Питања и одговори
На овој страници СКГО објављује одговоре Стручне службе СКГО на питања која из локалних управа добија у вези са функционисањем локалне самоуправе у различитим областима и са применом надлежности и послова градова и општина.
Физичко лице је са Месном заједницом (МЗ) 1984. године склопило Уговор о давању уређеног неизграђеног грађевинског земљишта на коришћење, а ради изградње породичне стамбене зграде. Зграда је изграђена и налази се у својини наведеног физичког лица, док се земљиште налази у јавној својини ЈЛС са правом коришћења МЗ, што је све уписано у листу непокретности. Наиме, физичко лице се својевремено није уписало као корисник земљишта. Физичко лице жели да уговором о доживотном издржавању располаже зградом, али јавни бележник не жели да овери уговор, док земљиште на којем се зграда налази не буде у власништву наведеног физичког лица. На који начин је могуће превазићи предметну ситуацију да би физичко лице могло да склопи уговор о доживотном издржавању чији је предмет наведена породична стамбена зграда?
Да би физичко лице које је са МЗ склопило уговор о давању на коришћење тада неизграђеног грађевинског земљишта ради изградње породичног стамбеног објекта могло слободно да располаже објектом, али и земљиштем испод објекта на којем је тренутно уписано право коришћења МЗ, и право својине ЈЛС потребно је да се покрене одговарајући поступак уписа права својине на земљишту.
На поменуту ситуацију, обзиром да се ради о земљишту које је данас изграђено грађевинско земљиште примењују се одговарајуће одредбе Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РС", бр. 72/2009, 81/2009 - испр., 64/2010 - одлука УС, 24/2011, 121/2012, 42/2013 - одлука УС, 50/2013 - одлука УС, 98/2013 - одлука УС, 132/2014, 145/2014, 83/2018, 31/2019, 37/2019 - др. закон и 9/2020).
Наиме, чланом 102. став 3. Закона о планирању и изградњи прописано је да:
“Право својине на катастарској парцели уписује се у корист лица које је уписано као власник објекта, односно објеката који се налазе на тој парцели, односно у власништву лица које је уписано као носилац права коришћења на катастарској парцели на неизграђеном грађевинском земљишту, осим за лица чији је положај уређен законом којим се уређује претварање права коришћења у право својине на грађевинском земљишту уз накнаду.”
Обзиром да се у овом конкретном случају ради о земљишту које је додељено ради изградње још 1984. године и да је оно данас изграђено грађевинско земљиште са изграђеном стамбеном зградом у власништву физичког лица потребно је да физичко лице поднесе захтев надлежном катастру (Служба за катастар непокретности на територији ваше ЈЛС) за упис права својине, по члану 102. Закона.
Ова ситуација, према елементима који су наведени у питању односи се на поступак претварања изграђеног грађевинског земљишта без накнаде пред службом за катастар.
Да је којим случајем ово земљиште додељено ради изградње и да је и данас неизграђено грађевинско земљиште примењивале би се одредбе Закона о претварању права коришћења у право својине на грађевинском земљишту уз накнаду, што овде није случај.
У случају предлога за разрешење директора, да ли је обавезно оставити рок од 20 дана за одговор директора да се изјасни о разлозима због којих се предлаже разрешење?
Поменута обавеза је предвиђена чланом 48 став 4. Закона о јавним предузећима, али обзиром да се поменути закон примењује искључиво на јавна предузећа оваква обавеза не постоји за установе.
Међутим, сматрамо да је значајно за легитимност одлуке пружити прилику директору Туристичке организа да се изјасни о разлозима због којих се предлаже његово разрешење.
Да ли одлука Скупштине да се не усваја извештај установе тј. туристичке организације мора бити образложена?
Иако таква законска обавеза није предвиђена Законом о турозми и Законом о јавним службама, сматрамо логичним и оправданим да се наведу разлози због којих није усвојен извештај и истакну недостаци у раду који су таквог значаја да је Скупштина општине одлучила да не усвоји годишњи извештај Туристичке организације. Са друге стране, могуће је да статутом општине или у оснивачком акту установе којим су регулисани односи оснивача и установе постоје одредбе у том погледу.
Ко подноси иницијативу за разрешење директора Туристичке организације? Да ли је подноси Управни одбор?
Што се тиче покретања поступка разрешења од стране Управног одбора, чл. 36 Закона о туризму није превидео такво овлашћење Управног одбора, а није га предвидео ни чл. 21 Закона о јавним службама. Међутим, обзиром да су оба поменута закона предвидела могућност да Управни одбор „врши и друге послове утврђене актом о оснивању и статутом” сматрамо да је неопходно направити увид у оснивачки акт установе, односно статут којим је могуће предвидети и друга овлашћења тј. послове Управног одбора.
