Pitanja i odgovori

Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.

Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.

Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.

Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org

Postavite pitanje

Baza pitanja i odgovora

Lokalne finansije, planski sistem i javna svojina

Da li LS ima pravo da finansira fizička lica – pružaoce usluge smeštaja na bilo koji način?

Svako finansijsko davanje ili odricanje od dela javnih prihoda od strane JLS, a u cilju podrške subjektu koji obavlja neku privrednu delatnost spada u domen državne pomoći.

U skladu sa članom 4. Zakona o kontroli državne pomoći („Sl. glasnik RS“, br. 73/19) korisnik državne pomoći je učesnik na tržištu, odnosno svako pravno i fizičko lice koje obavlja ekonomsku delatnost, tj. delatnost proizvodnje ili prometa robe ili pružanja usluga na tržištu a kome se dodeljuje državna pomoć u bilo kom obliku.

U skladu sa Zakonom o ugostiteljstvu  („Sl. glasnik RS“, br. 17/19) ugostitelj je privredno društvo, drugo pravno lice, preduzetnik i fizičko lice koje obavlja ugostiteljsku delatnost pod uslovima propisanim ovim zakonom. U skladu sa članom 30. ovog Zakona ugostitelj može da pruža ugostiteljske usluge smeštaja, pripremanja i usluživanja hrane, pića i napitaka u ugostiteljskom objektu domaće radinosti i seoskog turističkog domaćinstva. Fizičko lice može da pruža ugostiteljske usluge iz ovog člana u objektima smeštajnih kapaciteta do 30 individualnih ležajeva, za najviše 30 korisnika usluga, dok u skladu sa članom 31. Zakona o ugostiteljstvu ugostitelj pre početka obavljanja delatnosti u ugostiteljskom objektu domaće radinosti i seoskog turističkog domaćinstva pribavlja rešenje kojim se taj objekat kategoriše.

Imajući u vidu gore navedene odredbe Zakona o ugostiteljstvu može se doneti zaključak da fizička lica  koja se bave izdavanjem smeštaja, pripremanjem i usluživanjem hrane, pića i napitaka u ugostiteljskom objektu domaće radinosti i seoskog turističkog domaćinstva obavljaju ugostiteljsku delatnost, odnosno bave se pružanjem usluga na tržištu.

Sa druge strane, u skladu sa istim članom 4.Zakona o kontroli državne pomoći ("Sl. glasnik RS", br. 73/2019), davalac državne pomoći je nadležni organ Republike Srbije, autonomne pokrajne ili jedinice lokalne samouprave, ili svako pravno lice koje upravlja i/ili raspolaže javnim sredstvima i dodeljuje državnu pomoć u bilo kom obliku.

Državna pomoć može se dodeliti kroz sledeće instrumente:

1) subvencija (bespovratna sredstva) ili subvencionisana kamatna stopa na kredite,

2) fiskalna olakšica (umanjenje ili oslobođenje od plaćanja poreza, doprinosa, carina i drugih fiskalnih dažbina),

3) garancija države, svakog pravnog lica koje raspolaže i/ili upravlja javnim sredstvima ili drugog davaoca državne pomoći, data po uslovima povoljnijim od tržišnih,

4) odricanje od dobiti i/ili dividende države, lokalne samouprave ili pravnog lica koje upravlja ili raspolaže javnim sredstvima,

5) otpis duga prema državi, lokalnoj samoupravi ili pravnom licu koje upravlja ili raspolaže javnim sredstvima

6) prodaja ili korišćenje imovine u javnoj svojini po ceni nižoj o tržišne,

7) kupovina ili korišćenje imovine po ceni višoj od tržišne od strane države, lokalne samouprave ili pravnog lica koje upravlja ili raspolaže javnim sredstvima, i

8) druge instrumente u skladu sa ovim zakonom.

