Godišnji porez na imovinu utvrđuje se u skladu sa odredbama Zakona o porezima na imovinu (Sl. glasnik RS, br. 26/2001, „Sl. list SRJ“, br. 42/2002 - odluka SUS i „Sl. glasnik RS“, br. 80/2002, 80/2002 - dr. zakon, 135/2004, 61/2007, 5/2009, 101/2010, 24/2011, 78/2011, 57/2012 - odluka US, 47/2013, 68/2014 - dr. zakon, 95/2018, 99/2018 - odluka US, 86/2019 i 144/2020). Član 2. Zakona definiše da se porez na imovinu plaća na nepokretnosti koje se nalaze na teritoriji Republike Srbije, i to na: pravo svojine, odnosno na pravo svojine na zemljištu površine preko 10 ari; pravo zakupa, odnosno korišćenja, stana ili kuće za stanovanje, konstituisano u korist fizičkog lica; pravo korišćenja građevinskog zemljišta površine preko 10 ari, u skladu sa zakonom kojim se uređuje pravni režim građevinskog zemljišta. Kada se porez plaća na pravo svojine na zemljištu površine preko 10 ari, kao i na pravo korišćenja građevinskog zemljišta površine preko 10 ari -  predmet oporezivanja je ukupna površina tog zemljišta [stav 3) člana 2. Zakona].

Obveznik poreza na imovinu je u skladu sa članom 4. ovog Zakona pravno i fizičko lice (koje vodi, odnosno koje ne vodi poslovne knjige), otvoreni investicioni fond, odnosno alternativni investicioni fond, koji nema svojstvo pravnog lica a koji je upisan u odgovarajući registar u skladu sa zakonom, koje je na nepokretnosti na teritoriji Republike Srbije imalac prava, korisnik ili držalac, iz člana 2. stav 1. ovog zakona na koje se porez na imovinu plaća u skladu sa čl. 2. i 2a ovog zakona.

Kada su na istoj nepokretnosti više lica obveznici, obveznik je svako od tih lica srazmerno svom udelu u odnosu na celu nepokretnost. Kada udeli obveznika iz stava 3. ovog člana na istoj nepokretnosti nisu određeni, za svrhu oporezivanja porezom na imovinu smatraće se da su jednaki. Kada su na zemljištu više lica obveznici poreza na imovinu kao imaoci prava iz člana 2. stav 1. tač. 1) i 3) ovog zakona, obveznik je svako od tih lica srazmerno svom udelu u odnosu na ukupnu površinu zemljišta, pa i kad je srazmerna površina udela pojedinog obveznika manja od deset ari.

Osnovica poreza na imovinu po članu 5. ovog zakona za nepokretnosti poreskog obveznika koji ne vodi poslovne knjige je vrednost nepokretnosti utvrđena u skladu sa ovim zakonom. Vrednost nepokretnosti utvrđuje organ jedinice lokalne samouprave nadležan za utvrđivanje, naplatu i kontrolu izvornih prihoda jedinice lokalne samouprave. Vrednost nepokretnosti iz stava 1. ovog člana, osim zemljišta, može se umanjiti za amortizaciju po stopi jednakoj za sve nepokretnosti na teritoriji jedinice lokalne samouprave, koja iznosi do 1% godišnje primenom proporcionalne metode, a najviše do 40%, počev od isteka svake kalendarske godine u odnosu na godinu u kojoj je izvršena izgradnja, odnosno poslednja rekonstrukcija objekta, a na osnovu odluke skupštine jedinice lokalne samouprave o visini stope amortizacije koja važi na dan 1. januara godine za koju se utvrđuje porez na imovinu i koja je objavljena u skladu sa ovim zakonom. Članom 6. definiše se da se vrednost nepokretnosti utvrđuje primenom sledećih elemenata: korisna površina; prosečna cena kvadratnog metra (u daljem tekstu: prosečna cena) odgovarajućih nepokretnosti u zoni u kojoj se nalazi nepokretnost. Ovim članom precizira se takođe da je korisna površina za zemljište - njegova ukupna površina, uključujući površinu pod objektom. Zone na koje se referiše u ovom članu - predstavljaju delove teritorije jedinice lokalne samouprave koje nadležni organ jedinice lokalne samouprave odlukom može odrediti odvojeno za naselja prema vrsti naselja (selo, grad) i izvan naselja ili jedinstveno za naselja i izvan naselja, prema komunalnoj opremljenosti i opremljenosti javnim objektima, saobraćajnoj povezanosti sa centralnim delovima jedinice lokalne samouprave, odnosno sa radnim zonama i drugim sadržajima u naselju. Jedinica lokalne samouprave dužna je da na svojoj teritoriji odredi najmanje dve zone u skladu sa zakonom.

