Pitanja i odgovori

Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.

Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.

Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.

Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org

Postavite pitanje

Baza pitanja i odgovora

Lokalne finansije, planski sistem i javna svojina

Ako je predviđeno avansno plaćanje za javnu nabavku, da li je naručilac u obavezi da traži sredstvo obezbeđenja ili ne, pošto je po „starom“ Zakonu, koji je bio u primeni do 1. jula 2020. godine bio u obavezi da probavi sredstvo obezbeđenja za avansna plaćanja?

Prethodno važećim Zakonom o javnim nabavkama iz 2012/15. godine bilo je propisano da je naručilac dužan da zahteva sredstvo obezbeđenja za povraćaj avansa ako je konkursnom dokumentacijom predviđeno avansno plaćanje, bez obzira na procenat ili iznos avansa.

Za razliku od ovog rešenja, Zakonom o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon), koji je u primeni od 1. jula 2020. godine, u članu 94. stav 1. tačka 5), propisano je da naručilac može da zahteva od privrednog subjekta da mu dostavi sredstvo obezbeđenja za povraćaj avansa.

Dalje je u stavu 4. ovog člana Zakona, propisano da sredstvo obezbeđenja iz stava 1. tačka 5) ovog člana mora da bude u visini avansa.

Dakle, iz navedenih odredaba Zakona proizilazi da naručilac može (ali ne mora) da zahteva od privrednog subjekta da mu dostavi sredstvo obezbeđenja za povraćaj avansa, dok u slučaju da ovakvo sredstvo obezbeđenja zahteva konkursnom dokumentacijom, ono mora da bude u visini avansa.

Zakon ne sadrži izričitu odredbu kojom obavezuje naručioca da zahteva sredstvo obezbeđenja za povraćaj avansa ako je konkursnom dokumentacijom predviđeno avansno plaćanje.

Ipak, članom 15. stav 2. Pravilnika o sadržini konkursne dokumentacije u postupcima javnih nabavki („Službeni glasnik RS“, br, 93/2020) propisano je da u slučaju dogovorenog avansnog plaćanja naručilac ne može da isplati nijedan iznos pre nego što primi traženo sredstvo obezbeđenja za povraćaj avansnog plaćanja.

Iako navedena odredba Pravilnika ne daje nedvosmislenu obavezu da se zahteva sredstvo obezbeđenja za povraćaj avansnog plaćanja, već da ne može naručilac da isplati nijedan iznos pre nego što primi traženo sredstvo obezbeđenja za povraćaj avansnog plaćanja (dakle, ukoliko je isto traženo), mišljenja smo da je moguće tumačenje nadležnih organa koji vrše kontrolu u vezi sa javnim nabavkama na način da je obaveza naručioca da ovakvo sredstvo obezbeđenja zahteva ukoliko se zahteva avansno plaćanje.

S obzirom na navedeno i negativne posledice koje mogu nastati po javna sredstva u slučaju da naručilac izvrši avansno plaćanje bez zahtevanja sredstva obezbeđenja za povraćaj avansa, a privredni subjekt ne izvrši svoje obaveze u skladu sa ugovorom o javnoj nabavci (ne opravda se uplaćeni avans), mišljenja smo da je potrebno da naručioci u slučaju davanja mogućnosti da se zahteva avansno plaćanje u postupku javne nabavke, zahtevaju i odgovarajuće sredstvo obezbeđenja za povraćaj avansa (što ne mora nužno biti bankarska garancija, u zavisnosti od okolnosti konkretnog slučaja).  

Lokalne finansije, planski sistem i javna svojina

Ukoliko je zaposlenom u JLS u Izveštaju o privremenoj sprečenosti za rad („doznaka“) kao početna dijagnoza navedena šifra koja se odnosi na izolaciju po osnovu bolesti COVID-19 (U 07.2) a kao konačna dijagnoza navedena šifra koja nije u vezi sa bolešću COVID-19 (konačna dijagnoza ne sadrži ustanovljene šifre za COVID-19 U 07.1 ni U 07.2), da li se zaposlenom isplaćuje bolovanje u visini 100% osnovne plate ili u visini od 65% prosečne zarade u prethodnih 12 meseci?

Članom 43a u stavu 1. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 38/19 i 55/20) definisano je da zaposleni ima pravo na naknadu plate u visini od 100% osnovne plate za mesec u kome je privremeno odsustvovao sa rada zbog potvrđene zarazne bolesti COVID-19 ili zbog mere izolacije ili samoizolacije naložene u vezi sa tom bolešću, a koja je nastupila kao posledica neposrednog izlaganja riziku po osnovu obavljanja poslova i radnih zadataka, odnosno službenih dužnosti i kontakata sa licima kojima je potvrđena bolest COVID-19 ili naložena mera izolacije ili samoizolacije.

