Ministarstvo finansija – Poreska uprava je dana 24.02.2011. godine dostavila jedinicama lokalne samouprave Obaveštenje broj 434 – 0007/2011 – 07/1, od 17.02 2011. godine kojim obaveštava Opštinske uprave – Odeljenja za poreske poslove daPoreska uprava nije nadležna za rešavanje u postupku utvrđivanja, naplate i kontrole javnih prihoda koje utvrđuje jedinica lokalne samopurave ako nisu porezi, pa će stoga nadležnim opštinama proslediti na dalje postupanje sve predmete koji su po žalbama dostavljeni Poreskoj upravi, a odnose se na izvorne prihode opština, koji nisu porezi.
Stav SKGO je da pitanje koje Obaveštenje tretira i problem koji isto otvara treba do kraja svestrano sagledati.
Pomenuto Obaveštenje Poreska uprava je zasnovala na stavovima Vrhovnog suda Srbije i Upravnog suda zauzetim u postupku rešavanja u upravnom sporu po tužbama izjavljenim protiv konačnih (drugostepenih) rešenja Poreske uprave u predmetima naknade za korišćenje građevinskog zemljišta i lokalne komunalne takse za isticanje firme.
U presudama kojima se tužbe uvažavaju i poništavaju drugostepena rešenja Poreske uprave, između ostalog se navodi da je odredbom člana 160. stav 1 tačka 7a Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji propisano da Poreska uprava odlučuje o žalbama izjavljenim protiv rešenja donetih u poreskom postupku od strane nadležnih organa jedinica lokalne samopurave, a da je odredbom člana 2a stav 1. navedenog zakona propisano da se Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji primenjuje i na porez i na sporedna poreska davanja koja na osnovu zakona naplaćuje jedinica lokalne samouprave. Kako naknada za korišćenje građevinskog zemljišta/lokalna komunalna taksa nije porez, niti sporedno poresko davanje u smislu navedenih zakonskih odredbi, već izvorni prihod jedinice lokalne samouprave..., po oceni suda Poreska uprava nije bila nadležna da odlučuje po žalbi u ovoj upravnoj stvari i da je osporenim rešenjem povređen zakon na štetu tužioca.
Smatramo da ovakav stav suda treba razmotriti, ukazati na posledice i predložiti eventualne izmene zakona radi preciznog određivanja nadležnosti za rešavanje u drugostepenom postupku.
Naime, članom 1. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji („Službeni glasnik RS“, br. 80/02... i 53/10 – u daljem tekstu: ZPPPA), propisano je da se tim zakonom uređuje postupak utvrđivanja, naplate i kontrole javnih prihoda na koje se ZPPPA primenjuje.
Prema članu 14. Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br. 54/09... i 101/10), javni prihodi su: 1) porezi; 2) doprinosi za obavezno oscijalno osiguranje, 3) naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa; 4) takse; 5) samodoprinos; 6) donacije i transferi; 7) ostali javni prihodi.
Prema članu 2. stav 1. ZPPPA, taj zakon se primenjuje „na sve javne prihode koje naplaćuje Poreska uprava, ako drugim poreskim zakonom nije drukčije uređeno (u daljem tekstu: porez)“. Dakle, zakonodavac u procesnom zakonu, a ZPPPA je procesni zakon, za sve javne prihode koje naplaćuje Poreska uprava koristi izraz – porez. Izraz porez upotrebljen u članu 2. stav 1. ZPPPA ima šire značenje od generičkog pojma poreza kao jedne od vrste javnih prihoda i predstavlja jedan opšti naziv za sve javne prihode na koje se primenjuje procesni zakon. Prema tome, kada se u odredbama ZPPPA upotrebi reč „porez“, to se odnosi na sve javne prihode koje naplaćuje Poreska uprava (porezi, doprinosi za obavezno socijalno osiguranje, naknade, takse...). Naglašavamo da se na osnovu navedenog, tumačenje izraza „porez“ u poreskom postupku odnosi i na porez, doprinose, naknadu, taksu i dr.
Prema članu 2. stav 2. ZPPPA, taj zakon se primenjuje „i na novčane kazne, kamate po osnovu dospelog, a neplaćenog poreza, troškova postupka prinudne naplate poreza i troškove poreskoprekršajnog postupka (u daljem tekstu: sporedna poreska davanja) . Dakle, u ovom članu zakonodavac za novčane kazne, kamate i troškove, koristi jedan opšti izraz – sporedna poreska davanja.
Početkom primene Zakona o finansiranju lokalne samouprave (“Službeni glasnik RS“, br. 62/06), odnosno od 1. januara 2007. godine, otpočela je fiskalna decentralizacija i decentralizacija poreske administracije, čime je samo došlo do prenosa konkretnih nadležnosti sa zakonodavnog organa na skupštine jedinice lokalne samouprave u oblasti izvornih prihoda jedinica lokalne samouprave i do prenosa ovlašćenja za utvrđivanje, kontrolu i naplatu izvornih prihoda jedinica lokalne samouprave sa centralne poreske administracije na lokalnu poresku administraciju. Sistem javnih prihoda je ostao isti, nisu se promenile vrste javnih prihoda, a takođe su ostali nepromenjeni i opšti pojmovi iz člana 2. st. 1. i 2. ZPPPA (porez i sporedna poreska davanja).