U prethodnom tekstu ovog odgovora, predočene su relevantne odredbe važećeg Zakona o porezima na imovinu.

Nadalje, ukazujemo da je do kraja 2013. godine, članom 2. stav 4. Zakona o porezima na imovinu bilo  propisano da se porez na imovinu na prava na zemljištu iz stava 1 tačka 1), 5a) i 6) ovog člana - plaća na razliku njegove površine i površine od 10 ari, a od 1.1.2014. godine izvršene su značajne izmene Zakona o porezima na imovinu („Sl. glasnik RS“, broj 47/13), i shodno usvojenim izmenama između ostalog član 2. Zakona je promenjen i navedena odredba je brisana.

Zbog značajnih izmena u načinu oporezivanja, a koje se tiče upravo izmena u članu 2. Zakona, postojala su mnogobrojna pitanja i dileme šta se smatra površinom zemljišta preko 10 ari. Iz navedenih razloga, tokom  2014. godine, a i kasnije, Ministarstvo finansija izdalo je više stručnih mišljenja na temu: Koja površina zemljišta je oporeziva?

Podsećamo da su – u cilju obezbeđenja jedinstvenog sprovođenja propisa iz nadležnosti ministarstva nadležnog za poslove finansija, akti (objašnjenja, mišljenja, instrukcije, uputstva i sl.) o primeni tih propisa koje daje ministar nadležan za poslove finansija, odnosno lice koje on ovlasti - obavezujući za postupanje Poreske uprave u skladu sa članom 11. stav 3. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji ("Sl. glasnik RS" br. 80/02, 84/02 - ispravka, 23/03 - ispravka, 70/03, 55/04, 61/05, 85/05 - dr. zakon, 62/06 - dr. zakon, 61/07, 20/09, 72/09 - dr. zakon, 53/10, 101/11, 2/12 - ispravka, 93/12, 47/13, 108/13, 68/14, 105/14, 112/15, 15/16, 108/16, 30/18, 95/18, 86/19, 144/20, 96/21).

U nastavku je pregled Mišljenja Ministarstva finansija u kojima je obrađivana ova tema, a to su:

Mišljenje Ministarstva finansija 011-00-00230/2014-04 od 28.2.2014. godine;

Mišljenje Ministarstva finansija 430-00-00067/2014-04 od 3.3.2014. godine;

Mišljenje Ministarstva finansija 430-00-00114/2014-04 od 28.3.2014. godine;

Mišljenje Ministarstva finansija 413-00-00096/2014-04 od 5.5.2014. godine,

Mišljenje Ministarstva finansija 430-00-00208/2015-04 od 5.6.2015. godine;

Mišljenje Ministarstva finansija 07-00-00081/2016-04 od 22.3.2016.  godine;

Mišljenje Ministarstva finansija 07-00-161/2016 od 04.05.2016. godine;

Mišljenje Ministarstva finansija 413-00-00126/2017-04 od 06.07.2017. godine;

Mišljenje Ministarstva finansija 413-00-00260/2017-04 od 12.12.2017. godine.

Navodimo izvode iz nekih od njih:

1. Mišljenje Ministarstva finansija, br. 430-00-00067/2014-04 od 3.3.2014. god.

“Kada je predmet oporezivanja porezom na imovinu pravo svojine na zemljištu površine preko 10 ari, reč je o površini zemljišta koje predstavlja fizičku celinu, nezavisno od:

−  vrste zemljišta (građevinsko, poljoprivredno, šumsko i drugo),

−  da li zemljište kao fizičku celinu čini jedna ili više katastarskih parcela, odnosno njihovih delova,

 − broja poreskih obveznika na zemljištu koje je predmet oporezivanja (predmet oporezivanja opredeljuje površina zemljišta preko 10 ari, a ne broj poreskih obveznika za to zemljište)."

