Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeKo donosi rešenja o ocenjivanju za bivše sekretare sekretarijata, a koji su sada na mestu vršioca dužnosti načelnika ili zamenika načelnika jedne od gradskih uprava?
Članom 56. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - dr. zakon i 114/2021) je propisano da ukoliko nije postavljen načelnik uprave, kao ni njegov zamenik, do postavljenja načelnika uprave, kao i kada načelnik uprave nije u mogućnosti da obavlja dužnost duže od 30 dana, Veće može postaviti vršioca dužnosti - službenika u radnom odnosu na neodređeno vreme koji ispunjava utvrđene uslove za radno mesto službenika na položaju, koji će obavljati poslove načelnika uprave, najduže na tri meseca, bez sprovođenja javnog konkursa.
Ukoliko službenik na položaju nije postavljen, javni konkurs za popunjavanje položaja se oglašava u roku od 15 dana od postavljenja vršioca dužnosti.
U slučaju da se javni konkurs ne okonča postavljenjem na položaj, status vršioca dužnosti može se produžiti najduže još tri meseca.
Izuzetno, vršilac dužnosti može biti postavljen i radi zamene službenika na položaju koji odsustvuje sa rada duže od 30 dana, a najduže do njegovog povratka na rad.
Službeniku koji je postavljen za vršioca dužnosti miruju prava i obaveze iz radnog odnosa na radnom mestu na koje je bio raspoređen pre postavljenja.
Po isteku roka na koji je postavljen, službenik se raspoređuje na radno mesto na kome je bio raspoređen do postavljenja i nastavlja da ostvaruje pravo na platu koju je imao na tom radnom mestu.
Shodno članu 3. Uredbe o ocenjivanju službenika ("Sl. glasnik RS", br. 2/2019) službenik se ocenjuje jednom u kalendarskoj godini za period od 1. januara do 31. decembra, s tim što se rad službenika prati tokom čitavog perioda za ocenjivanje. Rezultati postignuti u izvršavanju poslova radnog mesta i postavljenih ciljeva vrednuju se kvartalno popunjavanjem izveštaja o ocenjivanju u delu vrednovanja radnih ciljeva.
Lice koje odlučuje o pravima, obavezama i odgovornostima službenika, odnosno organ koji u ime poslodavca vrši prava i dužnosti za službenika donosi, najkasnije do kraja februara tekuće godine, rešenje kojim određuje ocenu službeniku za period za ocenjivanje.
Rešenje za načelnika uprave i zamenika načelnika uprave donosi gradonačelnik, odnosno predsednik opštine ili predsednik gradske opštine.
Takođe, treba ukazati na odredbe člana 25. navedene Uredbe, kojom je predviđeno sledeće:
„Ako se u periodu za ocenjivanje, iz bilo kojeg razloga, promeni ocenjivač, prethodni ocenjivač dužan je da pripremi privremeni izveštaj o ocenjivanju za vreme dok je bio ocenjivač, prema odredbama ove uredbe koje uređuju izveštaj o ocenjivanju.
Kontrolor prethodnog ocenjivača stavlja kontrolni potpis na privremeni izveštaj o ocenjivanju i dostavlja ga jedinici za upravljanje ljudskim resursima, a ona novom ocenjivaču.
Izveštaj o ocenjivanju, po isteku perioda za ocenjivanje, priprema novi ocenjivač, pri čemu obavezno razmatra i privremeni izveštaj o ocenjivanju“.
S obzirom na sve navedeno, za načelnike uprava odnosno zamenike načelnika uprava rešenje donosi gradonačelnik, odnosno predsednik opštine ili predsednik gradske opštine, a na osnovu, u prethodnom periodu, sprovedenih koraka koji su neophodni za donošenje rešenja o ocenjivanju. Ovo važi i za vršioce dužnosti načelnika uprave, s tim što će za vreme postavljenja za vršioca dužnosti načelnika uprave službenika oceniti gradonačelnik, odnosno predsednik opštine ili predsednik gradske opštine, dok će po raspoređivanju na radno mesto na kome je bio raspoređen do postavljenja službenika oceniti načelnik gradske ili opštinske uprave ako je obrazovana kao jedinstven organ, odnosno načelnik uprave za pojedine oblasti, ili načelnik uprave gradske opštine, odnosno rukovodilac koji rukovodi službom ili organizacijom, tj. lice koje ga je ocenjivalo pre postavljenja za vršioca dužnosti.