Zakonom o izmenama i dopunama ZPPPA („Sl. glasnik RS“, br. 61/07 od 08.07.2007. godine) uveden je član 2a. koji se primenjuje od 01. januara 2007. godine i koji glasi: „Ovaj zakon primenjuje se i na porez i sporedna poreska davanja koje na osnovu zakona naplaćuje jedinica lokalne samouprave (u daljem tekstu: jedinica lokalne samouprave)“.
Naš stav je da je, dosledno upotrebljenim opštim izrazima u članu 2. ZPPPA, zakonodavac te izraze koristio i u članu 2a. ZPPPA.
Ako bi prihvatili stav suda, onda bi se otvorila mogućnost da se izvorni prihodi jedinica lokalne samouprave, koji nisu porez kao vrsta javnih prihoda (takse, naknade, samodoprinos...), mogu administrirati po nekom drugom, a ne poreskom postupku predviđenom ZPPPA, što bi urušilo sistem jedinstvenog administriranja javnih prihoda.
Termin „sporedna poreska davanja koja na osnovu zakona naplaćuje jedinica lokalne samouprave“, koji nije posebno definisan, može se odrediti samo analognim tumačenjem izraza iz člana 2. stav 2. ZPPPA, dok sud tumači da se ova analogija ne odnosi na termin“porez“.
Odredbom člana 160. tačka 7a. ZPPPA propisano je da Poreska uprava „odlučuje o žalbama izjavljenim protiv rešenja donetih u poreskom postupku od strane nadležnih organa jedinica lokalne samouprave“. Da je zakonodavac bio na stavu suda pomenuta odredba bi glasila „...odlučuje o žalbama izjavljenim protiv rešenja o utvrđivanju poreza donetih u poreskom postupku od strane nadležnih organa jedinica lokalne samouprave“.
Naš stav je da je zakonodavac upravo želeo da zadržavanjem drugostepenog postupka na nivou centralne poreske administracije, utiče na jednoobraznost u administriranju izvornih prihoda jedinica lokalne samouprave i povećanju zakonitosti u njenom radu.
Smatramo da bi sprovođenje stava suda značilo da se u Srbiji u svih 145 jedinica lokalne samouprave odlučuje po žalbama poreskih obveznika, što bi se moglo odraziti na jednoobraznost u administriranju izvornih prihoda jedinica lokalne samouprave, a time i na pravnu sigurnost u ovoj oblasti.
Sporno je i to što je određen broj žalbi već rešen od strane Poreske uprave kao nenadležnog drugostepenog organa po stavu suda, kao i činjenica da se sva rešenja, na koja su izjavljene žalbe koje do sada nisu rešene u Poreskoj upravi, ukoliko budu vraćena jedinici lokalne samouprave, moraju poništiti samo zbog pogrešne pouke o pravnom leku, što povlači otpis obračunate kamate na zaduženja.
Ovakvo tumačenje ZPPPA, pored navedenog povlači i pitanje postupanja po rešenjima o prinudnoj naplati i rešenjima o odbijanju zahteva za odlaganje plaćanja poreskog duga koja donose lokalne poreske administracije. Ukoliko je za porez na imovinu drugostepeni organ Poreska uprava a za ostale izvorne javne prihode drugostepeni organ bude Gradsko, odnosno Opštinsko veće, to bi značilo da bi se postupci redovne i prinudne naplate i odlaganja plaćanja poreskog duga morali voditi posebno za ove dve grupe javnih prihoda, što bi bilo potpuno necelishodno i zahtevalo bi duplo administriranje za isti postupak.
Posebno skrećemo pažnju dapostoji i presuda Upravnog suda 4 U.23865/10 od 25.11.2010. godine, kojom je tužba odbijena i time potvrđeno drugostepeno rešenje Poreske uprave u predmetu lokalne komunalne takse za isticanje firme na poslovnom prostoru. Dakle, ovom presudom nije osporena nadležnost Poreske uprave da odlučuje u upravnim stvarima iz oblasti izvornih prihoda jedinice lokalne samouprave.
Znači, isti sud (Upravni sud) u istoj upravnoj stvari (lokalna komunalna taksa) ima dve različite presude, a Poreska uprava sporno obaveštenje sastavlja na osnovu presude koja isključivo ide u prilog Poreskoj upravi da izvrši faktičko prebacivanje nadležnosti za odlučivanje u drugom stepenu.
Prema napred iznetom smatramo da bi postupanje po navedenom Obaveštenju Poreske uprave izazvalo negativne posledice po jednoobraznost u postupanju, pa time i pravnu sigurnost u oblasti izvornih prihoda jedinica lokalne samouprave, zbog čega predlažemo da se navedeno obaveštenje hitno povuče (stavi van snage).
Takođe, imajući u vidu različite stavove suda mišljenja smo da Poreska uprava kao organ u sastavu Ministarstva finansija nema ovlašćenja da se sama proglasi nenadležnom za drugostepeni postupak u pomenutim stvarima.
Konačno, stav SKGO je da je neophodno u što kraćem roku uskladiti odredbe člana 2. i 2a. ZPPPA, tako da se ovaj zakon pored poreza na imovinu, nedvosmisleno primenjuje i na lokalne komunalne takse, naknade i samodoprinos koje administrira lokalna poreska administracija, čime bi se obezbedila primena jedinstvenog procesnog zakona za sve oblike javnih prihoda.
Novi uslovi saradnje sa Institutom Mihajlo Pupin za održavanje informacionog sistema LPA >>>