Pitanja i odgovori

Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.

Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.

Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.

Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org

Postavite pitanje

Baza pitanja i odgovora

Komunalne delatnosti i energetika

Na koji način postupiti kada u preduzeću postoji određeni broj spornih i sumnjivih potraživanja, tj. da li sva ova potraživanjamogu da budu otpisana od strane Nadzornog odbora preduzeća, a sve u skladu sa zakonskim propisima?

Potraživanja koja se imaju po osnovu nenaplaćenih računa za izvršene komunalne usluge, su deo imovine preduzeća. Preduzeće je prvo srazmerno izvršenoj usluzi imalo direktne troškove vezane za vršenje same delatnosti (isporučenu toplotnu energiju), da bi zatim zbog neodgovornog odnosa potrošača koji nije ispunio svoju obavezu, bilo dodatno finansijski opterećeno dospećem obaveze za PDV koje dospevaju na ukupan fakturisani iznos, kao i sa troškovima opominjanja i utuženja.

Odluke o sudbini sumnjivih i spornih potraživanja treba dakle posmatrati pre svega u kontekstu raspolaganja sa obrtnom imovinom preduzeća.

U smislu propisa o računovodstvu, nema smetnji da se na propisan način, na kraju izvrši trajni otpis jednog dela potraživanja koja nije bilo moguće naplatiti. Kako ovaj otpis u godini u kojoj se vrši u celini tereti rashode preduzeća, a čime se umanjuje osnovica za oporezivanje dobiti, celu proceduru treba sprovoditi sa posebnom pažnjom i na bazi verodostojne dokumentacije iz koje se nesporno može utvrditi da su pre donošenja odluke nadležnog organa preduzeća iscrpljena druga sredstva. U konkretnom slučaju, posledice oduzimanja imovine izvršnog dužnika i pretpostavka da bi on time bio doveden u težak položaj, po računovodstvenim standardima ne bi bili dovoljni za argumentovanje odluke o otpisu duga.

Generalno gledano, za bilo koji spor uvek je poželjno da stranke u sporu ne koriste krajnja sredstva, već da se sporne situacije prevazilaze nekom vrstom sporazuma ili poravnanja. Drugim rečima sporazumno rešavanje sporova je uvek moguće i uvek dobrodošlo, a to se može odnositi i kada je reč o prinudnoj naplati.

Po Zakonu o izvršenju i obezbeđenju, moguće je sporazumno odložiti izvršenje (članovi 120-127. Zakona), a moguće ga je i potpuno obustaviti. Tako se na primer u članu 65. stav 1. Zakona o izvršenju i obezbeđenju kaže da „izvršni poverilac može u toku celog izvršnog postupka, pa i posle pravnosnažnosti rešenja o izvršenju, da povuče predlog za izvršenje bez pristanka izvršnog dužnika.“ U narednom drugom stavu istog člana kaže se da se „u tom slučaju izvršni postupak obustavlja.“

Dakle, nije sporno da preduzeće u interesu mirnog rešavanja sporova po zakonom predviđenoj proceduri može i potpuno odustati od nekog potraživanja. Otvorena su jedino pitanja (1) razloga zbog kojih se donosi odluka o potpunom otpisu potraživanja ili o obustavi izvršnog postupka i (2) nadležnosti za donošenje takve odluke.

Pretpostavljamo da je po ovom pitanju nadležan Nadzorni odbor vašeg preduzeća, a moguće je (ima takvih primera) da kada se radi o imovini veće vrednosti, odluku o otpisu treba da donese nadležni organ jedinice lokalne samouprave u svojstvu osnivača preduzeća ili da je potrebna saglasnost na odluku Nadzornog odbora.

Međutim, bez obzira na to ko je nadležan za donošenje odluke, što se utvrđuje uvidom u osnivački akt ili statut preduzeća, razlozi zašto se odluka tog tipa predlaže treba da budu jasni i jasno obrazloženi.

Ukoliko postoji prostor za odlaganje ili obustavu izvršenja, a ne i za potpuni otpis potraživanja, u tom slučaju za eventualni pristanak za odlaganje izvršenja mišljenja smo da bi bilo dovoljno samo da se izvršni dužnik po tom pitanju zvanično obrati (dopis, e-mail) iz čega bi se mogla sagledati težina posledica oduzimanja njegove imovine. U zavisnosti od sadržaja tog obraćanja, moguće je da to bude dovoljan razlog da Nadzorni odbor preduzeća donese odluku o potpunoj obustavi postupka izvršenja.


