Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeDa li se članovi Saveta za praćenje primene etičkog kodeksa funkcionera moraju birati putem konkursa, kao što ste vi dostavili u primeru odluke i u metodologiji? Da li Odlukom o usvajanju Etičkog kodeksa funkcionera lokalne samouprave, može da se predvidi da članove imenuje, bira, predloži, neki drugi organ?
Modeli akata vezanih za Etički kodeks funkcionera lokalne samouprave, pripremljeni su sa ciljem da se lokalnim samoupravama pruži pomoć u uređivanju svih pitanja koja se odnose na usvajanje i primenu Etičkog kodeksa, kao i sa ciljem da se obezbedi relativno jedinstven pristup u uređivanju ovih pitanja i ujednačavanje prakse u lokalnim samoupravama.
Modeli ovih akata pripremljeni su nakon obavljenih konsultacija koje je SKGO organizovala sa predstavnicima lokalnih samouprava, predstavnicima odgovarajućih organizacija i pojedincima sa značajnim iskustvom u primeni prethodno važećeg Etičkog kodeksa i postignutim rezultatima u oblasti etike, kako bi se ustanovili odgovarajući principi koji bi doprineli da se prevaziđu nedostaci konstatovani u dotadašnjoj primeni etičkih načela i funkcionisanju saveta za praćenje njihove primene. Na osnovu tih konsultacija, zauzet je stav da se, između ostalog, predloži lokalnim samoupravama da članove saveta imenuje skupština JLS nakon sprovedenog javnog konkursa, s tim da na konkursu mogu da učestvuju lica (koja ispunjavaju odgovarajuće uslove) na osnovu sopstvene prijave ili na osnovu obrazloženog predloga koji, uz saglasnost kandidata, može da podnese svako fizičko ili pravno lice. Predloženi način izbora članova Saveta, inkorporiran je u model Odluke, kao i u modele ostalih akata koji se odnose na Etički kodeks (modele Metodologije i Konkursa za izbor članova Saveta, a osnov je i za donošenje Rešenja o imenovanju članova Saveta).
Modeli ovih akata nisu obavezujući za jedinice lokalne samouprave i predstavljaju jedan od mogućih načina uređivanja pitanja vezanih za Etički kodeks funkcionera lokalne samouprave, što znači da ga JLS mogu prilagoditi ili izmeniti u skladu sa svojim potrebama i opredeljenjima. Ukoliko se vaša opština opredeli za drugačiji način izbora i predlaganja kandidata za članova Saveta, neophodno je da se Odluka i svi ostali akti vezani za Etički kodeks funkcionera prilagode i usaglase sa tim opredeljenjem.
Posebnim kolektivnim ugovorom za zaposlene u komunalnim delatnostima previđeno je u članu 67. da "Poslodavac može da isplati solidarnu pomoć zaposlenom u skladu sa svojim opštim aktom i pod uslovom da za to ima obezbeđena finansijska sredstva: 1) radi ublažavanja posledica elementarnih ili drugih nepogoda, 2) radi pružanja pomoći porodici umrlog zaposlenog, 3) u drugim slučajevima određenim opštim aktom. Poslodavac je dužan da planira i zaposlenom isplati solidarnu pomoć, radi ublažavanja nepovoljnog materijalnog položaja, pod uslovom da za to ima obezbeđena finansijska sredstva. Visina solidarne pomoći iz stava 6. ovog člana po zaposlenom na godišnjem nivou iznosi 41.800 dinara, bez poreza i doprinosa.". Da li je poslodavac dužan da isplati ovu solidarnu pomoć zaposlenima ako: 1) posluje sa neto gubitkom? 2) ako posluje sa neto prihodom ali bi isplata solidarne pomoći zaposlenima dovela poslodavca u gubitak? Da li postoje obrasci za isplatu ovog primanja i da li je osnivač dužan da ih overi? Da li poslodavac može da isplati deo iznosa solidarne pomoći zaposlenima, koji mu je raspoloživ kako ne bi poslovao sa gubitkom? U kom momentu u finansijskoj godini poslodavac procenjuje da li ima obezbeđena finansijska sredstva za ovu isplatu?
