Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeDa li sekretar skupštine grada moze da ima samo položen pravosudni ispit, odnosno ne mora da ima položen ispit za rad u državnim organima ako ima položen pravosudni ispit?
Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon i 86/2019 - dr. zakon) samo posredno uređuje pitanje odnosa državnog stručnog ispita i pravosudnog ispita. Naime, članom 131. navedenog zakona je propisano da poseban stručni ispit, osim pravosudnog ispita, ne zamenjuje državni stručni ispit. Odredba se odnosi na službenike, ali se time ne menja zaključak u pogledu toga da ne postoji obaveza polaganja državnog stručnog ispita za lica koja imaju položen pravosudni ispit.
Najzad, Zakonom o državnoj upravi ("Sl. glasnik RS", br. 79/2005, 101/2007, 95/2010, 99/2014, 47/2018 i 30/2018 - dr. zakon), koji se ne odnosi na lokalnu samoupravu, ali posredno potvrđuje navedeni zaključak je propisano (član 89.):
„Obaveze polaganja stručnog ispita oslobođena su lica sa položenim pravosudnim ispitom, kao i lica sa položenim stručnim ispitom za rad u drugim organima ako program tog ispita odgovara programu stručnog ispita zaposlenih u organima državne uprave“.
Članom 101. Zakona o državnim službenicima ("Sl. glasnik RS", br. 79/2005, 81/2005 - ispr., 83/2005 - ispr., 64/2007, 67/2007 - ispr., 116/2008, 104/2009, 99/2014, 94/2017 i 95/2018) je predviđeno da državni stručni ispit nisu dužni da polažu državni službenici u sudovima, javnim tužilaštvima i Državnom pravobranilaštvu koji su obavezni da polažu pravosudni ispit, državni službenici u ostalim državnim organima koji su položili pravosudni ispit, državni službenici u diplomatskom zvanju koji su u obavezi da polažu ili su položili diplomatsko-konzularni ispit u skladu sa zakonom kojim se uređuju spoljni poslovi, kao i državni službenici koji su zdravstveni radnici ili zdravstveni saradnici u Upravi za izvršenje krivičnih sankcija, koji su u obavezi da polažu ili su položili stručni ispit u oblasti zdravstvene zaštite.
Uprkos nedovoljno konkretnim odredbama koje se odnose na jedinice lokalne samouprave, može da se izvede jasan zaključak da ne postoji obaveza polaganja državnog stručnog ispita za lica koja imaju položen pravosudni ispit.
U postupku ozakonjenja objekta u javnoj svojini opštine izvršena je parcelacija kat. parcele u privatnoj svojini na kojoj je delom izgrađen predmetni objekat. Utvrđena je nova kat.parcela u privatnoj svojini i upisana u katastar nepokretnosti. Opština želi da pribavi tu, novoutvrđenu kat.parcelu (odgovarajuće pravo) radi okončanja postupka ozakonjenja. Prema odredbama člana 70. kao i člana 105. Zakona o planiranju i izgradnji, zemljište za redovnu upotrebu objekta, u postupku ozakonjenja, može se pribaviti neposrednom pogodbom, dok član 29. Zakona o javnoj svojini uređuje da se može pribaviti neposrednom pogodbom, ali ne preko procenjene vrednosti od strane nadležnog organa. Ako vlasnik predmetnog zemljišta ne želi da ga proda po procenjenoj vrednosti, tada sledi donošenje rešenja o odbijanju zahteva za ozakonjenje (zbog nepostojanja odgovarajućeg prava na zemljištu) i po pravnosnažnosti istog, sledi sprovođenje rešenja o rušenju objekta, u skladu sa članom 38. Zakona o ozakonjenju objekata. Da li je potrebno da imovinsko-pravni organ izda rešenje o utvrđivanju zemljišta za redovnu upotrebu objekta, imajući u vidu da se radi o zemljištu u privatnoj svojini? Kako postupiti u slučaju da vlasnik predmetnog zemljišta ne želi da ga proda po procenjenoj vrednosti?
Ukoliko novoformirana katastarska parcela predstavlja isključivo zemljište pod objektom, nadležni organ ne mora da sprovodi postupak određivanja zemljišta za redovnu upotrebu objekta, jer je parcela sa posebnim brojem već formirana od strane RGZ. Naime, u postupku ozakonjenja, može se odrediti zemljište pod objektom kao zemljište za redovnu upotrebu objekta, i ovaj postupak vodi organ uprave nadležan za poslove ozakonjenja (čl. 70 st. 2 i 7).