Komunalne delatnosti i energetika

Da li na teritoriji jedne JLS može de se poveri komunalna delatnost ali tako da je obavlja više javnih komunalnih preduzeća za određena naseljena mesta?

Zakon o komunalnim delatnostima ne razrađuje pitanje i ne određuje koliko je na nivou određene JLS potrebno osnovati ili angažovati komunalnih preduzeća ili drugih vršilca da bi se zadovoljile potrebe građana i drugih korisnika. U tom smislu, što se tiče ovog propisa, nema formalnih smetnji da određenu komunalnu delatnost obavlja više komunalnih preduzeća.

Međutim, počevši od 2016. godine kada je donet novi Zakon o javnim preduzećima, nije dozvoljeno da se na teritoriji jedne JLS u slučaju da već postoji preduzeće kome je povereno obavljanje neke od delatnosti od opšteg interesa, za obavljanje te iste delatnosti osniva novo preduzeće.

Prema članu 14. stav 2. Zakona o javnim preduzećima osnivač ne može osnovati drugo javno preduzeće ili društvo kapitala iz člana 3. stav 2. tač. 1) i 2) ovog zakona za obavljanje iste delatnosti od opšteg interesa, osim u slučajevima realizacije projekata javno-privatnog partnerstva, u smislu zakona kojim se uređuje javno-privatno partnerstvo i koncesije. 

Dakle, po trenutno važećim propisima, nije dozvoljeno osnivanje novih JKP koja bi obavljala delatnost samo na delu teritorije. Među ukupno 350 javnih komunalnih preduzeća u Srbiji, trenutno je samo nešto manje od 40 JKP koja jednu ili više komunalnih delatnosti obavljaju na teritoriji jednog naselja (mesne zajednice) . Osnivač ovih preduzeća, kao i u slučaju preduzeća koja rade na celoj teritoriji JLS, može da bude samo i jedino JLS, a većina lokalnih samouprava kod kojih su „seoska“ komunalna preduzeća zatečena, razmišlja i planira, ne osnivanje novih, već da ta preduzeća na neki način ukrupni. Kod nekih je to ukrupnjavanje i urađeno, tako što su  seoska preduzeća pripojena komunalnom preduzeću iz centralnog naselja.


Komunalne delatnosti i energetika

Da li su javnim komunalnim preduzećima, koja su osnovana za obavljanje pretežne delatnosti snabdevanjem vodom za piće, a pri tome su im pre stupanja na snagu Zakona o izmenama i dopunama zakona o komunalnim delatnostima („Sl. glasnik RS“, broj 104/2016), Odlukom skupštine opštine i ugovorom o poveravanju direktno povere komunalne upravljanje pijacama, održavanja čistoće na površinama javne namene, održavanje javnih zelenih površina, održavanje ulica i puteva, upravljanje grobljima i sahranjivanje, prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda, od kojih se održavanje javnih zelenih površina, održavanje čistoće na površinama javne namene, održavanje ulica i puteva i prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda finansiraju iz budžeta jedinice lokalne samouprave, a upravljanje grobljima i sahranjivanje i upravljanje pijacama se finansira u celosti ili delimično naplatom naknade od korisnika usluga, poverene u skladu sa Zakonom?

Poveravanje se trenutno vrši po proceduri i po postupku definisanom u članu 9. Zakona o komunalnim delatnostima po kome kada se radi o poveravanju komunalne delatnosti javnom komunalnom preduzeću, nije nužno da se donosi posebna odluka ili da se sačinjava ugovor o poveravanju. Međutim, kako su pomenute delatnosti u vašem slučaju poveravane komunalnom preduzeću ranije (pre poslednjih izmena i dopuna Zakona iz 2016. godine), pretpostavljamo da je osnov za donošenje odluka bio član 11. tada važećeg Zakona o komunalnim delatnostima koji je u drugom stavu propisao da se poveravanje vrši bilo odlukom, bilo ugovorom o poveravanju.

