, koriste različitu “klasifikaciju” principa (načela) dobrog upravljanja. Iako predstavlja opšteprihvaćen princip, termin „dobro upravljanje” nećemo naći u propisima savremenih država. Na primer, u Evropi ne postoji nijedna država u čijem ustavu se eksplicitno pominje ovaj termin, ali ima takvih primera u državama Azije i Afrike.

U osnovi koncepta dobrog upravljanja je odgovornost organa vlasti u odgovaranju na potrebe svih zainteresovanih aktera, a pre svega građana i građanki na inkluzivan, delotvoran i transparentan način uz ostvarivanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda.

Šta Stalna konferencija gradova i opština radi na unapređivanju dobrog upravljanja na lokalnom nivou?

Iako je termin novijeg datuma, SKGO je već dugi niz godina posvećena radu na uvođenju i unapređenju primene principa dobrog upravljanja na lokalnom nivou, kako kroz svoje stalne odbore i mreže lokalnih stručnjaka, tako i kroz obuke i savetodavnu podršku, te sprovođenjem svojih i zajedničkih akcija i projekata sa partnerima na lokalnom, regionalnom, nacionalnom i međunarodnom nivou. 

Zahvaljujući velikoj podršci i aktivnom učešću članstva, uticaj SKGO sve je izraženiji i zato, kada je reč o reformi i jačanju lokalne samouprave, SKGO je prihvaćena kao nezaobilazan partner domaćim i međunarodnim institucijama, a sama je postala važan činilac u procesu decentralizacije i reforme sistema lokalne samouprave. Mi smo jedinstveni glas lokalnih vlasti u Srbiji pred Narodnom skupštinom, Vladom Republike Srbije, ministarstvima, pokrajinskim organima i drugim nadležnim institucijama i organizacijama, a time je i naša odgovornost i motivacija da promovišemo principe dobrog upravljanja veća.

 

Principi dobrog upravljanja obuhvataju veliki dijapazon tema i aktivnosti. Kako prilazite tom izazovu, kako birate fokus za svaku od izazovnih tema – jer su tu i ozbiljna pitanja kao borba protiv diskriminacije, korupcije, rodna ravnopravnost, administrativna efikasnost i odgovornost – između ostalih? 

Imajući u vidu važnost, značaj i ozbiljnost tema, a iz dugogodišnjeg iskustva u radu i podršci lokalnim samoupravama, SKGO je razvila specijalnu metodologiju podrške, koja se sprovodi kroz različite projekte. U okviru projekta o dobrom upravljanju, cela komponenta je predviđena za tzv. pakete podrške koji su posebno osmišljeni i detaljno razrađeni metodološki koraci, zadaci i aktivnosti, koji doprinose da lokalna samouprava unapredi svoje postupanje u određenim oblastima uz uvažavanje konkretnih principa dobrog upravljanja. 

Paketi podrške okvirno traju 10 do 12 meseci, a obuhvataju, pre svega, pružanje ekspertske podrške i stručnog znanja u predmetnim oblastima i to najviše kroz obuke, mentorski rad, savetodavnu podršku i podršku unapređenju postojećih ili razvoju novih procedura i akata. Do sada su objavljena tri javna poziva, na kojima su za ovaj vid podrške izabrane ukupno 42 lokalne samouprave (od kojih je 13 paketa realizovano, a 29 je u toku), tako da trenutno realizujemo 10 paketa u cilju unapređenja učešća građana i transparentnosti u budžetskom procesu, 9 u cilju unapređenja antikorupcijskih politika, i 10 u cilju unapređenja administrativne efikasnosti i delotvornosti na lokalnom nivou.

Za potrebe sprovođenja ovih paketa, SKGO je razvio i niz modela akata čija primena značajno olakšava postupanje LS u skladu sa svojim obavezama, kao i ujednačenost prakse LS u predmetnim oblastima.

 

Jedan od “proizvoda” SKGO je i Indeks dobre uprave – kako to pomaže lokalnim samoupravama?

Indeks dobre uprave, koji je razvijen u saradnji sa Ministarstvom državne uprave i lokalne samouprave, obuhvata principe dobrog upravljanja grupisanih u pet oblasti: odgovornost; transparentnost i participacija; ravnopravnost i antidiskriminacija; predvidivost, ekonomičnost i delotvornost; i antikorupcija.  

Na osnovu Indeksa dobre uprave tokom 2018. godine sproveli smo istraživanje na reprezentativnom uzorku od 60 JLS. Rezultati pomenute analize su nam dali osnov za definisanje potreba, razvoj i sprovođenje raznih vidova tehničke i savetodavne podrške za izgradnju kapaciteta lokalnih samouprava u pogledu primene principa dobrog upravljanja.