Fizičko lice je izgradilo ekonomski objekat-specijalizovano zatvoreno skladište površine 500m². Ima registrovano poljoprivredno gazdinstvo i registrovanu firmu-DOO, šifra delatnosti gajenje sadnog materijala. Objekat inače ima upotrebnu dozvolu izdatu na fizičko lice. Da li se proizvodnja loznih i voćnih sadnica smatra primarnom poljoprivrednom proizvodnjom? Da li ima pravo na poresko oslobođenje po čl. 12 stav 1. tačka 10) (a u vezi sa čl. 12b) Zakona o porezima na imovinu?
Zakon o porezima na imovinu („Sl. glasnik RS“, br. 26/2001, "Sl. list SRJ", br. 42/2002 - odluka SUS i „Sl. glasnik RS“, br. 80/2002, 80/2002 - dr. zakon, 135/2004, 61/2007, 5/2009, 101/2010, 24/2011, 78/2011, 57/2012 - odluka US, 47/2013, 68/2014 - dr. zakon, 95/2018, 99/2018 - odluka US, 86/2019 i 144/2020) koji se primenjuje od 1.1.2021 godine, u članu 12 . stav 1. tačka 10 propisuje se poresko oslobođenje za objekte obveznika koji ne vodi poslovne knjige, odnosno obveznika koji vodi poslovne knjige kome je poljoprivreda pretežna registrovana delatnost, a koji su namenjeni i koriste se isključivo za primarnu poljoprivrednu proizvodnju.
Prema ovoj odredbi kumulativni uslovi koji moraju biti ispunjeni za poresko oslobođenje za obveznika koji ne vodi poslovne knjige su sledeći: da je objekat namenjen i da se koristi za primarnu poljoprivrednu proizvodnju, da objekat nije ustupljen drugom licu uz naknadu duže od 183 dana godišnje (čl.12. stav 4. i stav 5. Zakona o porezima na imovinu). Za obveznika koji vodi poslovne knjige dodatni uslov je da mu je poljoprivreda pretežna registrovana delatnost.
Članom 12b Zakona o porezima na imovinu propisano je da su objekti namenjeni za primarnu poljoprivrednu proizvodnju, u skladu sa članom 12. stav 1. tačka 10) ovog zakona, objekti za smeštaj mehanizacije za poljoprivredu, repromaterijala, smeštaj i čuvanje gotovih poljoprivrednih proizvoda, staje za gajenje stoke, objekti za potrebe gajenja i prikazivanje starih autohtonih sorti biljnih kultura i rasa domaćih životinja i objekti za gajenje pečurki, puževa i riba.
Prema Zakonu o poljoprivredi i ruralnom razvoju „Sl. glasnik RS“, br. 41/2009, 10/2013 - dr. zakon, 101/2016, 67/2021 - dr. zakon i 114/2021) :
1) poljoprivreda je privredna delatnost koja obuhvata one delatnosti koje su zakonom klasifikovane kao poljoprivreda;
2) poljoprivredna proizvodnja jeste proces proizvodnje biljnih i stočarskih proizvoda, uzgoj ribe, pčela, odnosno drugi oblici poljoprivredne proizvodnje (gajenje pečuraka, puževa, staklenička, plastenička proizvodnja, gajenje začinskog i lekovitog bilja i drugo), koja se obavlja na poljoprivrednom zemljištu, kao i na drugom zemljištu ili građevinskoj celini koji se nalaze na teritoriji Republike Srbije;
3) poljoprivredni proizvodi jesu primarni proizvodi i proizvodi prvog stepena njihove prerade nastali u poljoprivrednoj proizvodnji.
Prema Uredbi o klasifikaciji delatnosti („Sl. glasnik RS“, br. 54/2010) oblast 01- Poljoprivredna proizvodnja, lov i prateće uslužne delatnosti, obuhvata dve osnovne delatnosti: gajenje useva i zasada i uzgoj životinja, kao i organsku proizvodnju i gajenje genetski modifikovanih biljaka i životinja, zatim obuhvata i proizvodnju useva i zasada u staklenicima, kao i prateće uslužne delatnosti u poljoprivredi, kao i lov, traperstvo i odgovarajuće usluge.