2. Mišljenje Ministarstva finansija, br. 430-00-00114/2014-04 od 28.3.2014. god.

    b) Oporezovanje porezom na imovinu prava svojine na zemljištu ako je poreski obveznik vlasnik zemljišta koje čine dve katastarske parcele od kojih je jedna površine 15 ari, a druga površine 8 ari, pri čemu se te katastarske parcele međusobno graniče, odnosno ne graniče?

     v) Da li se kod oporezivanja zemljišta površine preko 10 ari iz predmeta oporezivanja izuzima površina zemljišta od 10 ari?

"Kad je predmet oporezivanja porezom na imovinu pravo svojine na zemljištu površine preko 10 ari, odnosno pravo korišćenja građevinskog zemljišta površine preko 10 ari (u skladu sa zakonom kojim se uređuje pravni režim građevinskog zemljišta), reč je o površini zemljišta koje predstavlja fizičku celinu. Na primer, ako je poreski obveznik vlasnik zemljišta koje čine dve katastarske parcele od kojih je jedna površine 15 ari, a druga površine 8 ari, pri čemu se te katastarske parcele međusobno graniče, u tom slučaju predmetne parcele predstavljaju fizičku celinu površine 23 ara koja je predmet oporezivanja porezom na imovinu. Međutim, ako je poreski obveznik vlasnik zemljišta koje čine dve katastarske parcele od kojih je jedna površine 15 ari, a druga površine 8 ari, pri čemu se te katastarske parcele međusobno ne graniče, u tom slučaju predmetne parcele predstavljaju posebne fizičke celine (tj. ne sabira se njihova površina iako su u istoj zoni), pri čemu je predmet oporezivanja porezom na imovinu samo zemljište površine 15 ari. Zakonom nije propisano da se kod oporezivanja prava svojine na zemljištu i prava korišćenja građevinskog zemljišta, iz predmeta oporezivanja izuzima površina zemljišta od 10 ari. To znači da je kod oporezivanja zemljišta površine preko 10 ari predmet oporezivanja ukupna površina tog zemljišta."

Ovom prilikom ističemo da nam je iz komunikacije sa JLS i LPA poznato da je u ranijem periodu ukazivano na neujednačenu sudsku praksu po pitanju oporezivanja zemljišta preko 10 ari, kao i da su se iz tog razloga neke JLS i LPA obraćale Ministarstvu finansija i ukazivale na probleme u primeni Zakona, odnosno upućivale inicijative za preciziranje zakonskih odredbi u cilju obezbeđenja jedinstvene primene Zakona. U međuvremenu međutim, bez obzira na sudsku praksu/presude u pojedinačnim poreskopravnim situacijama – opšte postupanje LPA trebalo je da se zasniva na Zakonu o porezima na imovinu i mišljenjima Ministarstva finansija, koja su za LPA obavezujuća shodno članu 11. ZPPPA.

Izmenama Zakona o porezima na imovinu “Sl. glasnik RS broj 95/18”, sa primenom od 1.1.2019. godine, izvršeno je, pored ostalog, dalje preciziranje odredaba članova 2. i 6. Zakona. Dodat je novi stav 4. člana 2. Zakona, kojim se propisuje da kada se porez plaća na pravo iz stava 1. tačka 1) i 3) ovog člana (pravo svojine na zemljištu površine preko 10 ari i pravo korišćenja građevinskog zemljišta površine preko 10 ari) - predmet oporezivanja je ukupna površina tog zemljišta. Takođe, promenjen je stav 2. člana 6. Zakona koji uređuje korisnu površinu i precizirano je da je korisna površina za zemljište njegova ukupna površina, uključujući površinu pod objektom. Kako je već navedeno, ovo su i dalje važeće odredbe Zakona o porezima na imovinu.  