U slučaju da te delatnosti obavlja javno komunalno preduzeće, način na koji se one finansiraju, bez uticaja je na sam oblik poveravanja. Kako ispravno navodite, od 6 komunalnih delatnosti koje ste uz vodosnabdevanje poverili vašem komunalnom preduzeću, tri delatnosti (održavanja čistoće na površinama javne namene, održavanje javnih zelenih površina, održavanje ulica i puteva) obzirom da kod njih nije moguće utvrditi krajnjeg korisnika, finansiraju se iz lokalnog budžeta, dok se preostale tri delatnosti (upravljanje pijacama, upravljanje grobljima i sahranjivanje, prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda) finansiraju iz cena usluga. Način na koji se koja delatnost finansira, jedino bi bio bitan u slučaju da kod neke od ovih delatnosti planirate da uspostavite neki oblik javno-privarnog partnerstva gde jedino aranžmani kod delatnosti koje imaju identifikovanog krajnjeg korisnika mogu imati elemente koncesije, a što je od uticaja na ukupne ugovorne odnose sa privatnim partnerom i elemente javnog ugovora koji se po završenoj proceduri sa njim sklapa.

Komunalne delatnosti i energetika

Da li se odredbe čl.27k Zakona o budžetskom sistemu primenjuju na javna komunalna preduzeća koja se ne finansiraju iz budžeta, a gde je osnivač JLS?

Odredbe Zakona o budžetskom sistemu primenjuju se na sve korisnike javnih sredstava, osim ukoliko je u specifičnom članu navedeno izuzeće.

U skladu sa članom 2. Zakona, korisnici javnih sredstava su i javna preduzeća osnovana od strane Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti, pravna lica osnovana od strane tih javnih preduzeća, pravna lica nad kojima Republika Srbija, odnosno lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru, druga pravna lica u kojima javna sredstva čine više od 50% ukupnih prihoda ostvarenih u prethodnoj poslovnoj godini.

Shodno tome odredbe člana 27k. se primenjuju i na sva javna komunalna preduzeća.

Komunalne delatnosti i energetika

Shodno članu 66. Zakona o javnim preduzećima ("Službeni glasnik RS", broj 15/16 i 88/19) javno preduzeće dužno je da pre isplate osnivaču dostavi na kontrolu i overu obračun zarada na propisanom obrascu (stavovi 1. i 2.). Radi se o JP kojem nije usvojen godišnji program poslovanja za 2021. godinu i koje ima u planu isplatu zarada za januar 2021. godine u narednom periodu. S obzirom da je Uredbom o načinu i kontroli obračuna i isplate zarada u javnim preduzećima ("Službeni glasnik RS", broj 27/14) propisano da u slučaju kada godišnji program poslovanja nije usvojen do početka kalendarske godine za koju se donosi, obračun i isplata zarada vrši se na način i pod uslovima utvrđenim programom za prethodnu godinu, u skladu sa zakonom (član 2.), da li se napred navedeno odnosi kako na planiranu masu zarada tako i na planiran broj zaposlenih (na neodređeno i određeno)? U kom slučaju nadležni organ jedinice lokalne samouprave neće izvršiti overu obrasca za kontrolu obračuna i isplate zarada?

Pre svega treba imati u vidu da se godišnjim programom poslovanja ne obezbeđuju sredstva samo za zarade zaposlenih u javnom preduzeću, već i sredstva za sve druge potrebe uključujući npr. i plan javnih nabavki koji se ne može realizovati bez prethodno donetog programa.

Kao što je i navedeno, obaveza overe obrasca za kontrolu obračuna i isplate zarada zaposlenih u javnom preduzeću (ZIP obrazac), propisana je članom 66. Zakona o javnim preduzećima. Obzirom da se radi o preduzeću čiji je osnivač opština, kontrola obračuna i isplate vrši se isključivo na nivou jedinice lokalne samouprave.

Zakonom i pratećom Uredbom o načinu i kontroli obračuna i isplate zarada u javnim preduzećima, precizirano je da nadležni organ osnivača preduzeća neće izvršiti overu obrasca u slučaju da se u ovom segmentu ne sprovodi godišnji program poslovanja u delu koji se odnosi na zarade i zapošljavanje. To praktično znači da osnivač pre overe treba da proveri da li su svi elementi za obračun zarada u određenom mesecu koji su navedeni u ZIP obrascu u okvirima koji su predviđeni usvojenim godišnjim programom poslovanja, a na koji je Skupština opštine dala saglasnost.