Klasifikacija - Grupa 01.50 (Mešovita poljoprivredna proizvodnja) odstupa od opšteg pravila za određivanje pretežne delatnosti. Obzirom na to da su na mnogim poljoprivrednim gazdinstvima podjednako zastupljene i biljna i stočarska proizvodnja, takva gazdinstva mogu biti razvrstana u jednu ili drugu kategoriju.
Poljoprivredne delatnosti isključuju dalju preradu poljoprivrednih proizvoda, koja se razvrstava u oblasti 10. i 11. (proizvodnja prehrambenih proizvoda i proizvodnja pića) i oblast 12. (proizvodnja duvanskih proizvoda), osim one prerade koja podrazumeva osnovnu pripremu proizvoda za tržište (npr. čišćenje, ljušćenje, sortiranje i kratkotrajna zaštita od truljenja). Oblast ne obuhvata građevinske radove na poljoprivrednim površinama (npr. isušivanje zemljišta, priprema polja za proizvodnju pirinča itd.), koji se razvrstavaju u sektor F (građevinarstvo) zatim ne obuhvata poljoprivredne zadruge i slične organizacije koje se bave kupovinom i prodajom poljoprivrednih proizvoda i posreduju prilikom nabavke poljoprivrednih sirovina koje se razvrstavaju u sektor G (trgovina na veliko i malo; popravka motornih vozila i motocikala).
Klasifikacija delatnosti - 01.30. Gajenje sadnog materijala obuhvata proizvodnju svih vegetativnih materijala za razmnožavanje, uključujući reznice, kaleme i sadnice za direktno razmnožavanje ili podloge za kalemljenje:
Ova klasifikacija ne obuhvata:
Klasifikacija delatnosti - 02.10 ne obuhvata brigu za prirodno okruženje (održavanje parkova, rezervata, ukrasnih površina itd.), klasifikovanih u delatnosti 81.30.
Shodno tome, proizvodnja loznih i voćnih sadnica spada u oblast poljoprivredne proizvodnje i može se smatrati primarnom poljoprivrednom proizvodnjom (sadnice su primarni proizvodi nastali u poljoprivrednoj proizvodnji).
U konkretnom slučaju, uzimajući u obzir da je ekonomski objekat, objekat fizičkog lica, da bi se ostvario uslov za poresko oslobođenje iz člana 12. stav 1. tačka 10. Zakona o porezu na imovinu, za obveznika koji ne vodi poslovne knjige, a u objektu skladište sadnice (objekat za smeštaj repromaterijala ili smeštaj i čuvanje gotovih proizvoda po čl.12b Zakona o porezu na imovinu), uslov za poresko oslobođenje poreskom obvezniku fizičkom licu - jeste utvrditi da predmetni objekat ne koristi pravno lice uz naknadu, koje u toku 12 meseci, neprekidno ili sa prekidima, traje duže od 183 dana, naročito imajući u vidu činjenicu da poreski obveznik fizičko lice ima registrovano pravno lice koje se bavi poljoprivrednom delatnošću.
Shodno tome, ukoliko fizičko lice sa pravnim licem ima zaključen ugovor o zakupu predmetne nepokretnosti (ili njenog dela), tada ne postoji pravni osnov da fizičko lice ostvari pravo na poresko oslobođenje po čl. 12. tačka 10) Zakona o porezima na imovinu za površinu nepokretnosti koju je dao u zakup.
Kada opština želi da koristi usluge internog revizora koji radi u drugoj opštini da li je dovoljan sporazum o međuopštinskoj saradnji po zakonu o lokalnoj samoupravi ili predsednik opštine treba da donese i odluku o osnivanju službe interne revizije?
Najpre, ukazujemo na relevantne odredbe Pravilnika o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje i izveštavanje interne revizije u javnom sektoru („Sl. glasnik RS“, br. 99/2011 i 106/2013):
Član 3. – koji uređuje načine uspostavljanja interne revizije. Za slučaj u vezi sa kojim ste postavili pitanje, predviđeno je, stavom 1. tačka 3) ovog člana – da se interna revizija može uspostaviti kod korisnika javnih sredstava, u konkretnom slučaju kod opštine, JLS1 - obavljanjem interne revizije od strane jedinice interne revizije drugog korisnika javnih sredstava (u konkretnom slučaju druga opština, JLS2), na osnovu sporazuma, uz prethodnu saglasnost Centralne jedinice za harmonizaciju Ministarstva finansija.