Dalje, u stavu 2. definisano je da zaposleni ostvaruje pravo iz stava 1. ovog člana tako što se:

  • za prvih 30 dana odsustva sa rada, isplata visine naknade plate vrši iz sredstava budžeta poslodavca;
  • počev od 31. dana odsustva sa rada, isplata visine naknade plate vrši iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja do zakonom propisane visine naknade plate, a iz sredstava poslodavca, odnosno iz sredstava budžeta poslodavca za preostali iznos razlike do visine od 100% osnovne plate.

Iz navedenog se zaključuje da se naknada plate u skladu sa članom 43a PKU za zaposlene u JLS zaposlenom isplaćuje samo kada mu je potvrđena bolest COVID 19 što i u ovom konkretnom slučaju treba ceniti.

Lokalne finansije, planski sistem i javna svojina

Zaključen je Ugovor za nabavku radova na iznos od 50.000.000 dinara bez PDV-a kojim je predviđeno da se isti može izmeniti u skladu sa članom 157. Zakona. Procenjena vrednost javne nabavke iznosi 60.000.000 dinara. Da li se može Ugovor izmeniti za iznos od 20.000.000 dinara, s obzirom da član 30. ZJN propisuje da procenjena vrednost obuhvata procenu ukupnih plaćanja koje će izvršiti naručilac, uključujući sve opcije i moguća produženja ugovora, ukoliko je predviđeno konkursnom dokumentacijom. Naručilac ima opredeljena sredstva u budžetu u visini vrednosti izmene ugovora.

Treablo bi imati u vidu da su odredbama čl. 154-162. Zakona o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 91/19) izvršenje i izmene ugovora o javnoj nabavci regulisane na drugačiji način u odnosu na ZJN iz 2015. godine.

Naime, za razliku od ZJN/2015 kojim je bilo predviđeno da u slučaju izmene ugovora o javnoj nabavci naručilac donosi odluku o izmeni ugovora, odredbama Zakona propisano je da je u slučaju izmene ugovora o javnoj nabavci u skladu sa čl. 157. i 158. Zakona, naručilac dužan da u skladu sa članom 155. istog zakona obaveštenje o izmeni ugovora o javnoj nabavci pošalje na objavljivanje na Portalu javnih nabavki u roku od deset dana od dana izmene ugovora.

Dakle, nakon 1. jula 2020. godine naručilac je dužan da obaveštenje o izmeni ugovora objavi samo ukoliko se izmena vrši u pogledu dodatnih dobara, usluga i radova, na način propisan članom 157. Zakona i u slučaju izmena koje se vrše usled nepredviđenih okolnosti, na način propisan članom 158. Zakona.

U slučaju izmene ugovora koja se vrši po osnovu odredaba čl. 156, 159, 160. i 161. Zakona, naručilac ne objavljuje obaveštenje o izmeni ugovora na Portalu javnih nabavki.

Odredbom člana 29. Zakona je propisano da procenjena vrednost predmeta javne nabavke mora da bude objektivna, zasnovana na sprovedenom ispitivanju i istraživanju tržišta predmeta javne nabavke, koje uključuje proveru cene, kvaliteta, perioda garancije, održavanja i sl. i mora da bude validna u vreme pokretanja postupka.

Članom 157. Zakona uređena je mogućnost izmene ugovora o javnoj nabavci u pogledu dodatnih dobara, usluga ili radova.

Zakon postavlja uslove koji moraju biti ispunjeni da bi se ugovor mogao aneksirati po ovom osnovu.

Naime, ugovor o javnoj nabavci može da se izmeni radi nabavke dodatnih dobara, usluga ili radova, koji su postali neophodni, a koji nisu bili uključeni u prvobitni ugovor o javnoj nabavci, u slučaju kada promena privrednog subjekta sa kojim je zaključen ugovor:

  • nije moguća zbog ekonomskih ili tehničkih razloga, kao što su zahtevi kompatibilnosti sa postojećom opremo, uslugama ili radovima u okviru prvobitne nabavke i
  • može da prouzrokuje značajne poteškoće ili znatno povećanje troškova za naručioca.

Iz ove odredbe Zakona proizilazi da moraju biti ispunjena tri uslova kumulativno, i to da su dodatne količine predmeta nabavke postale neophodne, da promena ugovorne strane nije moguća zbog ekonomskih ili tehničkih razloga i da promena ugovorne strane može da prouzrokuje značajne poteškoće ili znatno povećanje troškova za naručioca.

Zakonom je propisano ograničenje izmene ugovora u pogledu vrednosti, tako da povećanje vrednosti ugovora ne može da bude veće od 50% vrednosti prvobitnog ugovora (i ne može da ima za cilj izbegavanje primene ovog zakona). Ovo ograničenje se odnosi na ukupnu vrednost svih izmena, ako se ugovor menja više puta.