Što se tiče postupka pribavljanja zemljišta u javnu svojinu, Zakon o javnoj svojini (član 29. stav 4.) propisuje jedan zakonski izuzetak od pravila da se nepokretnosti pribavljaju u javnu svojinu u postupku javnog nadmetanja ili prikupljanja pisanih ponuda.
Naime, u pomenutom stavu Zakon daje mogućnost da se nepokretnost pribavi i neposrednom pogodbom, ali uz jedno zakonsko ograničenje „ne iznad procenjene vrednosti“, ukoliko je takvo pribavljanje jedino moguće. Akt o ovakvom raspolaganju mora da ima odgovarajuće obrazloženje.
Postupak pribavljanja neposrednom pogodbom regulisan je i Uredbom o uslovima pribavljanja i otuđenja nepokretnosti neposrednom pogodbom i davanje u zakup stvari u javnoj svojini, odnosno pribavljanja i ustupanja i iskorišćavanja drugih imovinskih prava, kao i postupcima javnog nadmetanja i prikupljanja pismenih ponuda („Sl. glasnik RS“, broj 16/18).
Ovaj konkretan primer otvara mogućnost da se razmišlja o neposrednoj pogodbi kao načinu pribavljanja (član 3. stav 1. tačka 1. Uredbe), jer to i jeste jedino moguće rešenje, ako posmatramo potrebu lokalne samouprave za ozakonjenjem nekog objekta, ali se pribavljanje mora sprovesti na način kako je propisano u Zakonu o javnoj svojini, dakle ne iznad „procenjene vrednosti nepokretnosti“.
Drugo je pitanje ko može vršiti procenu vrednosti nepokretnosti, te s tim u vezi, Zakon propisuje da to može biti:
JLS ima mogućnost da se opredeli za način utvrđivanja tržišne vrednosti nepokretnosti i da kasnije prema nadležnostima propisanim Statutom, Odlukom o pribavljanju (ukoliko istu poseduje) sprovede postupak pribavljanja u svemu u skladu sa Zakonom i Uredbom.
U Opštinskoj upravi zaposlen je službenik na neodređeno vreme koji poslove radnog mesta obavlja sa IV stepenom stručne spreme. Kod poslodavca ima 7 godina rada u radnom odnosu. U međuvremenu je završio fakultet. Da bi se rasporedio na slobodno/upražnjeno radno mesto u zvanju mlađi savetnik, da li treba da se raspiše javni konkurs za pripravnika, gde bi se prijavio i ovaj zaposleni?
Članom 63. stav 2. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon i 86/2019 - dr. zakon) propisano je da za rad na poslovima u zvanju mlađeg savetnika službenik mora da ima stečeno visoko obrazovanje na osnovnim akademskim studijama u obimu od najmanje 240 ESPB bodova, master akademskim studijama, master strukovnim studijama, specijalističkim akademskim studijama, specijalističkim strukovnim studijama, odnosno na osnovnim studijama u trajanju od najmanje četiri godine ili specijalističkim studijama na fakultetu i završen pripravnički staž ili najmanje pet godina provedenih u radnom odnosu kod poslodavca iz člana 1. st. 1. i 2. ovog zakona.
Prema tome, na poslove u zvanju mlađi savetnik može da se zaposli lice koje pored uslova u pogledu obrazovanja ispunjava i uslov da ima završen pripravnički staž ili najmanje pet godina provedenih u radnom odnosu kod tog poslodavca.
Na osnovu člana 133e Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave rukovodilac može da premesti, odnosno rasporedi na neposredno više izvršilačko radno mesto službenika kome je najmanje dva puta uzastopno određena ocena "ističe se", ako postoji slobodno radno mesto i službenik ispunjava uslove za rad na njemu.
Izuzetno, službenik koji je premešten na neposredno više izvršilačko radno mesto jer mu je dva puta uzastopno određena ocena "ističe se" može, i ako ne ispunjava uslove vezane za radno iskustvo u struci, da bude premešten na neposredno više radno mesto ako mu je opet određena ocena "ističe se".
Rukovodilac može da premesti na neposredno više izvršilačko radno mesto službenika kome je u periodu od pet godina uzastopno najmanje određena ocena "dobar".
Ocene na kojima je zasnovano jedno napredovanje ne uzimaju se u obzir za sledeće napredovanje.