U skladu sa članom 28. Zakona o kontroli državne pomoći, Davalac državne pomoći može pre donošenja, usvajanja ili utvrđivanja osnova za dodelu potencijalne pomoći, dostaviti Komisiji predlog akta kojim se takav osnov propisuje, za dobijanje obaveštenja o potrebi prijave državne pomoći.

Takođe, Zakonom o kontroli državne pomoći ("Sl. glasnik RS", br. 73/2019) definisana je pomoć male vrednosti, odnosno de minimis pomoćTo je pomoć koja nema značajan uticaj na narušavanje konkurencije na tržištu i na trgovinu između Republike Srbije i zemalja članica Evropske unije, i ona se ne prijavljuje Komisiji za kontrolu državne pomoći.

Član 11. stav 3. Zakona o ulaganjima navodi “ Vlada, nadležni organ autonomne pokrajine ili lokalne samouprave donosi različite šeme državne pomoći prema kojima se bliže određuju kriterijumi za dodelu podsticaja”. Član 17 istog Zakona ukazuje na mogućnost propisivanja lokalnih olakšica i podsticaja na osnovu lokalnih strateških dokumenata kao meru  za podsticanje konkurentnosti lokalni samouprave

Na osnovu Zakona o ulaganjima JLS su počele da donose Programe lokalnog ekonomskog razvoja (kao šemu državne pomoći) u cilju podsticanja zapošljavanja, privlačenja investicija i povećanja konkurentnosti lokalne privrede. Program lokalnog ekonomskog razvoja, lokalnoj samoupravi daje osnov za opravdano, namensko trošenje sopstvenih budžetskih sredstava usmerenih ka unapređenju poslovnog ambijenta i rastu konkurentnosti privrede na teritoriji date lokalne samouprave. Podrška pružaocima usluga smeštaja, mogla bi da bude jedna od mera predviđena ovim Programom, što bi predstavljalo osnov za podršku i davanje JLS. 

Pogleadati SKGO Priručnik za izradu i realizaciju Programa lokalnog ekonomskg razvoja u okviru koga se možete detaljnije upoznati sa postupkom za izradu Programu. Priručnik je dostupan na: http://www.skgo.org/storage/app/uploads/public/155/179/186/1551791863_Priruccnik%20LER%202019%2018022019%20web.pdf


Lokalne finansije, planski sistem i javna svojina

Koja uža organizaciona jedinica u okviru Opštinske uprave prema oblasti je nadležna za praćenje Zakona o planskom sistemu? Koja služba prema oblasti iz opštinske prave treba da pokrene inicijativu za izradu Plana razvoja opštine i srednjoročnog plana, i koja organizaciona jedinica je zadužena za praćenje ovih dokumenata?

Kod odgovora na ovo pitanje potrebno je na prvom mestu imati u vidu da Zakon o planskom sistemu niti podzakonska akta ne propisuju, tj. ne ukazuju eksplicitno na jednu užu organizacionu jedinicu uprave JLS koja bi bila nadležna za primenu Zakona, a u okviru toga i za izradu i praćenje sprovođenja Plana razvoja o srednjoročnog plana JLS. Precizira se uglavnom uloga skupštine JLS kod usvajanja ovih planskih dokumenata odnosno izveštaja o njihovom sprovođenju. Ovo stoga što Plan razvoja kao i srednjoročni plan jesu sveobuhvatni planski dokumenti na nivou JLS, za koje nadležnosti i odgovornosti imaju različiti oragni JLS i njihove uže organizacione jedinice.

U tom smislu je u okviru objavljenih Smernica za izradu Plana razvoja JLS predložen pristup koji podrazumeva uspostavljanje koordinacionih radnih tela, sa zadacima u pogledu pripreme i praćenja sprovođenja pre svega Plana razvoja JLS (a Smernice u određenoj meri referišu i na sličan način pristup kod srednjoročnih planova JLS). Smernice na koje upućujemo objavljene su na: https://rsjp.gov.rs/wp-content/uploads/Prirucnik-za-lokalnu-samoupravu-web_final-19.8.pdf 