Pored toga što omogućava sveobuhvatnu i objektivnu eksternu procenu ili samoprocenu uspešnosti lokalnih samouprava u primeni principa dobrog upravljanja, Indeks dobre uprave omogućava gradovima i opštinama da uz poštovanje preporuka koje su sastavni deo Indeksa, unaprede svoje postupanje kako u pogledu ispunjenosti zakonskih obaveza koje uređuju ovu oblast, tako i u pogledu primene preporučenih praksi koje predstavljaju više standarde u postupanju od (zakonom) obavezujućih. Na kraju, kroz formulisane odgovore, preporuke i smernice, lokalne samouprave su u mogućnosti da, kroz prizmu potreba i legitimnih očekivanja građana, sagledaju svoje ukupne resurse, odnosno efikasnost i delotvornost procedura koje sprovode.

Tokom 2021. godine, ponovićemo istraživanje i uporediti ga sa ranijim rezultatima u cilju upoređivanja i merenja promena, odnosno napretka u ovim oblastima.

 

Kakve su aktivnosti, rezultati i očekivanja, odnosno kakve su koristi za zaposlene u gradskim i opštinskim upravama Srbije od projekta „Unapređivanje dobrog upravljanja na lokalnom nivou“?

Projekat „Unapređenje dobrog upravljanja na lokalnom nivou“ SKGO sprovodi u okviru programa „Podrška Vlade Švajcarske razvoju opština kroz unapređenje dobrog upravljanja i socijalne uključenosti – Swiss PRO”, koji podržava Vlada Švajcarske u saradnji sa Vladom Srbije, a sprovodi Kancelarija Ujedinjenih nacija za projektne usluge (UNOPS) u partnerstvu sa SKGO. Kolege iz UNOPS-a su, pored zajedničkih aktivnosti, fokusirane dodatno i na socijalnu uključenost, a više o njihovim aktivnostima se može videti na sajtu https://swisspro.org.rs/.

Naše aktivnosti su podeljene u dve komponente od kojih je jedna realizacija paketa podrške, a druga izgradnja kapaciteta zaposlenih u lokalnim samoupravama putem regionalnih obuka i vebinara, u okviru kojih je, između ostalog, do sada učestvovalo 1.297 predstavnika iz 135 JLS.

Na portalu SKGO kreirali smo Bazu znanja i informacija o dobrom upravljanju, pružamo više od 20 usluga  savetodavne podrške na zahtev lokalnim samoupravama u oblasti dobrog upravljanja na lokalnom nivou, pokrenuli smo promotivnu kampanju sa edukativnim video i audio-materijalima o dobrom upravljanju, pripremili smo „Priručnik za sprovođenje principa dobrog upravljanja na lokalnom nivou“ – najobimniju publikaciju koju je SKGO do sada napravila, organizujemo i brojne obuke za veliki broj službenika iz lokalnih administracija, a sa Ministarstvom državne uprave i lokalne samouprave smo pokrenuli Nacionalno takmičenje za najbolju gradsku/opštinsku upravu, odnosno najuspešnije JLS u sprovođenju principa dobrog upravljanja na lokalnom nivou.

 

Objavljen je i treći konkurs za najbolju gradsku, odnosno opštinsku upravu, kako su lokalne samouprave prihvatile ovu inicijativu?

U cilju popularisanja i osnaživanja principa dobrog upravljanja u okviru ovog projekta, od 2018. godine, predviđena su finansijska sredstva za nagrade gradovima i opštinama koje imaju najbolje primere sprovođenja načela dobrog upravljanja na lokalnom nivou. Kako je Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave partner SKGO ne samo na ovom projektu, odluka centralnih vlasti je bila da ustanovi nacionalnu nagradu, te prateći fond iz Budžeta Republike Srbije, tako da danas Ministarstvo vodi ovaj proces takmičenja i drago nam je da je naša inicijativa prepoznata i usvojena. U skladu sa trećim Javnim pozivom za najbolju gradsku/opštinsku upravu u 2020. godini, pored predviđenih sredstava iz Budžeta koji iznosi 9,2 miliona dinara, SKGO iz projektnog fonda za nagradu pobednicima izdvaja ove godine dodatnih 7,2 miliona dinara.

Inače, do sada je odziv lokalnih samouprava bio veliki, a u protekle dve godine, odnosno dva ciklusa takmičenja, u okviru sada već tradicionalno iste četiri kategorije (efikasnost i delotvornost, transparentnost i učešće javnosti u radu lokalne samouprave, odgovornost i vladavina prava, i ravnopravnost i anti-diskriminacija), nagrade su dobili: Novi Pazar, Ruma, Vlasotince, Vračar, Užice, Bečej, Medveđa i Požarevac, a specijalna priznanja: Inđija, Užice, Pirot, Veliko Gradište, Pančevo, Bečej, Raška, Vranje, Bela Palanka, Sombor, Kruševac, Vračar i Nova Varoš – dva puta.