Stoga, službenik koji je naknadno stekao odgovarajuće visoko obrazovanje (240 ESPB) i ima najmanje pet godina provedenih u radnom odnosu kod poslodavca iz člana 1. st.1. i 2. Zakona može biti premešten, odnosno raspoređen na radno mesto u zvanju mlađeg savetnika ukoliko ispunjava propisane uslove za rad na tom radnom mestu kao i uslove za napredovanje iz člana 133e Zakona i pod uslovom da je to radno mesto neposredno više izvršilačko radno mesto u odnosu na radno mesto na kom je službenik radio do premeštaja, odnosno raspoređivanja.
S tim u vezi, u konkretnom slučaju, imajući u vidu da se radi o zaposlenom koji radi na radnom mestu sa srednjom školskom spremom, a koji je naknadno stekao odgovarajuće visoko obrazovanje (240 ESPB) i ima najmanje pet godina provedenih u radnom odnosu kod poslodavca iz člana 1. st. 1. i 2. Zakona, isti može da nastavi rad na radnom mestu na kome se obavljaju poslovi u zvanju mlađeg savetnika, ako po osnovu javnog konkursa bude primljen na radno mesto na kom se obavljaju poslovi u tom zvanju.
Da li je opštinska uprava u obavezi da ima sistematizovano radno mesto lektor-prevodioc (mađarski jezik) u multinacionalnoj sredini, i pod kojim uslovima?
Članom 11. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina ("Sl. list SRJ", br. 11/2002, "Sl. list SCG", br. 1/2003 - Ustavna povelja i "Sl. glasnik RS", br. 72/2009 - dr. zakon, 97/2013 - odluka US i 47/2018) je regulisana službena upotreba jezika i pisma i ovim članom je propisano sledeće.
Na teritoriji jedinice lokalne samouprave gde tradicionalno žive pripadnici nacionalnih manjina, njihov jezik i pismo može biti u ravnopravnoj službenoj upotrebi.
Jedinica lokalne samouprave će obavezno svojim statutom uvesti u ravnopravnu službenu upotrebu jezik i pismo nacionalne manjine ukoliko procenat pripadnika te nacionalne manjine u ukupnom broju stanovnika na njenoj teritoriji dostiže 15% prema rezultatima poslednjeg popisa stanovništva. Jedinica lokalne samouprave uvodi jezik i pismo nacionalne manjine u službenu upotrebu najkasnije u roku od 90 dana od utvrđivanja ispunjenosti zakonom propisanih uslova.
Službena upotreba jezika nacionalnih manjina podrazumeva naročito: korišćenje jezika nacionalnih manjina u upravnom i sudskom postupku i vođenje upravnog postupka i sudskog postupka na jeziku nacionalne manjine, upotrebu jezika nacionalne manjine u komunikaciji organa sa javnim ovlašćenjima sa građanima; izdavanje javnih isprava i vođenje službenih evidencija i zbirki podataka o ličnosti i podataka na jezicima nacionalnih manjina i prihvatanje tih isprava na tim jezicima kao punovažnih, upotreba jezika na glasačkim listićima i biračkom materijalu, upotreba jezika u radu predstavničkih tela.
U jedinici lokalne samouprave, ukoliko procenat pripadnika konkretne nacionalne manjine u ukupnom broju stanovnika na njenoj teritoriji dostiže 15% prema rezultatima poslednjeg popisa stanovništva, imena organa koji vrše javna ovlašćenja, nazivi jedinica lokalne samouprave, naseljenih mesta, trgova i ulica i drugi toponimi ispisuju se i na jeziku dotične nacionalne manjine, prema njenoj tradiciji i pravopisu.
Pripadnici nacionalnih manjina čiji broj u ukupnom stanovništvu Republike Srbije ne dostiže 2% prema poslednjem popisu stanovništva mogu se obratiti republičkim organima na svom jeziku i imaju pravo da dobiju odgovor na tom jeziku preko jedinice lokalne samouprave u kojoj je jezik te nacionalne manjine u službenoj upotrebi, pri čemu jedinica lokalne samouprave obezbeđuje prevođenje i snosi troškove prevođenja dopisa upućenog republičkom organu i odgovora tog organa.
Navedenim zakonskim odredbama nije propisano obavezno sistematizovanje radnog mesta lektor-prevodilac, ali je neophodno da jedinica lokalne samouprave obezbedi vršenje gore navedenih radnji i poslova, što, između ostalog, može biti i kroz zapošljavanje prevodioca.
Da li se može izvršiti promena ili preusmerenje aproprijacije u slučaju kada korisnik budžetskih sredstava treba da izvrši plaćanje po osnovu izgubljenog sudskog spora, a u tu svrhu nisu obezbeđena sredstva u budžetu, odnosno finansijskom planu. Konkretno, radi se o Apotekarskoj ustanovi, tj. o potraživanjima njenih bivših zaposlenih koji su je tužili, a JLS je kao osnivač Apoteke solidarno odgovorna za njene dugove.