Kada je reč o Sporazumu koji se spominje u navedenoj odredbi, sama Centralna jedinica za harmonizaciju (CJH) pripremila je i objavila Model Sporazuma o obavljanju interne revizije od strane jedinice za internu reviziju drugog KJS.
Vidi: Model Sporazuma o internoj reviziji.pdf
Iz Modela proizilazi da su potpisnici Sporazuma rukovodioci jednog i drugog KJS (odnosno u slučaju iz pitanja, to bi bili predsednici opština JLS1 i JLS2).
Ono na šta ipak posebno ukazujemo, jeste da sam Pravilnik u navedenom članu, i shodno tome i Model Sporazuma – predviđaju da je korišćenje usluga interne revizije na bazi kapaciteta interne revizije drugog korisnika javnih sredstava (druga opština, JLS 2) – moguće samo ukoliko je interna revizija kod tog drugog korsnika javnih sredstava uspostavljena u modalitetu posebne funkcionalno nezavisne organizacione jedinice za internu reviziju (dakle, potrebno je da u konkretnom slučaju JLS2 ima jedinicu za internu reviziju, da bi predmetni sporazum mogao biti zaključen).
Nadalje, kada je reč o pribavljanju saglasnosti CJH za zaključivanje predmetnog sporazuma, nije propisana neka posebna forma za pribavljanje saglasnosti (npr., na bazi nacrta Sporazuma i sl.), a iz prakse proizilazi da postupak teče tako što rukovodioci korisnika javnih sredstava, u ovom slučaju JLS1 i JLS2 potpišu Sporazum, i tako potpisani dokument dostave MFIN-CJH na saglasnost i odobravanje.
U pogledu pitanja da li predsednik opštine (JLS1) treba da donese i odluku o osnivanju službe interne revizije, ukazujemo i na odredbu iz člana 1. stav 2. Modela Sporazuma, koja implicira postojanje internog akta JLS1 koji propisuje da će se funkcija interne revizije u JLS1 obezbediti obavljanjem interne revizije od strane jedinice interne revizije JLS2, na osnovu sporazuma. Takav interni akt opštine, dakle bio bi dovoljan, i nije potrebna odluka opštine o osnivanju službe interne revizije. U praksi, takav (prethodni) interni akt u JLS donosi se najčešće u formi Odluke o uspostavljanju interne revizije, u kojoj se navodi da će se funkcija interne revizije obezbediti obavljanjem interne revizije od strane jedinice interne revizije druge JLS, na osnovu sporazuma u smislu člana 3. stav1. tačka 3) Pravilnika.
Dopunske informacije: Za slučaj kada kod drugog korinsika javnih sredstava, recimo u drugoj opštini (JLS2), poslove interne revizije obavlja jedan, dakle inokosni revizor (ne postoji jedinica za internu reviziju) – nije moguće zaključiti navedeni sporazum. Prema našim saznanjima, u praksi postoje slučajevi da JLS1 uz saglasnost rukovodioca JLS2 angažuje internog revizora JLS2, po ugovoru o privremenim i povremenim poslovima da vrši reviziju u JLS1, ali takav slučaj nije normativno obrađen (u važećim propisima odnosno dostupnim modelima), te o tome treba posebno voditi računa. Kao dopunsku informaciju navodimo i da po odredbama Pravilnika i Sporazuma, između korisniak javnih sredstava (dakle između JLS1 i JLS2) – nije predviđena naknada za obavljanje poslova interne rvizije, već jedinica interne revizije iz JLS2 obavlja internu reviziju u JLS1 na bazi Sporazuma i u okviru redovnih plata u JLS2.