Uzimajući u obzir sve navedeno, a pre svega da se godišnji porez utvrđuje prema odredbama Zakona o porezima na imovinu, kao i mišljenja Ministarstva finansija i činjenicu da su ova mišljenja obavezujuća za postupanje Poreske uprave u skladu sa Zakonom o poreskom postupku i poreskoj administraciji – proizilazi da je u konkretnoj situaciji po postavljenom pitanju – LPA pravilno utvrdila obavezu po osnovu godišnjeg poreza na imovinu, na ukupnu površinu zemljišta, a ne na razliku od ukupne površine i površine od 10 ari.

Kada je reč o stavovima suda, oni su obavezujući u slučajevima po pojedinačnim presudama za konkretnu poreskopravnu situaciju, te nema osnova da LPA usvoji stav suda kao obavezujući u svim postupcima oporezivanja imovine nezavisno od pojedinačne presude/poreskopravne situacije, već se rukovodi Zakonom i mišljenjima Ministarstva finansija. 

Ukazujemo da odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.

Članom 53. Zakona o radu („Sl. glasnik RS“, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 - odluka US, 113/2017 i 95/2018 - autentično tumačenje) je propisano sledeće:

„Na zahtev poslodavca, zaposleni je dužan da radi duže od punog radnog vremena u slučaju više sile, iznenadnog povećanja obima posla i u drugim slučajevima kada je neophodno da se u određenom roku završi posao koji nije planiran (u daljem tekstu: prekovremeni rad).

Prekovremeni rad ne može da traje duže od osam časova nedeljno.

Zaposleni ne može da radi duže od 12 časova dnevno uključujući i prekovremeni rad.

Zaposlenom koji radi na poslovima na kojima je uvedeno skraćeno radno vreme u skladu sa članom 52. ovog zakona ne može da se odredi prekovremeni rad na tim poslovima, ako zakonom nije drukčije određeno“.

Odredbama člana 60. Posebnog kolektivnog ugovora za javna preduzeća u komunalnoj delatnosti na teritoriji Republike Srbije („Sl. glasnik RS“, br. 30/21) je predviđeno da zaposleni ima pravo na uvećanu zaradu u visini utvrđenoj opštim aktom i ugovorom o radu, i to  za prekovremeni rad - najmanje 26% od osnovice.

Najzad, odredbe Zakona o javnim preduzećima („Sl. glasnik RS“, br. 15/16 i 88/19) ne regulišu pitanje prekovremenog rada, što navodi na zaključak da nema zakonskih prepreka da direktor (vršilac dužnosti), iako je funkcioner, ostvari pravo na prekovremeni rad.

Član 22. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave („Sl. glasnik RS“, br. 38/2019 i 55/2020) kaže:

“Zaposleni ima pravo na neplaćeno odsustvo u kalendarskoj godini, i to:

1) radi školovanja, specijalizacije ili drugog vida stručnog obrazovanja i usavršavanja (master, doktorat) kojem zaposleni pristupa na svoju inicijativu - do 30 radnih dana;

2) radi negovanja obolelog člana uže porodice - do 90 radnih dana;

3) radi obavljanja ličnih poslova - do 7 radnih dana;

4) za slučaj smrti bliskog srodnika po krvnom ili tazbinskom srodstvu - do 5 radnih dana;

5) učestvovanje na kulturnim i sportskim priredbama u svojstvu izvođača, kao i učestvovanje na stručnim kongresima i konferencijama.

Na lični zahtev poslodavac će odobriti zaposlenom neplaćeno odsustvo do 90 dana, koje se može koristiti jednom, u periodu od pet godina, ukoliko odsustvo zaposlenog ne bi bitno uticalo na izvršavanje poslova radnog mesta na koje je raspoređen.

Poslodavac može da odobri zaposlenom neplaćeno odsustvo i u dužem trajanju i u drugim slučajevima, ako odsustvo sa rada zaposlenog ne utiče bitno na organizaciju rada kod poslodavca.

Pravo zaposlenog na neplaćeno odsustvo i dužina njegovog trajanja utvrđuje se rešenjem.

Neplaćeno odsustvo odobrava se, na pismeni zahtev zaposlenog, pod uslovom da je zaposleni priložio odgovarajuću dokumentaciju (dokaz o postojanju pravnog osnova za korišćenje neplaćenog odsustva).”