Pre svega, obaveze osnivača prema zdravstvenoj ustanovi su definisane članom 262. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (Sl. glasnik RS br. 25/2019) i one glase:
U roku od 45 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, jedinica lokalne samouprave dužna je da sprovede postupak kontrole nad radom i poslovanjem zdravstvene ustanove, čiji je osnivač na dan stupanja na snagu ovog zakona, i utvrdi da li je kod zdravstvene ustanove nastupila trajnija nesposobnost plaćanja, odnosno preteća nesposobnost plaćanja, odnosno prezaduženost pod uslovima propisanim zakonom kojim se uređuje stečaj, kao i da o utvrđenim činjenicama podnese izveštaj Ministarstvu zdravlja, odnosno nadležnom organu autonomne pokrajine, u roku od pet radnih dana od dana sačinjavanja tog izveštaja.
Za zdravstvenu ustanovu u javnoj svojini za koju se u postupku kontrole iz stava 4. ovog člana utvrdi da je nastupila trajnija nesposobnost plaćanja, odnosno preteća nesposobnost plaćanja, odnosno prezaduženost pod uslovima propisanim zakonom kojim se uređuje stečaj, jedinica lokalne samouprave koja vrši osnivačka prava nad zdravstvenom ustanovom po propisima koji su bili na snazi do dana stupanja na snagu ovog zakona, dužna je da kao solidarni dužnik u svom budžetu obezbedi sredstva za izvršavanje obaveza zdravstvene ustanove prema poveriocima koje su preuzete i koje nisu plaćene do dana stupanja na snagu ovog zakona, odnosno do dana preuzimanja osnivačkih prava nad zdravstvenom ustanovom od strane Republike Srbije, odnosno autonomne pokrajine, i da započne sa plaćanjem obaveza prema poveriocima u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, a ukoliko se plaćanje vrši u više mesečnih rata, da plaćanje prema poveriocima u celini izvrši najkasnije do 31. decembra 2021. godine.
Izuzetno od stava 5. ovog člana, ako se u budžetu jedinice lokalne samouprave kao solidarnog dužnika za obaveze koje su preuzete i koje nisu plaćene do dana stupanja na snagu ovog zakona, odnosno do dana preuzimanja osnivačkih prava nad zdravstvenom ustanovom od strane Republike Srbije, odnosno autonomne pokrajine ne može obezbediti dovoljan iznos finansijskih sredstva za izvršavanje obaveza prema poveriocima u skladu sa stavom 5. ovog člana, Ministarstvo može predložiti Vladi da donese odluku o obezbeđivanju nedostajućeg iznosa sredstava osnivaču zdravstvene ustanove, kao solidarnom dužniku, iz budžeta Republike Srbije, u skladu sa zakonom.
Jedinica lokalne samouprave dužna je da obezbedi sredstva za vršenje osnivačkih prava nad zdravstvenim ustanovama čiji je bila osnivač do preuzimanja osnivačkih prava iz stava 1. ovog člana, radi izvršavanja obaveza zdravstvenih ustanova po izvršnim sudskim odlukama, za obaveze koje se ne finansiraju iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja ili na drugi način u skladu sa zakonom, a koje su nastale u periodu vršenja osnivačkih prava od strane jedinice lokalne samouprave.
Dakle, postoje (ili su postojale) opcije odlaganja isplate dugovanih iznosa do 31.12.2021. godine i planiranje ovog budžetskog rashoda u narednoj budžetskoj godini.
Dalje, pitanje promene ili preusmerenja aproprijacije je predmet koji uređuje član 61. Zakona o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019 i 72/2019) i on glasi:
„U slučaju da se u toku godine obim poslovanja ili ovlašćenja direktnog, odnosno njegovog indirektnog korisnika budžetskih sredstava promeni, iznos aproprijacija izdvojenih za aktivnosti tog korisnika povećaće se, odnosno smanjiti.
Ako se obim poslovanja ili ovlašćenja direktnog, odnosno njegovog indirektnog korisnika budžetskih sredstava iz stava 1. ovog člana poveća, sredstva će se obezbediti iz tekuće budžetske rezerve.
U slučaju osnivanja novog direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskih sredstava, sredstva za njegovo poslovanje ili ovlašćenja obezbeđuju se iz tekuće budžetske rezerve.