Napominjemo da Smernice nisu obavezujuće, ali da primenu istih preporučuje i Uredba o obaveznim elementima plana razvoja AP i JLS („Sl. glasnik RS“, br. 107/20). S tim u vezi, u odeljku 3. Smernica (str. 11), preporučujemo da obratite pažnju na objašnjenje shodno kojem predlog za izradu Plana razvoja JLS – skupštini JLS dostavlja Veće JLS kao nadležni državni organ. Dalje, preporučujemo da u odeljku 4. Smernica detaljno sagledate posebno sekciju 4.1 i sve podtačke koje su obuhvaćene (str.16-30), budući da su tu date instrukcije o pristupu organizaciji procesa, formalizovanju procesa (aktom skupštine JLS), sprovođenju konsultacija i učesnicima konsultacija, formiranju koordinacionog tima i tematskih radnih grupa, upravljanju izradom Plana razvoja JLS (još detaljnije o sastavu koordinacionog tima i tematskih RG, analizi zainteresovanih strana). Posebno upućujemo na Model rešenja o formiranju koordinacionog tima i tematskih radnih grupa za Plan razvoja JLS – koji je priložen u Aneksu 1. Smernica. dok je za sagledavanje celokupnog procesa posebno koristan Aneks 3. Smernica koji daje pregled mogućeg rasporeda aktivnosti i zaduženja na izradi Plana razvoja JLS. Za organizacionu postavku upućujemo takođe i na odeljak 4.6 Smernica u pogledu uspostavljanja okvira za sprovođenje, praćenje sprovođenja, izveštavanje i vrednovanje Plana razvoja JLS (str.  57-58.).


Lokalne finansije, planski sistem i javna svojina

Na koji način se vrši nabavka usluga restorana po novom Zakonu o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 91/19)? Da li lokalne samouprave moraju imati određene pravilnike i da li moraju sprovoditi javnu nabavku za usluge restorana koje koriste funkcioneri za potrebe poslovnih sastanaka i prenoćišta gostiju?

Odredbom člana 75. novog Zakona o javnim nabavkama ("Sl. glasnik RS", br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon) uređena je dodela ugovora i okvirnih sporazuma za nabavke društvenih i drugih posebnih usluga koje su navedene u Prilogu 7. Zakona.

Naručilac u postupku dodele ugovora o javnoj nabavci društvenih i drugih posebnih usluga objavljuje:

  • javni poziv koji sadrži najmanje informacije iz Priloga 4. Deo Z Zakona ili
  • prethodno informativno obaveštenje, periodično indikativno obaveštenje ili obaveštenje o uspostavljanju sistema kvalifikacije.

Obaveštenja iz stava 2. tačka 2) objavljuju se kontinuirano i treba da sadrže najmanje podatke iz Priloga 4. Deo Z Zakona.

Obaveštenja iz stava 2. tačka 2) člana 75. odnose se samo na vrste usluga koje će biti predmet ugovora koji će se dodeljivati i u njima se navodi da će ugovori biti dodeljeni bez daljeg objavljivanja javnog poziva i da se njima zainteresovani privredni subjekti pozivaju da u pisanoj formi izraze svoju zainteresovanost.

Naručilac nije u obavezi da objavljuje oglase iz stava 2. člana 75., ako su ispunjeni uslovi za primenu pregovaračkog postupka bez objavljivanja javnog poziva.

Rokovi u postupku dodele ugovora o javnoj nabavci usluga iz stava 1. člana 75. mogu da budu i kraći od rokova propisanih za pojedine vrste postupaka javne nabavke, pri čemu je naručilac dužan da odredi primerene rokove za podnošenje prijava i ponuda, posebno uzimajući u obzir složenost predmeta nabavke i vreme potrebno za izradu prijava i ponuda.

Naručioci koji dodele ugovor o javnoj nabavci usluga iz stava 1. člana 75. objavljuju obaveštenje o dodeli ugovora koje sadrži podatke iz Priloga 4. Deo Z ovog zakona.

