Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjePotrebno je tumečenje člana 30. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, i to deo koji se odnosi na decu koja ostvaruju dodatak za pomoć i negu drugog lica, onosno šta spada u materijalne uslove porodice. Da li su to samo mesečni prihodi i mesečni katastarski prihodi navedeni u članu 30. stav 1. tačka 1. i 2. ili pod "materijalne uslove" spada i npr. posedovanje druge nepokretnosti, posedovanje poslovnog prostora, posedovanje garaže ili iznajmljenog poslovnog prostora većeg od 20 kvadratnih metara i sl?
Sva prava na novčanu podršku se u osnovi dele na prava uz prethodnu proveru materijalnih uslova i univerzalna prava. Priznavanje prava uz proveru materijalnih uslova podrazumevaju prethodno određen limit prihoda i vrednosti imovine koji se utvrđuje zakonom i/ili bliže uređuje podzakonskim aktima. Osobe koje ostvaruju prihode ili poseduju imovinu koji prelaze postavljeni limit, ne mogu da ostvare pravo za koje je taj limit utvrđen. Nasuprot tome univerzalno pravo se odnosi na određenu korisničku grupu. Svaki pojedinac koji na osnovu kriterijuma, propisanih zakonom, pripada određenoj korisničkoj grupi, ostvaruje konkretno pravo bez prethodne provere materijalnih uslova.
Članom 30. Zakona o finansijkoj podršci porodici sa decom se dečiji dodatak utvrđuje kao pravo koje se ostvaruje uz prethodnu proveru materijalnih uslova koji su tim zakonom propisani. Istovremeno se u stavu 2. istog člana Zakona uvodi izuzetak kojim se dečiji dodatak utvrđuje kao univerzalno pravo za svu decu koja koriste Dodatak za pomoć i negu drugog lica. Dakle, deca koja koriste Dodatak za pomoć i negu drugog lica ostvaruju pravo na Dečiji dodatak na osnovu utvrđene činjenice da koriste prethodno pomenuti vid podrške. Deca koja koriste Dodatak za pomoć i negu drugog lica ostvaruju pravo na dečiji dodatak bez bilo kakve prethodne provere materijalnih uslova uključujući sve prihode i imovinu koje oni ili njihovi članovi domaćinstva, na bilo koji način, ostvaruju ili poseduju.
Da li je preuzimanje moguće samo ako se ima saglasnost radnog tela Vlade (Komisije za davanje saglasnosti) odnosno i bez nje, pod uslovom da se krećemo u okviru do 70% odliva/priliva iz prethodne godine?
Kao odgovor na pitanje prilažemo izvod iz Mišljenja Ministarstva finansija, br. 011-00-00757/2021-03
(...) Članom 27k stav 4. Zakona o budžetskom sistemu propisano je da počev od 1. januara 2021. godine ukupan broj zaposlenih na određeno vreme (izuzev u svojstvu pripravnika), lica angažovanih po ugovoru o delu, ugovoru o privremenim i povremenim poslovima, preko omladinske i studentske zadruge, kao i posredstvom agencije za privremeno zapošljavanje i lica angažovanih po drugim osnovama, kod korisnika javnih sredstava, ne može biti veći od 10% ukupnog broja zaposlenih na neodređeno vreme, osim izuzetno, uz saglasnost tela Vlade, na predlog nadležnog organa, uz prethodno pribavljeno mišljenje Ministarstva finansija. Stavom 6. istog člana tog zakona propisano je da korisnik javnih sredstava koji ima manje od 50 zaposlenih na neodređeno vreme može da ima najviše do sedam zaposlenih, odnosno angažovanih lica.
Navedena ograničenja broja zaposlenih, odnosno angažovanih lica odnose se na sve korisnike javnih sredstava, koji su definisani članom 2. tačka 5) Zakona o budžetskom sistemu. Prema definiciji, korisnicima javnih sredstava smatraju se, između ostalog, direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava, koji su pak bliže definisani članom 2. tač. 7) i 8) tog zakona. Direktnim korisnicima budžetskih sredstava, prema definiciji, smatraju se organi i službe lokalne vlasti, što je zbirni pojam za organe i službe jedinica lokalne samouprave i teritorijalne autonomije.