Član 3. stav 1 pomenutog kolektivnog ugovora kaže da zaposleni, u smislu ovog ugovora, jesu lica koja su u skladu sa zakonom zasnovala radni odnos u organima, službama i organizacijama iz člana 1. Ugovora.

Član 3. Zakona o zaposlenima u AP i JLS („Sl. glasnik RS“, br. 21/2016, 113/2017, 95/2018 i 113/2017 - dr. zakon) kaže da se pod zaposlenima, u smislu ovog zakona, smatraju funkcioneri koji na osnovu zakonom ili pokrajinskim propisom utvrđene obaveze ili ovlašćenja, imaju obavezu, odnosno koriste pravo da budu na stalnom radu (u daljem tekstu: zasnivaju radni odnos) radi vršenja dužnosti, službenici i nameštenici. Dalje kaže da je službenik zaposleno lice koje profesionalno obavlja stručne poslove iz nadležnosti autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave ili sa njima povezanih opštih pravnih poslova, informatičkih, materijalno-finansijskih, računovodstvenih i administrativnih poslova. Službenik je zaposleno lice na izvršilačkom radnom mestu kao i na radnom mestu službenika na položaju.

Dakle, službenik na položaju – načelnik uprave ima pravo na korišćenje neplaćenog odsustva. Član 22. stav 3. PKU kaže da poslodavac može da odobri zaposlenom neplaćeno odsustvo u dužem trajanju i u drugim slučajevima, na lični zahtev, ali uz ograničenje da to odsustvo sa rada zaposlenog ne utiče bitno na organizaciju rada kod poslodavca. Jedna od bitnih činjenica za odlučivanje o eventualnom zahtevu načelnika uprave za neplaćeno odsustvo u dužem trajanju je da li je u upravi postavljen zamenik načelnika uprave, jer u slučaju da nije postavljen zamenik načelnika, neplaćeno odsustvo načelnika uprave bi bitno uticalo na organizaciju rada poslodavca, s obzirom da opštinskom upravom rukovodi načelnik.

Zakon o putevima nekategorisani put je definisan kao put koji je nadležan organ proglasio nekategorisanim putem i koji je kao takav upisan u javne evidencije o nepokretnostima i pravima na njima (član 2. stav 1. tačka 8) i da JLS uređuje i obezbeđuje obavljanje poslova koji se odnosi na izgradnju, rekonstrukciju, održavanje, zaštitu, korišćenje, razvoj i upravljanje nekategorisanim putevima u naselju (član 7).

Iz zakonske definicije proizilazi da se pod nekategorisanim putem podrazumeva put (izgrađen), a ne površina namenjena za izgradnju puta, pa mere zaštite puta, propisane zakonom i odlukom JLS,  inspektor za puteve može preduzimati samo u odnosu na postojeći put.

U datoj situaciji predmet postupka bi bila bespravno izgrađena šupa, pa kako se radi o objektu u smislu propisa koji uređuju izgradnju objekata, to je za postupanje u predmetnoj stvari nadležan građevinski inspektor, bez obzira da li se radi o izgrađenom putu ili površini namenjenoj za izgradnju puta.

Dosadašnji konkursi za uspostavljanje jedinstvenog upravnog mesta Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave predviđali su kao jedan od kriterijuma za dodelu sredstava i usvojene modele administrativnih postupaka koje je Stalna konferencija gradova i opština u saradnji sa resornim ministarstvima izradila.

Modeli administrativnih postupaka previđaju osnovne obavezne elemente postupka kao što su rok za izradu odluke, rok za žalbu, dokumente koje pribavlja stranka i koje za stranku treba da pribavi organ uprave, informacije o taksama i slično.

U samim modelima date su i šeme postupka kao prilozi. Oni se ne smatraju obaveznim elementima modela administrativnih postupaka već služe kao izvor dodatnih objašnjenja i informacija. U skladu sa tim, ukoliko je jedinica lokalne usaglasila svoje postupanje sa modelima administrativnih postupaka, iako nije izradila i njihove grafičke prikaze, smatralo bi se da je ispunila gore pomenuti kriterijum.