Solidarna pomoć radi ublažavanja nepovoljnog materijalnog položaja zaposlenih u javnim komunalnim preduzećima, kao novi i do tada potpuno nepoznat vid davanja, uvedena je aneksima 2 i 3. Posebnog kolektivnog ugovora za javna preduzeća u komunalnoj delatnosti na teritoriji RS (u daljem tekstu PKU), kao neki vid kompenzacije za umanjenje zarada zaposlenih u JKP za vreme primene Zakona o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava. Taj vid solidarne pomoći predviđen je i u trenutno važećem PKU, a bez obzira na to što su posle prestanka važenja Zakona kojim su zarade umanjivane, praktično prestali i razlozi uvođenje ovog vida davanja.
Po važećem PKU, poslodavac je dužan da obračuna i isplati solidarnu pomoć namenjenu za poboljšanje materijalnog položaja zaposlenih, ali pod uslovom da su za tu namenu obezbeđena finansijska sredstva. Drugim rečima, kada sredstva nisu obezbeđena nema ni obaveze poslodavca.
U članu 67. stoji da je „poslodavac dužan da planira i zaposlenom isplati solidarnu pomoć, radi ublažavanja nepovoljnog materijalnog položaja, pod uslovom da za to ima obezbeđena finansijska sredstva“, iz čega proizilazi da se sredstva mogu obezbediti jedino godišnjim programom poslovanja koji su JP inače u obavezi da sačinjavaju na način po proceduri propisanoj Zakonom o javnim preduzećima. Dakle, smatra se da su sredstva za ovu namenu obezbeđena kada je isplata ovog vida solidarne pomoći predviđena (planirana) godišnjim programom poslovanja javnog preduzeća, a čime je stvorena i obaveza poslodavca.
Dinamika i način isplate, nisu pitanja koja su u PKU dalje razrađivana i precizirana, tako da poslodavac koji je u godišnjem programu planirao sredstva, obavezu može da izvrši na način kako je to pitanje regulisano opštim aktom ili godišnjim programom poslovanja preduzeća, a u slučaju da opštim aktom ili godišnjim programom ova pitanja na neki drugi način nisu uređena, isplata može da izvrši u toku godine u bilo kom mesecu, jednokratno u celini ili parcijalno (u ratama).
Da li je poslodavac dužan da isplati ovu solidarnu pomoć zaposlenima ako posluje sa neto gubitkom? / Da li je poslodavac dužan da isplati ovu solidarnu pomoć zaposlenima ako posluje sa neto prihodom ali bi isplata solidarne pomoći zaposlenima dovela poslodavca u gubitak?
Da, dužan je. Ako je isplata solidarne pomoći planirana godišnjim programom, pretpostavka je da su u momentu sačinjavanja plana i prilikom razmatranja godišnjeg programa na Skupštini JLS, sagledani svi aspekti od kojih zavisi poslovni i finansijski rezultat preduzeća. Dakle, ako je tako planirano, kao i kod bilo koje druge obaveze, poslodavac je dužan da isplati zaposlenima ovaj vid solidarne pomoći, bez obzira na promenjene okolnosti i naknadna saznanja. To važi i u slučaju da preduzeće ostvaruje negativni rezultat poslovanja (gubitak).
Ako se u toku godine (naknadno) proceni da bi isplata solidarne pomoći ipak bila preveliki teret za preduzeće i ako do tog momenta nije izvršena isplata, onda se može pokrenuti procedura izmene i dopune programa poslovanja, gde bi delimično ili u celini preispitala prvobitna odluka.
Da li postoje obrasci za isplatu ovog primanja i da li je osnivač dužan da ih overi?
Ne. Isplata ovog vida solidarne pomoći nije sastavni deo ZIP obrasca i ne podleže overi od strane osnivača.
Da li poslodavac može da isplati deo iznosa solidarne pomoći zaposlenima, koji mu je raspoloživ kako ne bi poslovao sa gubitkom?