S druge strane, organi jedinica lokalne samouprave propisani su članom 27. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS”, br. 129/07, 83/14 - dr. zakon, 101/16 - dr. zakon i 47/18), i to su: skupština opštine, predsednik opštine, opštinsko veće i opštinska uprava. Prema članu 53. tog zakona opštinska uprava obrazuje se kao jedinstveni organ, a mogu se obrazovati i opštinske uprave za pojedine oblasti u opštinama sa preko 50.000 stanovnika.
U slučaju da je obrazovano više opštinskih uprava, svaka od njih predstavlja poseban organ jedinice lokalne samouprave, što znači da svaka od njih predstavlja direktnog korisnika budžetskih sredstava, a samim tim i korisnika javnih sredstava, koji je sam po sebi širi pojam od pojma korisnika budžetskih sredstava.
S obzirom na to da se ograničenja propisana članom 27k st. 4. i 6. Zakona o budžetskom sistemu primenjuju na nivou pojedinačnog korisnika javnih sredstava, smatramo da se ukupan dozvoljeni broj zaposlenih, odnosno angažovanih lica (u zavisnosti od broja zaposlenih na neodređeno vreme) posmatra na nivou svake pojedinačne opštinske uprave, ukoliko ista nije obrazovana kao jedinstven organ. To praktično znači da u slučaju kada opštinska uprava ima manje od 50 zaposlenih na neodređeno vreme može da ima do sedam zaposlenih, odnosno angažovanih lica, dok opštinske uprave koje imaju više od 50 zaposlenih na neodređeno vreme primenjuju procenat od 10%, u smislu člana 27k stav 4. Zakona o budžetskom sistemu.
Da li u Pravilniku o platama zaposlenih u Gradskoj upravi, radna mesta imaju nazive iz Zakona o zaposlenima u AP i JLS I Uredbe o kriterijumima za razvrstavanje radnih mesta u AP i JLS ili iz Uredbe o koeficijentima za obračun i isplatu plata imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih u državnim organima?
U skladu članom 2. stav 1. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama (“Sl. glasnik RS”, br. 34/2001, 62/2006 - dr. zakon, 63/2006 - ispr. dr. zakona, 116/2008 - dr. zakoni, 92/2011, 99/2011 - dr. zakon, 10/2013, 55/2013, 99/2014, 21/2016 - dr. zakon, 113/2017 - dr. zakoni, 95/2018 - dr. zakoni, 86/2019 - dr. zakoni, 157/2020 - dr. zakoni i 123/2021 - dr. zakoni) plate izabranih, imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih u organima i organizacijama lokalne samouprave utvrđuju se na osnovu: 1) osnovice za obračun plata (u daljem tekstu: osnovica); 2) koeficijenta; 3) dodatka na platu i 4) obaveza koje zaposleni plaća po osnovu poreza i doprinosa za obavezno socijalno osiguranje iz plate, u skladu sa zakonom.
Članom 4. istog zakona predviđeno je da koeficijent izražava složenost poslova, odgovornost, uslove rada i stručnu spremu. Koeficijent sadrži i dodatak na ime naknade za ishranu u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora.
Uredbom o koeficijentima za obračun i isplatu plata imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih u državnim organima (“Sl. glasnik RS”, br. 44/2008 - prečišćen tekst, 2/2012, 113/2017 - dr. zakon, 23/2018, 95/2018 - dr. zakon, 86/2019 - dr. zakon, 157/2020 - dr. zakon i 123/2021 - dr. zakon), koja se primenjuje i za obračun i isplatu plata zaposlenih u organima teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, koeficijenti su razvrstani prema zvanjima i zanimanjima zaposlenih u organima lokalne samouprave, te smatramo da je to logika koja treba da bude primenjena i u pravilnike o koeficijentima koje donose organi JLS.
Opština je konkurisala za izgradnju hitne službe i dobila sredstva, uplata će biti na 733. Kako planirati kapitalni projekat, da li na opštinu ili na dom zdravlja, imajući u vidu da je zemljište od doma zdravlja i da dom zdravlja nije opštinski indirektni korisnik?
U skladu sa članom 262. stav 1. Zakona o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik RS”, broj 25/19), Vlada Republike Srbije je donela Odluku o preuzimanju osnivačkih prava nad domovima zdravlja („Službeni glasnik RS“, broj 21/2020) kojom je Republika Srbija preuzela osnivačka prava nad domovima zdravlja, a koja je prethodno vršila jedinica lokalne samouprave, na osnovu odluke nadležnog organa jedinice lokalne samouprave.