Obaveštenja o dodeli ugovora iz stava 7. člana 75. naručilac može da grupiše i objavljuje kvartalno, u roku od 30 dana po isteku kvartala.

Naručilac je dužan da prilikom dodele ugovora o javnoj nabavci za društvene i druge posebne usluge poštuje načela javnih nabavki, naročito načela transparentnosti, jednakosti ponuđača i ekonomičnosti.

Prilikom dodele ugovora o javnoj nabavci za društvene i druge posebne usluge naručioci su dužni da primenjuju odredbe ovog zakona koje se odnose na određivanje predmeta ugovora i tehničke specifikacije, pri čemu mogu da uzmu u obzir potrebu za obezbeđivanjem kvaliteta, kontinuiteta, dostupnosti, pristupačnosti, raspoloživosti, kao i sveobuhvatnosti usluga, posebne potrebe različitih kategorija korisnika, uključujući ugrožene i ranjive grupe, učešće i osnaživanje korisnika usluga i inovativnost.

Naručilac dodeljuje ugovor primenom kriterijuma za dodelu ugovora, u skladu sa odredbama Zakona.

Članom 27. stav 1. tačka 3. Zakona propisano je da se odredbe Zakona ne primenjuju, pored ostalih, na nabavku društvenih i drugih posebnih usluga iz člana 75. ovog zakona čija je procenjena vrednost manja od 15.000.000 dinara kada nabavku sprovodi javni naručilac, odnosno manja od 20.000.000 dinara kada nabavku sprovodi sektorski naručilac.

Članom 49. stav 2. Zakona je propisano da je naručilac dužan da posebnim aktom bliže uredi način planiranja, sprovođenja postupka javne nabavke i praćenja izvršenja ugovora o javnoj nabavci (način komunikacije, pravila, obaveze i odgovornost lica i organizacionih jedinica), način planiranja i sprovođenja nabavki na koje se zakon ne primenjuje, kao i nabavki društvenih i drugih posebnih usluga (npr. ukoliko su u pitanju usluge restorana obuhvaćene nekom od nabrojanih oznaka i ukoliko je njihova procenjena vrednost ispod 15.000.000 dinara, tada je ta nabavka ispod praga primene Zakona i na nju se ne primenjuju odredbe Zakona, već samo načela. Ukoliko je procenjena vrednost jednaka ili veća od 15.000.000 dinara, tada se postupak nabavke sprovodi putem Portala javnih nabavki, u skladu sa članom 75. Zakona i posebnim aktom).




Lokalne finansije, planski sistem i javna svojina

Opština je donela odluku da se porodiljama dodeljuje vaučer u određenom iznosu za opremanje novorođenčeta na osnovu podnetog zahteva. U realizaciji pomenute odluke došlo je do određenih problema, te da li se umesto vaučera može uplatiti gotovina ili se mora izmeniti odluka jer je u istoj striktno navedeno „vaučer“?

Za izradu propisa koje donosi Narodna skupština utvrđena su Jedinstvena metodološka pravila za izradu propisa („Službeni glasnik RS“, br. 21/2010). Ovom metodologijom definisane su izmene i dopune propisa, odnosno svrha i obim izmena i dopuna kao i način vršenja izmena i dopuna propisa. Takođe, Metodologijom za izradu podzakonskih propisa („Službeni glasnik RS“, br. 75/2010 i 81/2010-ispravka), utvrđena su metodološka pravila za izradu podzakonskih propisa koje donosi Vlada Republike Srbije i organi državne uprave (ministarstva i posebne organizacije).

Međutim, za izradu propisa koje donose jedinice lokalne samouprave, ne postoji   utvrđena metodologija, tako da prethodno navedeni propisi, kao i praktična znanja i iskustva jedinica lokalne samouprave, mogu poslužiti kao smernice prilikom donošenja propisa, kao i vršenja  izmena i dopuna u propisima. (Preporučujemo i korišćenje Priručnika za izradu propisa lokalne samouprave – publikacija SKGO uz podršku SDC, dostupna na: http://www.skgo.org/storage/app/uploads/public/157/979/860/1579798605_Priruc%CC%8Cnik%20za%20izradu%20propisa%20LS%202020%20web[89134].pdf – relevantan je recimo odeljak 1.1. - Utvrđivanje potrebe za izradom nove odluke, odnosno izmenom ili dopunom važeće odluke. i sl.).