Pošto je obaveza uslovljena obezbeđenjem sredstava, a ako je prilikom donošenja godišnjeg programa kojim se sredstva obezbeđuju konstatovano da nema dovoljno sredstava za isplatu punog iznosa, obaveza je mogla da se planira i isplati u iznosu manjem od 41.800 dinara.
U kom momentu u finansijskoj godini poslodavac procenjuje da li ima obezbeđena finansijska sredstva za ovu isplatu?
Kada se radi o ovoj isplati, u toku godine poslodavac nema previše opcija da menja odnos prema nastaloj obavezi. Može samo da ceni da li će naredne poslovne godine moći da obezbedi dovoljno sredstava i da u skladu sa tom procenom, sa ili bez obaveze za isplatu solidarne pomoći, planira poslovanje preduzeća za narednu godinu.
Da li su predloženim izmenama člana 27e Zakona o budžetskom sistemu i povećanjem plata (ne zarada) obuhvaćena i javna preduzeća osnovana od strane JLS? Na koji način usaglasiti povećanje cene radnog časa i minimalne zarade sa zaradama zaposlenih koji nisu na minimalcu, s obzirom da su fizički radnici zaradom stigli zaposlene koji su srednja stručna sprema i imaju značajne odgovornosti i ovlašćenja u preduzeću?
U predloženim izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu navodi se da se u članu 27e dodaju stavovi 59-61, koji glase:
„Izuzetno od st. 29-31. ovog člana, u 2022. godini zaposlenima u Ministarstvu odbrane, zaposlenima u zdravstvenim ustanovama, zaposlenima u ustanovama socijalne zaštite, zdravstvenim radnicima u zavodima za izvršenje krivičnih sankcija i zdravstvenim radnicima u Zavodu za sport i medicinu sporta Republike Srbije plate će se povećati za 8%.
Izuzetno od st. 29-31. ovog člana, u 2022. godini ostalim zaposlenima kod korisnika budžetskih sredstava, odnosno korisnika sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje osim Fonda za socijalno osiguranje vojnih osiguranika plate će se povećati za 7%.
Povećanje plata iz st. 59. i 60. ovog člana vršiće se počev od plate za decembar 2021. godine.”.
Zakon o budžetskom sistemu u članu 2. stav 1 tačka 5) definiše korisnike javnih sredstava i kaže da su korisnici javnih sredstava direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava, korisnici sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje i javna preduzeća osnovana od strane Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti, pravna lica osnovana od strane tih javnih preduzeća, pravna lica nad kojima Republika Srbija, odnosno lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru, druga pravna lica u kojima javna sredstva čine više od 50% ukupnih prihoda ostvarenih u prethodnoj poslovnoj godini, kao i javne agencije i organizacije na koje se primenjuju propisi o javnim agencijama. Narodna banka Srbije ne smatra se korisnikom javnih sredstava u smislu ovog zakona, a na imovinu koju koristi, prihode, rashode i kapital, kao i finansijsko izveštavanje, primenjuju se odredbe zakona kojim se uređuju položaj, organizacija, ovlašćenja i funkcije Narodne banke Srbije.
Dalje, u istom članu i stavu a pod tačkom 6) definiše korisnike budžetskih sredstava i kaže da su to direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti. Pod direktnim korisnicima budžetskih sredstava zakon smatra organe i organizacije Republike Srbije, odnosno organe i službe lokalne vlasti, dok pod indirektnim korisnicima budžetskih sredstava smatra: pravosudne organe, mesne zajednice; ustanove osnovane od strane Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti, nad kojima osnivač, preko direktnih korisnika budžetskih sredstava, vrši zakonom utvrđena prava u pogledu upravljanja i finansiranja.
Iz svega navedenog proizilazi da povećanjem plata u smislu predloženih izmena i dopuna člana 27e Zakona o budžetskom sistemu nisu obuhvaćena javna preduzeća, jer se ono odnosi na korisnike budžetskih sredstava.