Уколико Управни одбор није овлашћен за покретање поступка разрешења директора ТО, сматрамо да се примењују општа правила предвиђена Законом о локалној самоуправи који предвиђа да све предлоге аката Скупштини општине подноси Општинско веће (чл. 46).
Да ли се не усвајањем извештаја о раду за 2019. годину установе (туристичка организација) чији је оснивач општина може покренути иницијатива за разрешење директора?
Туристичке организације (у даљем тексту: ТО) су уређене Законом о туризму („Сл.гласник РС“,бр.17/2019) као посебним законом који прописује послове ТО, органе ТО и услове за директора ТО, као и друге елементе значајне за њихов рад и функционисање. У складу са чланом 31. Закона о туризму све туристичке организације, па самим тим и ТО чији је оснивач јединица локалне самоуправе, послују у складу са прописима којима се уређују јавне службе. Дакле, Закон о јавним службама ("Сл. гласник РС", бр. 42/91, 71/94, 79/2005 - др. закон, 81/2005 - испр. др. закона, 83/2005 - испр. др. закона и 83/2014 - др. закон) је системски закон који уређује, између осталог и избор и разрешење директора ТО у складу са Законом о туризму као посебним законом који у том погледу не предвиђа никакву посебну регулативу. Морамо имати у виду и Закон о локалној самоуправи који дефинише оснивача, те у складу са чланом 32. став 1. тачка 9. Скупштина општине именује и разрешава управни и надзорни одбор, именује и разрешава директоре јавних предузећа, установа, организација и служби, чији је оснивач и даје сагласност на њихове статуте, у складу са законом.
Дакле, увидом у одредбе Закона о туризму који као матични закон уређује рад и функционисање ТО чији је оснивач ЈЛС, можемо констатовати да изузев одредби којима се утврђује број чланова и послови управног и надзорног одбора, односно услова за избор и послови директора туристичке организације јединице локалне самоуправе, закон не садржи никакву посебну регулативу (у односу на системске законе) у погледу поступка избора или што је за ваш случај значајно, услова за разрешење директора ТО.
У складу са наведеним, можемо закључити да се на именовање и разрешење директора ТО чији је оснивач ЈЛС примењује Закон о јавним службама (чл.18) и Закон о локалној самоуправи (чл.32 став 1 тачка 9), који предвиђају да оснивач (Скупштина општине/града) именује и разрешава директоре установа, у шта спада и ТО у складу са поменутим чланом 31. Закона о туризму. Такође, Законом о туризму као посебним законом нису дефинисани посебни разлози за разрешење директора. У складу са наведеним, обзиром да системски закон, као и посебни закон нису предвидели разлоге за разрешење директора ТО, сматрамо да Скупштина општине/града може донети арбитрарну одлуку о разрешењу директора ТО из разлога због којих није усвојен годишњи извештај о раду установе. Сматрамо да је неопходно да ти разлози буду јасно наведени у образложењу акта о разрешењу директора ТО, како би се предупредиле могуће негативне последице у случају радног спора.
Да ли је за заснивање радног односа изабраног председника Скупштине надлежно скупштинско радно тело или Скупштина?
У складу са чланом 3. Закона о запосленим у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе („Сл. гласник РС“, бр. 21/2016, 113/2017 и др.) „запосленим у смислу закона, сматрају се функционери који на основу закона (основ је Закон о локалној самоуправи, члан 38. став 5, председник Скупштине може бити на сталном раду у Општини), имају обавезу, односно користе право да заснују радни однос ради вршења дужности.
Чланом 4. ставовима 1. и 4. Закона о запосленима у АП и ЈЛС је уређено да је послодавац функционера, јединица локалне самоуправе, а да за функционере у јединицама локалне самоуправе, права и дужност у име послодавца врши скупштина општине, односно радно тело скупштине (најчешће је то Комисија за административно мандатска и имунитетска питања).
Чланом 10. Закона о запосленима у АП и ЈЛС изабрани и именовани функционери права из радног односа код послодавца остварују на основу акта о избору ( тј. одлуке/решења о избору председника Скупштине општине).
Коначно, чланом 11. Закона о запосленима у АП и ЈЛС решење о плати, накнади и осталим примањима функционера, доноси орган, односно надлежно радно тело Комисија.
Дакле, поменути закон јасно разликује, Скупштину општине као орган који доноси акт о избору одређеног лица на функцију Председника скупштине, а да потом на основу тог акта о правима и обавезама из радног односа решава радно тело скупштине које се ex леге појављује у улози послодавца.