U vezi sa ovim osnovom, Zakon još uređuje da ugovoreni viškovi radova ne predstavljaju izmenu ugovora o nabavci. Iz navedenog proizilazi da se radi samo o ugovorenim viškovima radova, pa tako, ukoliko su ugovoreni viškovi do 10% vrednosti ugovora, ovi viškovi ne bi predstavljali izmenu ugovora, dok bise na viškove iznad 10% vrednosti ugovora primenjivale odredbe ovog člana Zakona.

Ukoliko su ispunjeni svi uslovi za ovaj osnov izmene ugovora i budući da imate opredeljena sredstva u budžetu za vrednost izmene ugovora, načelno smatramo da možete aneksirati ugovor za vrednost od 20.000.000 dinara, jer je ista manja od 50% ograničenja povećanja prvobitne vrednosti ugovora.

Imajući u vidu da određivanje procenjene vrednosti predstavlja procenu ukupnih plaćanja koje će izvršiti naručilac, uključujući sve opcije i moguća produženja ugovora, ali i da ista mora biti validna u vreme pokretanja postupka, te činjenicu da postoje sredstva u budžetu koja su opredeljena za izmenu ugovora, odnosno da ste ta sredstva planirali, smatramo da možete povećati vrednost ugovora po ovom osnovu.

Lokalne finansije, planski sistem i javna svojina

Naručilac planira nabavku hotelskih usluga u zemlji, procenjene vrednosti 5.000.000 dinara (društvene usluge) i nabavku letovanja učenika u inostranstvu (prevoz, smeštaj i ishrana na bazi polu pansiona) procenjene vrednosti 25.000.000 dinara) – da li se i ove usluge smatraju društvenim uslugama? Da li su i ove nabavke istovrsne, s obzirom da je navedena okolnost od uticaja na određivanje postupka po kom će iste biti sprovedene, jer bi naručilac koristio mogućnost propisanu članom 75. Zakona za nabavku hotelskih usluga u zemlji?

Usluge hotela i restorana obuhvaćene društvenim i drugim posebnim uslugama su navedene u Prilogu 7a Zakona o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 19/19).

Konkretno, te usluge su isključivo one obuhvaćene CPV oznakama navedenim u Prilogu 7a i obuhvataju: 55100000-1 do 55410000-7; 55521000-8 do 55521200-0 (55521000-8 Usluge uspostavljanja pripremljenih obroka privatnim domaćinstvima, 55521100-9 Usluge redovnog dovoženja obroka, 55521200-0 Usluge dostavljanja obroka), 55520000-1 Usluge dostavljanja pripremljenih obroka, 55522000-5 Usluge dostavljanja pripremljenih obroka za prevozna preduzeća, 55523000-2 Usluge dostavljanja pripremljenih obroka za ostala preduzeća ili ustanove, 55524000-9 Usluge dostavljanja pripremljenih obroka u škole, 55510000-8 Usluge menze, 55511000-5 Usluge menze i druge usluge restorana sa samoposluživanjem zatvorenog tipa, 55512000-2 Usluge vođenja menze, 55523100-3 Usluge školskih obroka.

Dakle, po datom opisu iz postavljenog pitanja, hotelske usluge u zemlji se mogu smatrati društvenim i drugim posebnim uslugama (55100000), međutim, nabavka letovanja učenika u inostranstvu me može se smatrati društvenim i drugim posebnim uslugama, jer nije obuhvaćena navedenim opisom i CPV oznakama iz Priloga 7a.

Ove usluge se ne mogu smatrati istovrsnim, u kontekstu ovog pitanja.

Treba imati u vidu da, prema dosadašnjoj praksi sprovođenja ovih postupaka javnih nabavki prema Zakonu, nabavke hotelskih usluga su se dominantno sprovodile kao otvoreni postupci ili okvirni sporazumi, a na Portalu javnih nabavki su dostupni podaci o sprovedenim nabavkama sa ovim predmetom nabavke. Ovo stoga što se još uvek čekaju stavovi nadležnih organa u pogledu tumačenja odredbi i oznaka iz Priloga 7a, pa opreza radi, većina naručilaca nabavlja hotelske usluge kroz otvoreni postupak.

Lokalne finansije, planski sistem i javna svojina

Da li su nabavke tonera i nabavka kancelarijskog materijala istovrsne nabavke, odnosno da li ih treba posmatrati u zbiru na godišnjem nivou pri određivanju sprovođenja postupka javne nabavke? Procenjena vrednost nabavke kancelarijskog materijala je 2.000.000 dinara, a nabavke tonera je 800.000 dinara. Da li se nabavka tonera može sprovesti u skladu sa članom 27. stav 1. tačka 1) Zakona o javnim nabavkama?