Što se pitanja u vezi sa usaglašavanjem plata zaposlenih, radi dobijanja što preciznijeg odgovora preporučujemo obraćanje resornom ministarstvu, a savet se može dobiti i preko asocijacije preduzeća komunalne delatnosti „Komdel“.
Da li ista firma može da učestvuje u izradi projekta za izvođenje radova na određenom objektu, da daje dva člana komisije za javnu nabavku izbora izvođača radova za projektovani objekat i da učestvuje u vršenju stručnog nadzora nad izvođenjem predmetnih radova na objektu, kao deo zajedničke ponude? Da li je u pitanju sukob interesa?
Članom 50. Zakona o javnim nabavkama je uređen sukob interesa, pa je predviđeno da je „naručilac dužan da preduzme sve mere u cilju utvrđivanja, sprečavanja i otklanjanja sukoba interesa u vezi sa postupkom javne nabavke, da bi se izbeglo narušavanje načela obezbeđenja konkurencije i jednakosti privrednih subjekata.
Stavom 2. istog člana je propisano da sukob interesa između naručioca i privrednog subjekta obuhvata situacije u kojima predstavnici naručioca koji su uključeni u sprovođenje tog postupka ili mogu da utiču na ishod tog postupka, imaju direktan ili indirektan finansijski, ekonomski ili drugi privatni interes, za koji bi se moglo smatrati da dovodi u pitanje njihovu nepristrasnost i nezavisnost u tom postupku.
Sukob interesa u smislu stava 2. ovog člana naročito uključuje sledeće slučajeve:
Predstavnikom naručioca u smislu stava 2. ovog člana naročito se smatra:
Privrednim subjektom u smislu stava 2. ovog člana smatra se ponuđač, član grupe ponuđača i podizvođač.
St. 2. i 3. ovog člana primenjuju se i na povezana lica predstavnika naručioca iz stava 4. ovog člana, i to lica koja su u: krvnom srodstvu u pravoj liniji; pobočnom srodstvu zaključno sa trećim stepenom srodstva; tazbinskom srodstvu zaključno s drugim stepenom srodstva; odnosu usvojitelja i usvojenika; braku, bez obzira da li je brak prestao ili nije; vanbračnoj zajednici; odnosu staratelja i štićenika.
Predstavnik naručioca iz stava 4. ovog člana dužan je da se izuzme iz postupka javne nabavke ukoliko u bilo kojoj fazi tog postupka dođe do saznanja o postojanju sukoba interesa.
Nakon otvaranja ponuda ili prijava, predstavnik naručioca iz stava 4. tačka 2) ovog člana potpisuje izjavu o postojanju ili nepostojanju sukoba interesa.“
Dakle, sukob interesa postoji kada predstavnici naručioca (rukovodilac naručioca odnosno odgovorno lice naručioca, član upravnog, izvršnog ili nadzornog odbora naručioca, član komisije za javnu nabavku, odnosno lice koje sprovodi postupak javne nabavke i njihova povezana lica, i to lica koja su u: krvnom srodstvu u pravoj liniji; pobočnom srodstvu zaključno sa trećim stepenom srodstva; tazbinskom srodstvu zaključno s drugim stepenom srodstva; odnosu usvojitelja i usvojenika; braku, bez obzira da li je brak prestao ili nije; vanbračnoj zajednici; odnosu staratelja i štićenika) koji su uključeni u sprovođenje tog postupka ili mogu da utiču na ishod tog postupka, imaju direktan ili indirektan finansijski, ekonomski ili drugi privatni interes, za koji bi se moglo smatrati da dovodi u pitanje njihovu nepristrasnost i nezavisnost u tom postupku, a to naročito uključuje situacije ako predstavnik naručioca učestvuje u upravljanju privrednog subjekta ili ima više od 1% udela, odnosno akcija privrednog subjekta (ali ne samo ove situacije).
U tom smislu, ako su članovi komisije za javnu nabavku istovremeno predstavnici firme koja učestvuje u izradi projekta, a koji članovi komisije (koji sačinjavaju konkursnu dokumentaciju, vrše stručnu ocenu ponuda i sve radnje u postupku javne nabavke), biraju u postupku javne nabavke izvođača radova po tom projektu i kada bi se ta ista firma u okviru zajedničke ponude pojavila kao nadzor nad izvođenjem tih radova, u smislu navedene odredbe, postojao bi sukob interesa.