Izmene i dopune propisa vrše se kada lokalni propis treba uskladiti sa novom zakonskom regulativom, kao i sa izmenama u zakonskim i podzakonskim aktima ili izmenama u  politici JLS u određenoj oblasti, kada je potrebno prilagoditi normativna rešenja stvarnim potrebama, a nije neophodno doneti novi propis, kada je potrebno otkloniti nepreciznost u važećoj odredbi propisa koja dovodi do različitog tumačenja i stvara teškoće u primeni norme, kada je potrebno urediti neko pravno pitanje za koje je postojao pravni osnov ali je propušteno da se uredi prilikom utvrđivanja osnovnog teksta propisa, kao i u drugim slučajevima kada se uoči potreba da se izvrši izmena ili dopuna važećeg propisa JLS. Ako se više od polovine članova osnovnog propisa menja, odnosno dopunjuje, treba doneti novi propis.

U skladu sa napred navedenim, obzirom da je lokalna samouprava propisala da se porodiljama za opremanje novorođenčeta dodeljuje vrednosni vaučer, mišljenja smo da nije moguće isplatiti gotovinu umesto vaučera, iako su prilikom realizacije nastale okolnosti koje stvaraju teškoće u primeni. Ove okolnosti predstavljaju razloge zbog kojih treba pristupiti izmeni postojeće odluke u smislu da se umesto vaučera porodiljama dodeljuju sredstva u utvrđenom iznosu.

Lokalne finansije, planski sistem i javna svojina

Da li se sindikat smatra društvenom organizacijom u skladu sa članom 80. Zakona o udruženjima?

Osnovne odredbe Zakona o udruženjima (“Sl. glasnik br. 51/09, 99/11-dr. zakoni i 44/18-dr. zakon), u članu 2. stav 1. propisuje da udruženje, u smislu ovog zakona, jeste dobrovoljna i nevladina nedobitna organizacija zasnovana na slobodi udruživanja više fizičkih ili pravnih lica, osnovana radi ostvarivanja i unapređenja određenog zajedničkog ili opšteg cilja i interesa, koji nisu zabranjeni Ustavom ili zakonom.

Stavom 2. istog člana zakona propisano je da se na političke stranke, sindikate, udruženja organizovana radi obavljanja određenih delatnosti u cilju sticanja dobiti, sportske organizacije i udruženja, crkve i verske zajednice, spontana privremena povezivanja više lica i druga udruženja čiji je rad uređen posebnim zakonom, odredbe ovog zakona shodno primenjuju u pitanjima koja nisu uređena tim posebnim zakonom.

Ovde, dakle imamo supsidijarnu primenu Zakona o udruženjima na sindikalne organizacije. Osnivanje sindikata i delatnost sindikalnog organizovanja primarno je regulisano Zakonom o radu.

Što se tiče primene odredaba Zakona o udruženjima na postupke upisa prava svojine ili prava korišćenja jedinice lokalne samouprave, mišljenja smo da ima prostora za primenu člana 80. Zakona o udruženjima i upisa državne svojine sa pravom korišćenja jedinice lokalne samouprave ukoliko je imovina bila u ranijem režimu društvene svojine – nosilac prava korišćenja/korisnik udruženje, društvena organizacija ili drugi oblici povezivanja udruženja (savezi).

Činjenica da se sindikati kao oblici udruživanja osnivaju Zakonom o radu i upisuju u registar sindikata, nije od presudnog uticaja na primenu Zakona o udruženjima u ovom delu, jer se radi o društvenoj organizaciji koja je ranije bila upisana na društvenoj svojini sa pravom korišćenja.