Ako korisnik budžetskih sredstava prestane da postoji, a njegovi zadaci nisu preneti na drugog korisnika budžetskih sredstava, neiskorišćena sredstva se prenose u tekuću budžetsku rezervu i mogu se koristiti za namene za koje je predviđeno korišćenje sredstava stalne budžetske rezerve.
Ako se u toku godine od jednog direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskih sredstava obrazuje više direktnih, odnosno indirektnih korisnika, neiskorišćena sredstva raspoređena tom korisniku prenose se u tekuću budžetsku rezervu i raspoređuju novoobrazovanim direktnim, odnosno indirektnim korisnicima budžetskih sredstava.
Odluku o promeni u aproprijacijama iz st. 1-5. ovog člana i o korišćenju sredstava tekuće budžetske rezerve donosi Vlada, odnosno nadležni izvršni organ lokalne vlasti.“
Direktni korisnik budžetskih sredstava, uz odobrenje ministra, odnosno lokalnog organa uprave nadležnog za finansije, može izvršiti preusmeravanje aproprijacije odobrene na ime određenog rashoda i izdatka koji se finansira iz opštih prihoda budžeta u iznosu do 10% vrednosti aproprijacije za rashod i izdatak čiji se iznos umanjuje, u okviru razdela, kao i između glava unutar razdela tog direktnog korisnika budžetskih sredstava.
Preusmeravanje aproprijacija iz stava 7. odnose se na aproprijacije iz prihoda iz budžeta, dok se iz ostalih izvora mogu menjati bez ograničenja, s tim što korisnik budžetskih sredstava, koji ostvari prihode i primanja čiji iznosi nisu mogli biti poznati u postupku donošenja budžeta, podnosi zahtev organu uprave nadležnom za finansije za otvaranje, odnosno povećanje odgovarajuće aproprijacije za izvršavanje rashoda i izdataka iz svih izvora finansiranja, osim iz izvora 01.
U slučaju da se u toku godine izvrši povećanje, odnosno smanjenje aproprijacije putem preusmeravanja, ta aproprijacija se naknadnom promenom ne može smanjiti, odnosno povećati primenom stava 7. ovog člana.
U slučaju rebalansa budžeta, za iznos izvršene promene aproprijacije putem preusmeravanja do rebalansa, umanjuje se ukupan iznos moguće promene vrednosti aproprijacije, utvrđen primenom procenta iz stava 7. ovog člana.
Ako u toku godine dođe do promene okolnosti koja ne ugrožava utvrđene prioritete unutar budžeta, Vlada, odnosno nadležni izvršni organ lokalne vlasti, donosi odluku da se iznos aproprijacije koji nije moguće iskoristiti, prenese u tekuću budžetsku rezervu i može se koristiti za namene koje nisu predviđene budžetom ili za namene za koje nisu predviđena sredstva u dovoljnom obimu.
Ukupan iznos preusmeravanja iz stava 12. ovog člana zakona, počev od budžeta Republike Srbije za 2015. godinu, ne može biti veći od iznosa razlike između maksimalno mogućeg iznosa sredstava tekuće budžetske rezerve utvrđenog ovim zakonom i budžetom odobrenih sredstava tekuće budžetske rezerve.
U obračun maksimalno mogućeg iznosa sredstava tekuće budžetske rezerve utvrđenog ovim zakonom na godišnjem nivou ne uključuje se iznos sredstava nastao kao posledica primene stava 1, u delu koji se odnosi na prenos ovlašćenja, i st. 4. i 5. ovog člana.
Dakle, moguće je vršiti preusmeravanja po pravilima koja su navedena u citiranom članu zakona o budžetskom sistemu. Naravno, potrebne su i odgovarajuće odluke i obrazloženja.
Obzirom da se u konkretnom slučaju radi o situaciji kada je u rešenje uključena i stalna budžetska rezerva, napominjemo da je važno proučiti odredbu člana 70. Zakona o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019 i 72/2019) i sam budžet JLS, kako bi se postigla puna zakonitost odabranog rešenja i ispoštovala ograničenja koja zakon propisuje.
Takođe, preporučujemo da uzmete u obzir i odredbe člana 56a Zakona o budžetskom sistemu jer obrađuje tehniku prinudne naplate koju sprovodi Uprava za trezor i jedna opcija rešenja leži upravo u sadržaju ove zakonske odredbe. S tim u vezi, korisno bi bilo temeljno proučiti i odredbu člana 300. Zakona o izvršenju i obezbeđenju, jer će ubuduće upravo ovo rešenje za direktne i indirektne korisnike budžeta biti od najveće moguće važnosti.