Naime, članovi komisije koji su uključeni u sprovođenje tog postupka ili mogu da utiču na ishod tog postupka, i koji imaju direktan ili indirektan finansijski, ekonomski ili drugi privatni interes, za koji bi se moglo smatrati da dovodi u pitanje njihovu nepristrasnost i nezavisnost u tom postupku, nalaze se u sukobu interesa u opisanoj situaciji.
Dakle, predstavnici navedene firme ne bi mogli da budu članovi komisije za javnu nabavku.
Odlukom o budžetu planirana je aproprijacija energetske efikasnosti 2.000.000.00 dinara i potpisan Ugovor sa Ministarstvom da opština finansira 50% i 50% Ministarstvo. Kako izvođači nisu u mogućnosti da izvode radove zbog vremenskih prilika, da li opština može rebalansom da umanji aproprijaciju s obzirom da je potpisan Ugovor kojim se garantuje da je obezbeđeno 50% sredstava u budžetu za 2021. godinu, a da se Odlukom o budžetu za 2022. godinu planira taj iznos? Pitanje se odnosi i na sva namenska sredstva koja se neće potrošiti u ovoj godini, tj. da li se može rebalansom umanjiti te aproprijacije i pored potpisanog Ugovora?
Odredbom člana 54. stav 1 Zakona o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 i 149/2020) propisano je da: „Obaveze koje preuzimaju direktni, odnosno indirektni korisnici budžetskih sredstava i korisnici sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje moraju odgovarati aproprijaciji koja im je odobrena za tu namenu u toj budžetskoj godini.“, a stavom 11 istog člana da: „Obaveze preuzete u skladu sa odobrenim aproprijacijama, a neizvršene u toku godine, prenose se i imaju status preuzetih obaveza i u narednoj budžetskoj godini izvršavaju se na teret odobrenih aproprijacija za tu budžetsku godinu.“
U skladu sa navedenim odredbama, treba imati u vidu da se iznos odobrene aproprijacije ne može umanjiti samo iz razloga što se plaćanje neće vršiti do kraja godine ako postoje preuzete obaveze, odnosno ako su radovi izvedeni, usluge izvršene ili roba isporučena. Treba imati u vidu i to da je obaveza preuzeta i u situaciji ako su radovi izvedeni, usluge izvršene ili roba isporučena a da još uvek nisu ispostavljeni računi. Ovako preuzete obaveze koje su preuzete u skladu sa odobrenom aproprijacijom za tekuću godinu u situaciji da se ne plate u toj budžetskoj godini, prenose se u narednu godinu za šta je takođe potrebno obezbediti aproprijaciju u budžetu za narednu godinu.
Rebalansom budžeta mogu se umanjiti samo aproprijacije za koje je izvesno da se, iz nekog razloga, planirane aktivnosti koje se sa tih aproprijacija finansiraju neće realizovati u budžetskoj godini, dok se aproprijacije za koje su preuzete obaveze ne mogu umanjiti.
U slučaju opisanom ovim pitanjem, ako se radovi ne mogu izvesti zbog vremenskih prilika (što mora biti konstatovano u građevinskom dnevniku od strane stručnog nadzora) a o čemu je izvođač radova dužan da obavesti investitora koji daje saglasnost za odlaganje, postoji obaveza zaključenja aneksa ugovora sa novim rokom za izvođenje radova. U slučaju da je novi ugovoreni rok za izvođenje radova u narednoj godini, onda se sredstva za finansiranje tih radova planiraju u budžetu za narednu godinu, a aproprijacija iz tekuće godine se može umanjiti srazmerno vrednosti tih radova koji će se izvesti u narednoj godini.
O nastalim okolnostima potrebno je obavestiti i Ministarstvo i shodno urediti izmene i dopune odredaba o pravima, obavezama i rokovima u Ugovoru zaključenim sa Ministarstvom.