U ovom slučaju, kao prethodno pitanje potrebno je rešiti pitanje vlasništva zemljišta na kojem je planirana izgradnja objekta hitne pomoći, što je od važnosti i prilikom izdavanja građevinske dozvole. Obzirom da je planirana izgradnja na zemljištu u javnoj svojini RS, kako bi bila nosilac projekta, neophodno je da se lokalna samouprava obrati Republičkoj direkciji za imovinu Republike Srbije, i u tom slučaju mišljenja smo da postoje dve opcije:
- Podnošenje zahteva za davanje saglasnosti za prenos investitorskih prava
- Podnošenje zahteva za prenos prava svojine u korist jedinice lokalne samouprave bez naknade, po osnovu člana 26. stav 1. tačka 3. Zakona o javnoj svojini
Po dobijanju saglasnosti, po nekom od navedenih osnova, a obzirom da dom zdravlja, u okviru kojeg se organizuje hitna medicinska pomoć, predstavlja ustanovu primarne zaštite koja je korisnik organizacije za obavezno socijalno osiguranje (tj. Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje), predlažemo da u Odluci o budžetu lokalne samouprave, u tabeli rashoda i izdataka, sredstva dobijena od višeg nivoa vlasti za izgradnju službe hitne pomoci, u skladu sa Pravilnikom o standardnom klasifikacionom okviru i kontnom planu za budžetski sistem („Sl. glasnik RS“, br. 16/16, 49/16, 107/16, 46/17, 114/17, 20/18, 36/18, 93/18, 104/18, 14/19, 33/19, 68/19, 84/19, 151/20, 19/21, 66/21, 130/2021 i 144/2022) i Uputstvom za izradu programskog budžeta (ažurirano u julu 2021. godine), planirate novi kapitalni projekat u okviru razdela Direktnog korisnika – Opštinska uprava, Program 12 – Zdravstvena zaštita, programska klasifikacija 1801, funkcionalna klasifikacija 721 – Opšte medicinske usluge, na ekonomskoj klasifikaciji 511- Zgrade i građevinski objekti, a sredstva planirati iz izvora 07 – Transferi od drugih nivoa vlasti.
Napominjemo, u skladu sa članom 5. stav 6. Zakona o budžetskom sistemu („Sl. glasnik RS“, br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020, 118/2021, 118/2021 - dr. zakon i 138/2022), propisano je u slučaju da jedan nivo vlasti svojim aktom opredeli drugom nivou vlasti namenska transferna sredstva, kao i u slučaju ugovaranja donacije, čiji iznosi nisu mogli biti poznati u postupku donošenja budžeta, odnosno finansijskog plana organizacija za obavezno socijalno osiguranje, organ uprave nadležan za finansije na osnovu tog akta otvara odgovarajuće aproprijacije za izvršavanje rashoda i izdataka po tom osnovu. U skladu sa navedenim članom, po dobijanju transfernih namenskih sredstava, a na osnovu akta kojim su ta sredstva opredeljena jedinici lokalne samouprave, mogu se uvesti nove aproprijacije u odluci o budžetu za realizaciju projekta izgradnje službe hitne pomoći.
Ukoliko izostane saglasnost Republičke Direkcije za imovinu RS, a obzirom na svu navedenu pravnu regulativu, jedinica lokalne samouprave može realizovati projekat tako što će zaključiti sporazum sa domom zdravlja kojim bi se regulisala međusobna prava i obaveze za realizaciju projekta izgradnje službe hitne pomoći (u pogledu obezbeđenja sredstava, sprovođenja postupka javne nabavke, rokova realizacije, vršenja stručnog nadzora, dinamike prenosa sredstava, izveštavanja o realizaciji i dr.) i u tom slučaju, lokalna samouprava u svojoj Odluci o budžetu planira sredstva na ekonomskoj klasifikaciji 464 – Dotacije organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja.
Može li da se pojasni način, postupak odnosno procedura isplate godišnje nagrade zaposlenom, koja je predviđena posebnim kolektivnim ugovorom za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave?