У складу са горе наведеним, сматрамо да је Радно тело Скупштине општине овлашћено да врши права и дужности у име послодавца, те у складу са тим, Радно тело скупштине у складу са Пословником Скупштине, овлашћено је да на основу акта скупштине о избору председника скупштине општине донесе акте којим ће уредити радно правни статус Председника скупштине, што подразумева доношење: Решења којим се утврђују права и дужности из радног односа и Решење о плати, накнади и осталим примањима функционера.
Приликом попуњавања неп образаца потребно је унети податак о исправи о својини одређене непокретности и исту приложити. С тим у вези, да ли је могуће као исправу о својини навести лист непокретности, а уместо истог, приложити извод са јавног приступа катастра непокретности у pdf формату, као у прилогу?
Приликом попуњавања електронског НЕП ЈС обрасца путем софтвера Регистар јединствене евиденције непокретности у јавној својини, подаци исправе о својини (број документа, назив документа и датум) су обавезни подаци међутим, прилагање скенираног обрасца није обавезано. Пожељно је ипак да се приложи а и корисно, јер ће приложени документ тако увек бити доступан.
У сваком случају, може се приложити извод са јавног приступа катастра непокретности у (.пдф) формату с тим да се у том случају и у називу документа наведе да је у питању извод из катастра непокретности.
Службеник је добио отказ од стране послодавца. Поднео је приговор Жалбеној комисији. Ако Жалбена комисија не одлучи по приговору у року од 30 дана, да ли решење начелника постаје коначно и може ли службеника одјавити са обавезног социјалног осигурања?
Чланом 170. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе је прописано следеће:
„Жалбена комисија одлучује о жалбама службеника на решења којима се одлучује о њиховим правима и дужностима, као и о жалбама учесника интерног и јавног конкурса.
Жалбена комисија примењује закон којим се уређује општи управни поступак“.
Сходно члану 167. Закона о општем управном поступку другостепени орган решењем одбацује жалбу која није благовремена, није дозвољена, коју је изјавило неовлашћено лице или која није уређена у року који је орган одредио. Ако жалбу не одбаци, другостепени орган може одбити жалбу, поништити решење у целини или делимично и сам одлучити о управној ствари, поништити решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, или га изменити. Другостепени орган одлучује о жалби на основу чињеничног стања које је утврдио првостепени или другостепени орган.
У складу са чланом 174. Закона о општем управном поступку решење којим се одлучује о жалби издаје се без одлагања, а најкасније у року од 60 дана од када је предата уредна жалба, изузев ако законом није прописан краћи рок.
Законом о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе је предвиђен краћи рок и то рок од 30 дана. Наиме, члан 175. гласи:
„Жалбена комисија је дужна да одлучи о жалби у року од 30 дана од дана њеног пријема ако
овим законом није друкчије одређено“.
Чланом 176. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе је предвиђено да против одлуке жалбене комисије може да се покрене управни спор.
Чланом 19. Закона у управним споровима је предвиђено следеће:
„Ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
Ако првостепени орган по захтеву странке није у року предвиђеном законом којим се уређује општи управни поступак, донео решење против којег није дозвољена жалба, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
Сходно цитираним одредбама члана 19. Закона о управним споровима, решење не постаје коначно, већ је потребно затражити од жалбене комисије да донесе решење по жалби странке против првостепеног решења у року од седам дана по накнадном захтеву странке.
Предмет озакоњења су привремени монтажни објекти за које је издато одобрење за изградњу 1991. године, на основу Одлуке о изградњи и постављању помоћних објеката и мањих монтажних објеката на територији ЈЛС. Инвеститори су са ЈЛС закључили уговор, којим им је дато на привремено коришћење грађевинско земљиште ради изградње предметних објеката. Наведеним уговорима је било прописано да се инвеститори обавезују да о свом трошку уклоне привремени објекат приликом реализације ДУП-а за тај део града. Наведеном Одлуком је такође, прописано да је корисник привремене локације дужан да објекат уклони о свом трошку уколико се приступи реализацији урбанистичког плана за предметни простор. ПГР-ом из 2018. године, намена земљишта на предметној локацији је заштитно зеленило. Чланом 4. став 5. Закона о озакоњењу објеката прописано је да се овај закон не примењује на објекте изграђене, односно реконструисане у случајевима када је инвеститор изградио/реконструисао објекат позивајући се на своје право на објекту или земљишту на коме је објекат изграђен противно циљу због кога је то право законом установљено и признато, односно противно циљу решења због кога је то право законом установљено и признато, односно противно циљу решења или другог појединачног акта којим је утврђено право у складу са законом, а нарочито у случају када инвеститор гради објекат трајног карактера на земљишту које му је дато на привремено коришћење и/или на основу решења донетог у складу са прописима којима се уређује постављање монтажних објеката. Да ли се приликом озакоњења напред наведеног привременог монтажног објекта, захтев инвеститора за озакоњење може одбити, само по основу чињенице да је тај објекат изграђен у складу са прописима којима се уређује постављање монтажних објеката или је неопходно утврдити кумулативно постојање злоупотребе права изградње инвеститора из члана 4. став 5. закона, на шта инвеститор указује? При отме, неки од предметних привремених објеката не могу ускладити са важећим планским документом у погледу намене објекта (чл. 8. став 1. и 2. Закона), док су поједини објекти у складу са наменом, али су привремени монтажни објекти, па би у том случају требало применити члан 4. став 5. Закона.