Ako javno preduzeće u propisanom roku nije donelo godišnji program, prva posledica koja direktno proističe iz Zakona o javnim preduzećima je da se zarade zaposlenih obračunavaju na nivou iz prethodne godine. Ili drugim rečima, obračun i isplata zarada u tom slučaju može da se vrši samo na način i pod uslovima utvrđenim programom za prethodnu godinu. Dakle, pošto preduzeće nema usvojen plan za ovu godinu, prilikom kontrole mase zarada za januar 2021. godine, u skladu sa navedenim odredbama, za reper se uzima planirana masa zarada tog preduzeća za isti mesec prethodne 2020-te godine.

U ZIP-1 obrascu iskazuje se inače veći broj raznorodnih podataka. Tu se pored podataka o ostvarenim časovima rada, broju zaposlenih koji su ostvarili prekovremeni rad, podataka o časovima prekovremenog rada, mase za isplatu naknada za minuli rad, naknada za prekovremeni rad, rad u dane državnih praznika, naknade troškova za topli obrok i regres, unose zbirni podaci koji se zatim raščlanjuju. Prvo na zarade zaposlenih i na zarade poslovodstva, a zatim i dodatno na zarade staro i novo zaposlenih.

Jedan od podataka koji se unosi u ZIP obrazac je i podatak o broju zaposlenih po kadrovskoj evidenciji, ali tu je i podatak o broju zaposlenih koji su u tom mesecu ostvarili pravo na zaradu. Ta dva podatka ne moraju nužno da budu ista, a ovde je bez uticaja to da li zaposleni koji su ostvarili pravo na zaradu imaju ugovore o radu na određeno ili neodređeno vreme. Bitno je samo to da se uporedi koji broj zaposlenih je planiran godišnjim programom i za koliko zaposlenih se u tom mesecu isplaćuje zarada. Ovde treba imati u vidu da „zabrana zapošljavanja“ propisana Zakonom o budžetskom sistemu (član 27k) nema direktan uticaj na planiranje kadrova niti na popunjavanje ZIP obrasca i kontrolu zarada koja se vrši na osnovu tog obrasca.

Formalno gledano, ne bi bilo smetnji kada bi osnivač izvršo overu ZIP obrasca i u slučaju kada je u konkretnom preduzeću u januaru ove godine bilo zaposleno više lica od broja koji je bio planiran za januar 2020-te godine, ali nikako ne i u slučaju da je ukupna masa (za starozaposlene i za novozaposlene) probijena. Naime, smisao kontrole preko ZIP obrasca je to da se proveri da li se ukupni troškovi zaposlenih kreću u planiranim okvirima, a broj zaposlenih i broj ostvarenih časova rada koji se unose u obrazac su samo dodatni podaci potrebni za bolje sagledavanje i razumevanje celine.

Potrebno je naglasiti da u slučaju kada se podaci o nameravanoj isplati porede sa podacima iz godišnjeg programa za prethodnu godinu što je sada kod vas slučaj, a pre svega zbog protoka vremena, nužno dolazi do određenih preklapanja na realciji staro i novo zaposleni. Naime, ako je neko lice zasnovalo radni odnos u preduzeću u toku 2020-te godine, onda su se podaci o zaradama koje je to lice ostvarilo u toku te godine prikazivali zbirno, ali su bili iskazani i u koloni NOVOZAPOSLENI. Međutim, to isto lice čak i u slučaju da je sklopilo ugovor o radu na samom kraju prethodne godine, u 2021-oj godini više nije novozaposleno i podaci o njegovim zaradama sada treba da se iskazuju u koloni predviđenoj za STAROZAPOSLENE.

U suštini, ZIP obrazac može da se overi u svim slučajevima kada nije probijena ukupna masa zarada posmatrana agregatno kao trošak preduzeća, a manje je bitno da li je manji ili veći deo mase utrošen za starozaposlene ili novozaposlene. Pod istim uslovom da masa nije probijena, to važi i za dodatke i naknade zarada koje mogu da budu veće ili manje od planiranih. Međutim, bez obzira što to nije formalna prepreka, preporučljivo je da se pre overe ZIP obrasca od isplatioca zatraži da navede i obrazloži razloge koji su doveli do odstupanja. Ovo naročito u slučaju da je u realizaciji došlo do odstupanja većih razmera. Poređenja radi, prilikom kontrole zarada u republičkim javnim preduzećima, nadležno Ministarstvo privrede toleriše situacije u kojima dolazi do promene strukture mase zarada, pa čak dozvoljava mogućnost da masa u jednom mesecu (ne i na godišnjem nivou) bude probijena, ali insistira na tome da isplatioci to detaljno obrazlože.