Iako dobro upravljanje nije među glavnim, odnosno najpopularnijim temama, važno nam je da pomenemo da primeri dobre prakse u Srbiji postoje u mnogo većem broju nego što im dajemo zasluženo mesto u javnom diskursu. Treba pomenuti tim povodom da Srbija ima nagrađivane primere dobre prakse koji su prepoznati na međunarodnom nivou – pa je tako grad Pirot dobio prestižno priznanje za očuvanje kulturnog nasleđa Evropa Nostra, Grad Kruševac za urbanu mobilnost…

Na kraju, moramo se vratiti na pakete podrške, kao jednu specifičnu vrstu pomoći, brižljivo skrojenu prema konkretnim potrebama svake lokalne samouprave, kako to izgleda kroz prizmu kompleksnosti tema kojima se bavite, ali i interesovanja gradova i opština?

Lokalne samouprave u Srbiji pokazale su veliko interesovanje za ovu vrstu podrške, pored želje da se “podigne lestvica” u odnosu sa građanima, dobra motivacija su zakonski propisi i strateški dokumenti koji su prethodnih godina usvojeni. Iako su teme kojima se bavimo zaista kompleksne, aktivnosti koje realizujemo imaju efekta, a lokalni službenici se veoma lako prilagođavaju novim standardima.

Očit primer za navedeno je podrška koju smo pružili za unapređenje učešća građana u transparentnosti u procesu izrade i realizacije budžeta. Iako je svima jasno da su lokalne samouprave tu zarad zadovoljavanja interesa građana, budžeti se pune iz poreza koji svi plaćamo, ali opet u nekom prethodnom periodu odluke o trošenju sredstava i prioritetima za realizaciju nisu donosili građani, ili nisu uvek bili na odgovarajući način konsultovani.

Cilj paketa podrške u ovoj oblasti bio je da pomognu lokalnim samoupravama da sprovedu pripremu i usvajanje odluke o budžetu za narednu godinu kroz konsultacije sa građanima o prioritetima za finansiranje, kako investicionih, tako i drugih projekata od interesa za lokalnu zajednicu. Podrška je usmerena na procese uspostavljanja mehanizama za uključivanje građana, kako u pripremi budžeta kroz upitnike, ankete, sastanke sa ciljnim grupama, tako i kroz organizovanje procesa javne rasprave o Nacrtu odluke o budžetu. Posebna pažnja posvećena je transparentnosti budžeta LS kroz izradu Vodiča kroz odluku o budžetu i odluku o završnom računu, kao i kroz objavljivanje budžetskih akata na internet stranici LS.   

Zatim tu su paketi podrške za unapređenje lokalnih antikorupcijskih politika, koji imaju za cilj da pomognu lokalnim samoupravama da donesu ili revidiraju svoje lokalne antikorupcijske planove (LAP) i formiraju tela za praćenje njihove primene u skladu sa Modelom Agencije za sprečavanje korupcije i na taj način ispune obavezu iz Akcionog plana za Poglavlje 23, kao i da donesu akte iz sedam odabranih oblasti LAP-a, prođu obuke za njihovu primenu i na taj način otpočnu sprovođenje LAP-a i proces uklanjanja rizika korupcije u ovim oblastima.

Naša je namera da lokalnim samoupravama pomognemo i u oblasti unapređenja administrativne efikasnosti i delotvornosti na lokalnom nivou, da standardizuju administrativne postupke i sprovedu potrebna prilagođavanja svojih internih i eksternih procedura i procesa, u skladu sa Zakonom o opštem upravnom postupku, Zakonom o elektronskoj upravi i slično. Ovim aktivnostima podržavamo JLS u procesu uspostavljanja jedinstvenog upravnog mesta, ali i u uvođenju potrebnih organizacionih, proceduralnih i infrastrukturnih unapređenja u cilju poboljšanja funkcionisanja u uslovima vanrednih situacija izazvanih pandemijom.

Kao što možete videti, naše aktivnosti su zaista sveobuhvatne i u saradnji sa Ministarstvom državne uprave i lokalne samouprave, Nacionalnom akademijom za javnu upravu, Kancelarijom Ujedinjenih nacija za projektne usluge i Vladom Švajcarske kao donatorom, pažljivo planirane. Preduzeli smo veliki broj aktivnosti, organizujemo obuke, izdajemo literaturu, organizujemo promotivne kampanje, u saradnji sa Ministarstvom promovišemo i nagrađujemo najbolje uprave, i sve to vodi ka jednom cilju - stavljanje građanina u fokus lokalne vlasti, prihvatanja principa da lokalna vlast radi po nalogu građana i za građane. Kada taj princip bude prihvaćen u svim lokalnim samoupravama, smatraćemo da je naš posao završen, a da su naše lokalne samouprave u pravom smislu reči postale servis građana.