Članom 54. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave (“Sl. glasnik RS”, br. 38/19, 55/20 i 51/22) propisano je da zaposleni ima pravo na godišnju nagradu. Godišnja nagrada isplaćuje se zaposlenom po pravilu jednom godišnje, a učesnici se mogu sporazumeti i o tome da se godišnja nagrada zaposlenom isplati izuzetno u više delova. O visini i načinu isplate godišnje nagrade učesnici pregovaraju u postupku izrade Zakona o budžetu za narednu godinu.
Proceduralno posmatrano, da bi se isplatila godišnja nagrada zaposlenom, pored toga što je predviđena navedenim članom kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave, potrebno je da ista bude planirana finansijskim planom budžetskog korisnika, odnosno potrebno je odlukom o budžetu lokalne vlasti bude odobrena aproprijacija za tu namenu u toj budžetskoj godini. Predlog finansijskog plana odnosno odluke o budžetu, izrađuje se na osnovu uputstva za izradu odluke o budžetu lokalne vlasti koje donosi Ministarstvo finansija. Nakon donošenja Odluke o budžetu direktni i indirektni korisnici budžeta su dužni da usklade svoje finansijske planove sa odobrenim aproprijacijama u budžetu. U tom smislu, u redovnim okolnostima, nakon dobijanja obaveštenja o odobrenim aproprijacijama na ime rashoda za isplatu godišnjih nagrada zaposlenima za budžetsku godinu i donošenja finansijskog plana, rukovodilac budžetskog korisnika može doneti odluku, rešenje o dodeli godišnje nagrade.
Napominjemo međutim da je članom 44. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2023. godinu ("Sl. glasnik RS", br. 138/2022) u stavu 6. i stavu 7. propisano da se u skladu sa članom 2. tačka 31), članom 54. i članom 56. stav 4. Zakona o budžetskom sistemu ("Službeni glasnik RS", br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 - ispravka, 108/13, 142/14, 68/15 - dr. zakon, 103/15, 99/16, 113/17, 95/18, 31/19, 72/19, 149/20, 118/21 i 118/21 - dr. zakon) u budžetskoj 2023. godini - neće vršiti obračun i isplata poklona u novcu, božićnih, godišnjih i drugih vrsta nagrada i bonusa i primanja zaposlenih radi poboljšanja materijalnog položaja i uslova rada, kao i drugih primanja iz člana 120. stav 1. tačka 4) Zakona o radu ("Službeni glasnik RS", br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 - US, 113/17 i 95/18 - autentično tumačenje), predviđenih posebnim i pojedinačnim kolektivnim ugovorima i drugim aktima, za direktne i indirektne korisnike budžetskih sredstava lokalne vlasti, osim jubilarnih nagrada za zaposlene i novčanih čestitki za decu zaposlenih. U stavu 8. istog člana Zakona o budžetu za 2023. godinu, naglašeno je dodatno da se u 2023. godini ne mogu isplaćivati zaposlenima kod korisnika budžetskih sredstava lokalne vlasti nagrade i bonusi koji prema međunarodnim kriterijumima predstavljaju nestandardne, odnosno netransparentne oblike nagrada i bonusa.
Ovakve smernice sadržane su (ponovljene) i u Uputstvu za pripremu odluke o budžetu lokalne vlasti za 2023. godinu i projekcija za 2024. i 2025. godinu (iz jula 2022. godine i ažurirano Uputstvo iz decembra 2022. godine), a što je bio slučaj i u prethodnim godinama.
Dakle, budžetski korisnici nisu mogli planirati u svojim finansijskim planovima za 2023. godinu, a samim tim ne može se ni isplaćivati - godišnja nagrada zaposlenima predviđena Posebnim kolektivnim ugovorom za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave tokom 2023. godine. Ukazujemo i da je shodno Zakonu o budžetskom sistemu, čl. 36a stav 3, postupanje suprotno smernicama iz Uputstva u izradi odluke o budžetu lokalne vlasti (u delu kojim se lokalnoj vlasti daju smernice za planiranje ukupnog obima prihoda, mase sredstava za plate, broja zaposlenih i subvencija u odluci o budžetu), postavljeno kao osnov za moguću obustavu prenosa transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije, odnosno pripadajućeg dela poreza na zarade i poreza na dobit pravnih lica, do momenta dok se odluka o budžetu ne uskladi sa uputstvom.