Pragovi od kojih su naručioci u obavezi da sprovode postupke javnih nabavki radi pribavljanja dobara, usluga i radova su Zakonom o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 91/19) određeni kao značajno veći u odnosu na limite iz prethodnog zakona, s tim što naručioci moraju da obrate pažnju na to da se obaveza sprovođenja postupaka javne nabavke ustanovljava uključujući navedene iznose, a ne iznad njih. Tako, za nabavku usluge procenjene vrednosti 1.000.000 dinara, naručioci će biti dužni da sprovedu postupak javne nabavke.

Iako u navedenoj odredbi ne stoji da su u pitanju procenjene vrednosti nabavke na godišnjem nivou, već piše „…na nabavku….čija je procenjena vrednost manja od….“ pa deluje da je zakonodavac mislio na pojedinačni postupak nabavke, smatramo da nema mesta takvom tumačenju, pre svega zbog odredbe člana 29. Zakona i odredbi Zakona kojima su regulisana načela javnih nabavki.

Naime, odredbom člana 29. Zakona je propisano da procenjena vrednost predmeta javne nabavke mora da bude objektivna, zasnovana na sprovedenom ispitivanju i istraživanju tržišta predmeta javne nabavke, koje uključuje proveru cene, kvaliteta, perioda garancije, održavanja i sl. i mora da bude validna u vreme pokretanja postupka. Takođe, u stavu drugom te odredbe je navedeno da određivanje procenjene vrednosti predmeta javne nabavke ne može da se vrši na način koji ima za cilj izbegavanje primene Zakona, niti u tom cilju može da se vrši podela predmeta javne nabavke na više nabavki.

Poteškoće u tumačenju izaziva činjenica da Zakon više ne sadrži definiciju istovrsnosti, međutim, odredbe člana 29. Zakona su osnov za pravilno tumačenje odredbe kojom su regulisani pragovi do kojih se Zakon ne primenjuje, kao i ostale odredbe kojima se reguliše pitanje određivanja procenjene vrednosti, kako ne bi došlo do planiranja i pokretanja nabavki na način da se izbegne primena zakona.

Dakle, nije dozvoljeno određivanje procenjene vrednosti u cilju izbegavanja primene zakona. Takođe, nije dozvoljena podela predmeta javne nabavke na više nabavki u cilju izbegavanja zakona. Dodatno, naručilac je dužan da predmet javne nabavke odredi na način da isti predstavlja tehničku, tehnološku, funkcionalnu i drugu objektivno odredivu celinu.

To znači da se u okviru ove definicije nalazi i pojam istovrsnosti (iako tako nije definisan, odnosno nazvan).

Dakle, u konkretnom slučaju, deo odgovora je da generalno istovrsne predmete nabavki treba posmatrati u zbiru na godišnjem nivou, iako Zakon ni u jednoj svojoj odredbi to ne navodi precizno.

Imajte u vidu način planiranja budžeta, koji je po pravilu na godišnjem nivou, pravila o određivanju procenjenih vrednosti kod nabavki dobara, usluga i radova, a imajući u vidu prethodno navedene odredbe kojima nije dozvoljeno određivanje procenjene vrednosti u cilju izbegavanja primene zakona.

U konkretnom slučaju, toneri se pre svega smatraju istovrsnim dobrima sa npr. računarima, tastaturama, monitorima, dok se kancelarijski materijal uglavnom odnosi na papir za štampanje, koverte, i sl.

U smislu istovrsnosti, tj. da li isti ponuđač može da ponudi npr. i papir za štampanje i tonere, iako je češća situacija da tonere mogu ponuditi oni ponuđači koji u svojoj ponudi imaju pre svega tehničku opremu, odnosno računare, štampače, skenere, monitore i sl., a da određeni specijalizovani proizvođači i pojedini ponuđači imaju kompletan kancelarijski asortiman po kome kancelarijski materijal u širem smislu obuhvata i tonere, treba imati u vidu pre svega način na koji kontrolne institucije posmatraju ovaj predmet nabavki (DRI).

U tom smislu, smatramo da se nabavka tonera može sprovesti ili kao posebna partija u okviru kancelarijskog materijala ili kao poseban postupak javne nabavke (bez obzira na vrednost, jer ih treba tumačiti kao istovrsnu kancelarijskom materijalu i zbrajati procenjene vrednosti na godišnjem nivou), te da nabavku tonera ne bi trebalo sprovoditi u skladu sa članom 27. stav 1. točka 1) ZJN, sve u duhu načina na koji DRI posmatra ove predmete nabavki. Naravno, ima i situacija u praksi gde naručioci sprovode razdvojeno ove predmete nabavki, ne smatrajući ih istovrsnim, ali mislimo da je za naručioca bezbednije da na opisani način sprovede postupke.