Чланом 4. став 5. Закона о озакоњењу објеката ("Сл. гласник РС", бр. 96/2015, 83/2018 и 81/2020 - одлука УС) је прописано да се овај закон не примењује на објекте изграђене, односно реконструисане у случајевима када је инвеститор изградио/реконструисао објекат позивајући се на своје право на објекту или земљишту на коме је објекат изграђен противно циљу због кога је то право законом установљено или признато, односно супротно циљу решења или другог појединачног акта којим је утврђено право у складу са законом, а нарочито у случају када инвеститор изгради објекат трајног карактера на земљишту које му је дато на привремено коришћење и/или на основу решења донетог у складу са прописима којима се уређује постављање монтажних објеката.
То значи да се закон се не примењује на објекте изграђене, односно реконструисане у случајевима:
- када је инвеститор изградио/реконструисао објекат позивајући се на своје право на објекту или земљишту на коме је објекат изграђен противно циљу због кога је то право законом установљено или признато,
- када је инвеститор изградио/реконструисао објекат позивајући се на своје право на објекту или земљишту на коме је објекат изграђен супротно циљу решења или другог појединачног акта којим је утврђено право у складу са законом,
- када је инвеститор изгради објекат трајног карактера на земљишту које му је дато на привремено коришћење и/или
- када је инвеститор изгради објекат трајног карактера на основу решења донетог у складу са прописима којима се уређује постављање монтажних објеката.
Овим чланом прописана су четири посебна услова у којима се закон не примењује. Кумулативно могу, али не морају бити испуњени трећи и четврти услов, а то је када инвеститор изгради објекат трајног карактера на земљишту које му је дато на привремено коришћење и/или на основу решења донетог у складу са прописима којима се уређује постављање монтажних објеката.
Овај део члана односи на објекте трајног карактера, а како се у конкретном случају ради о привременом монтажном објекту, због чега се захтев инвеститора за озакоњење не може одбити само по основу чињенице да је тај објекат изграђен у складу са прописима којима се уређује постављање монтажних објеката, већ се најпре мора утврдити шта је изведено на терену и да ли је предмет озакоњења објекат трајног карактера, у том случају је могуће применити одредбе овог члана, или привремени монтажни објект, у ком случају одредбе овог члана није могуће применити.
Лице је поднело захтев за исплату јубиларне награде ЈЛС где је тренутно запослен. Како је 2006. године именован за директора једног јавног предузећа чији је оснивач ЈЛС, а почевши 2012. године постављен је за члана Већа и на тој функцији је био све до 2014. године, и након тога је изабран за директора једног јавног предузећа. Како је 2015. године био распоређен на радном месту у ЈЛС свега месец дана, а након тога све до 2020. године када му је престало мировање радног односа на месту директора јавног предузећа, а због престанка функције радног места распоређен је на радном месту као службеник у ЈЛС. Да ли наведено лице има право на јубиларну награду у ЈЛС где је тренутно запослен и када стиче то право?
Чланом 50. Посебног колективног уговора за запослене у јединицама локалне самоуправе је прописано:
“Запослени има право на јубиларну новчану награду у висини просечне месечне зараде без пореза и доприноса по запосленом у Републици Србији према објављеном податку органа надлежног за послове статистике, за последњи месец у претходној календарској години у односу на календарску годину у којој се јубиларна награда остварује, с тим што се висина новчане награде увећава за 30% и то:
- За 10 година рада у радном односу - у висини месечне просечне зараде без пореза и доприноса,
- За 20 година рада у радном односу - у висини новчане награде из тачке 1) овог става увећане за 30%,
- За 30 година рада у радном односу - у висини новчане награде из тачке 2) овог става увећане за 30%,
- За 35 година рада у радном односу - у висини новчане награде из тачке 3) овог става увећане за 30%,
- За 40 година рада у радном односу - у висини новчане награде из тачке 4) овог става увећане за 30%.