Konačno, zarad korektnog razumevanja procesa, ukazujemo da se u navedenom slučaju (obavljanje interne revizije kod u jednoj JLS od strane interne revizije duge JLS) ne primenjuju sporazumi o međuopštinskoj saradnji na bazi Zakona o lokalnoj samoupravi (odeljak VI Zakona o saradnji i udruživanju JLS), već Zakon o budžetskom sistemu i Pravilnik o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje i izveštavanje interne revizije u javnom sektoru. Za sporazumno uređivanje odnosa koristi se Model Sporazuma koji se nalazi u odgovoru.
Može li odbornik da bude i savetnik predsednika opštine koji nije direktno zaposlen u opštinskoj upravi, vec to radi preko agencije? Da li je to suprotno zakonu, i da li je u sukobu interesa?
Članom 30. Zakona o lokalnoj samoupravi predviđeno je da odbornik ne može biti zaposleni u opštinskoj upravi i lice koje imenuje, odnosno postavlja skupština opštine. Ako zaposleni u opštinskoj upravi bude izabran za odbornika, prava i obaveze po osnovu rada miruju mu dok traje njegov odbornički mandat. Danom potvrđivanja odborničkog mandata licima koje je imenovala, odnosno postavila skupština jedinice lokalne samouprave, prestaje funkcija na koju su imenovani, odnosno postavljeni. Propisi kojima se uređuje sprečavanje sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija, ne isključuju primenu odredaba ovog zakona o poslovima koji su određeni kao nespojivi sa funkcijom odbornika skupštine opštine.
Iz navedenih odredbi proizilazi da su sa mandatom nespojivi samo radni odnos u upravi i imenovanje ili postavljenje od strane skupštine lokalne samouprave. Međutim, za poslove iz delokruga rada uprave ne može se angažovati agencija. U okviru uprave obrazuje se kabinet predsednika opštine kao posebna organizaciona jedinica za obavljanje savetodavnih i protokolarnih poslova, poslova za odnose s javnošću i administrativno-tehničke poslova koji su značajni za rad predsednika opštine. Ako se u ovom konkretnom slučaju mislilo na pomoćnika predsednika opštine, to radno mesto je takođe sistematizovano u upravi (u kabinetu), postavlja ih i razrešava predsednik opštine najduže na period dok traje dužnost predsednika, mogu biti zaduženi za pojedine oblasti (ekonomski razvoj, urbanizam, primarna zdravstvena zaštita, zaštita životne sredine, poljoprivreda i dr.) i za obavljanje poslova tog radnog mesta ne može se angažovati agencija.
S obzirom na raspisani referendum i predstojeće izbore, Republička izborna komisija svakoj lokalnoj samoupravi daje određena sredstva koja treba utrošiti namenski u vidu kancelarijskog materijala. JLS za dobijena sredstva od RIK-a otvara podračun sa kog se plaćanju troškovi za izbore. Da li postoji obaveza da se dobijena sredstva ubace u plan nabavki i sprovede ceo postupak kako javne nabavke, tako i nabavke na koje se zakon ne primenjuje?
Članom 1. stav 3. tačka 1) Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon) je propisano da je javna nabavka, u smislu ovog zakona, nabavka na osnovu ugovora o javnoj nabavci dobara, usluga ili radova koje nabavlja jedan ili više javnih naručilaca od privrednih subjekata koje su ti naručioci odabrali bez obzira da li su dobra, usluge ili radovi namenjeni za javne svrhe.
Imajući u vidu da se pitanje odnosi na nabavke dobara (materijala), koje nabavke treba da sprovede naručilac u smislu odredaba Zakona, proizilazi obaveza primene odredaba Zakona na nabavke koje navodite u pitanju.
Navedeno se odnosi kako na postupke javnih nabavki, tako i nabavke na koje se Zakon ne primenjuje, u kojem slučaju naručilac primenjuje pravila sopstvenog posebnog akta koji uređuje način planiranja i sprovođenja ovih nabavki.
Iz navedenog proizilazi i da je naručilac u obavezi da ove nabavke planira u svom planu (javnih) nabavki, uz ukazivanje da Zakon propisuje izuzetak u kojem se nabavka može sprovesti i ukoliko ona nije planirana u planu javnih nabavki – u izuzetnim slučajevima, kada javnu nabavku nije moguće unapred planirati ili iz razloga hitnosti, naručilac može da pokrene postupak javne nabavke i ako nabavka nije predviđena u planu javnih nabavki (član 88. stav 7. Zakona).