Запослени остварује право на јубиларну награду за навршених 10, 20, 30, 35 и 40 година рада проведених у радном односу у државном органу, органу аутономне покрајине, односно јединице локалне самоуправе, без обзира на то у ком органу је запослени остваривао права из радног односа.
У случају да је послодавац преузео послове и запослене од другог послодавца као услов за остваривање права на јубиларну награду рачунају се и године рада у радном односу код претходног послодавца.
Јубиларна награда се исплаћује у року од 30 дана од дана остваривања овог права.
Запослени има право на јубиларну награду код послодавца, ако то право у календарској години није остварио у другом државном органу, органу аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе у којем је радио пре рада код последњег послодавца.
Право из става 1. овог члана, остварују сви запослени који почев од 22. марта 2019. године навршавају 10, 20, 30, 35 и 40 година рада у радном односу у складу са овим чланом”.
С обзиром на све наведено, у овом конкретном случају лице ће остварити право на јубиларну награду за период у коме је био изабран на функцију члана већа и за период у коме је радио у општинској управи. Како јавно предузеће није државни орган, нити орган аутономне покрајини ни јединице локалне самоуправе, то радно искуство се неће рачунати у стаж за јубиларну награду.
Члан 155. став 7. Закона о основама система образовања и васпитања прописује “У поступку избора педагошког асистента, односно андрагошког асистента, прибавља се мишљење надлежног органа јединице локалне самоуправе.” С обзиром на чињеницу да је за педагошког асистента надлежно Министарство просвете, науке и технолошког развоја, а да школска установа ангажује и спроводи сам поступак – конкурс за ангажовање педагошког асистента, која је то улога органа ЈЛС и за шта је надлежна ЈЛС у ангажовању педагошког асистента у образовној установи?
Закон о основама система образовања и васпитања („Сл. гласник РС“, бр. 88/2017, 27/2018 - др. закон, 10/2019, 27/2018 - др. закон и 6/2020) у члану 136. став 3. и став 4. прописује да:
„Педагошки асистент пружа помоћ и додатну подршку групи деце и ученика у установи, у складу са њиховим потребама и помоћ запосленима у циљу унапређивања њиховог рада. Педагошки асистент у свом раду остварује сарадњу са родитељима, односно другим законским заступницима, органима јединице локалне самоуправе, надлежним установама, организацијама и удружењима.“
Правиник о педагошком и андрагошком асистенту ("Сл. гласник РС", бр. 87/2019) ближе уређује услове за рад, степен и врсту образовања и програм обуке за педагошког и андрагошког асистента, наглашавајући, између осталог, сарадњу коју педагошки асистент остварује са родитељима деце и ученика којима је потребна додатна подршка, ако и да „заједно са другим запосленима – наставницима, васпитачима и стручним сарадницима, као и органима установе, директором и тимовима, сарађују са надлежним органима јединице локалне самоуправе, организацијама, установама, службама и удружењима“.
Због овакве улога педагошког асистента и потребе да непосредно сарађује са родитељима деце и ученика из осетљивих друштвених група, као и са релевантним установама и организацијама на локалу, очекује се да ће посао педагошког асистента успешније обављати кандидат који је препознат у заједници као особа која делује у корист остваривања права особа из осетљивих друштвених група и има њихово поверење.
Из овог разлога, чланом 155. став 7. Закона о основама система образовања и васпитања прописано је да:
„У поступку избора педагошког асистента, односно андрагошког асистента прибавља се мишљење надлежног органа јединице локалне самоуправе.“
Дакле, улога надлежног органа јединице самоуправе је да кандидату/кандидатима за које сматра да ће успешно остварити сарадњу са родитељима, институцијама и организацијама у локаној заједници, да позитивно мишљење у процесу конкурисања за посао педагошког асистента у образовној установи.
На који начин се именују чланови Штаба за ванредне ситуације?
Чланови штаба се именују сходно Статуту ЈЛС, као и Закону, односно, Уредби о саставу штабова.
Ово је могуће извршити и на основу функција која лица у општини обављају (на пример: члан штаба - директор ЈКП Чистоћа итд.). На тај начин се ствара могућност да се при свакој персоналној промени у субјекту, не врши измена у Одлуци, већ само решењем о именовању, јер Скупштина ЈЛС доноси Одлуку, а Веће доноси Решење.