Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeDa li javna komunalna preduzeća moraju da sprovode javne rasprave, i to konkretno prvo za uvećanje cena komunalne usluge i drugo za program rada?
Generalno posmatrano, odluke o cenama komunalnih usluga i programi poslovanja komunalnih preduzeća o kojima je ovde reč, svrstavaju se u pojedinačna (ne opšta) akta, tako da samim tim u postupku njihovog donošenja, objektivno i nema potrebe da se o njima vodi neka šira prethodna rasprava.
S tim u vezi, ni važećim propisima nije predviđeno da se u postupku odobravanja cena komunalnih usluga i postupku donošenja godišnjeg programa poslovanja javnog komunalnog preduzeća vodi javna rasprava, a u narednom tekstu, kao potporu toj tvrdnji, ukratko podsećamo na propisane procedure.
Postupak utvrđivanja cena komunalnih usluga
Komunalno preduzeće kome je povereno obavljanje neke od komunalnih delatnosti kod kojih je moguće utvrditi i postoji identifikovan krajnji korisnik, cenu komunalne usluge utvrđuje po proceduri propisanoj članom 28 Zakona o komunalnim delatnostima, a koja podrazumeva da nadležni organ komunalnog preduzeća (po pravilu je to Nadzorni odbor) donosi odluku o cenama koja se primenjuju tek po dobijanju saglasnosti nadležnog organa JLS (najčešće je to opštinsko/gradsko veće ili skupština JLS).
Transparentnost postupka promene cena obezbeđuje se tako što je JLS (ne komunalno preduzeće) dužna da 15 dana pre donošenja odluke, na oglasnoj tabli i svojoj internet stranici, objavi zahtev za davanje saglasnosti sa pratećim obrazloženjem.
U smislu Zakona o zaštiti prava potrošača postoji i dodatni rok od 30 dana koji u ovom slučaju obavezuje javno komunalno preduzeće kao trgovca. Naime u članu 88 stav 3 stoji – „Kada izmene metodologija formiranja cena i promene cena usluga od opšteg ekonomskog interesa podležu dobijanju prethodnog odobrenja ili saglasnosti nosioca javnih ovlašćenja, trgovac je dužan da javno i unapred informiše potrošača o izmenama najkasnije 30 dana pre početka primene promenjenih cena.“
Ovo znači da je JLS po Zakonu o komunalnim delatnostima dužna da „sačeka“ najmanje 15. dana sa donošenjem akta (rešenja) o davanju saglasnosti na cene komunalnih usluga, ali da komunalno preduzeća (trgovac) ni kada dobije saglasnost od osnivača, te cene ne može da primenjuje ako u prethodnih 30 dana o tome nije informisao potrošače.
Postupak donošenja godišnjeg programa poslovanja javnog komunalnog preduzeća
Postupak donošenja godišnjeg programa poslovanja javnog komunalnog preduzeća propisan je Zakonom o javnim preduzećima.
Nadležnosti su uređene tako da na predlog direktora, Nadzorni odbor preduzeća uz saglasnost osnivača najkasnije do 01. decembra tekuće godine donosi godišnji program poslovanja javnog komunalnog preduzeća za narednu poslovnu godinu.
Sadržinski, godišnji program treba da je urađen u skladu sa Smernicama koje za godinu za koju se donose programi, donosi Vlada Republike Srbije. Zakon je ostavio mogućnost da nadležni organ jedinice lokalne samouprave u svojstvu osnivača, preduzećima iz svoje nadležnosti može propisati i dodatne smernice.
Javno komunalno preduzeće ima obavezu da godišnji program poslovanja objavljivanjem na internet stranici preduzeća i na taj način ga učini dostupan široj javnosti.
Da li zidane ograde u selima, izgrađene pedesetih, šezdesetih, sedamdesetih, osamdesetih godina 20. veka, bez akta nadležnog organa iz tog perioda mogu da budu predmet ozakonjenja? Ukoliko ne mogu da budu predmet ozakonjenja, da li u tom slučaju građevinska inspekcija upućuje vlasnike istih na nadležan organ radi pribavljanja potrebne dokumentacije tj. da li se u tom slučaju primenjuju pozitivni propisi?
Pravilnikom o posebnoj vrsti objekata i posebnoj vrsti radova za koje nije potrebno pribavljati akt nadležnog organa, kao i vrsti objekata koji se grade, odnosno vrsti radova koji se izvode, na osnovu rešenja o odobrenju za izvođenje radova, kao i obimu i sadržaju i kontroli tehničke dokumentacije koja se prilaže uz zahtev i postupku koji nadležni organ sprovodi ("Sl. glasnik RS", br. 102/2020, 16/2021 i 87/2021) je članom 3. stav 2. tačka 36. propisano da po zahtevu investitora za izgradnju zidanih ograda, organ nadležan za izdavanje građevinske dozvole izdaje rešenje o odobrenju za izvođenje radova, u skladu sa odredbama člana 145. Zakona o planiranju i izgradnji ("Sl. glasnik RS", br. 72/2009, 81/2009 - ispr., 64/2010 - odluka US, 24/2011, 121/2012, 42/2013 - odluka US, 50/2013 - odluka US, 98/2013 - odluka US, 132/2014, 145/2014, 83/2018, 31/2019, 37/2019 - dr. zakon, 9/2020 i 52/2021).
To znači da su zidane ograde predmet ozakonjenja, u skladu sa odredbama člana 1. stav 3. Zakona o ozakonjenju objekata ("Sl. glasnik RS", br. 96/2015, 83/2018 i 81/2020 - odluka US), kojim je propisano da se odredba stava 1. ovog člana odnosi i na objekte, odnosno izvedene radove u skladu sa članom 145. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 72/09, 81/09 - ispravka, 64/10 - US, 24/11, 121/12, 42/13 - US, 50/13 - US, 98/13 - US, 132/14 i 145/14).
Koji bespravno izgradđeni objekti se smatraju objaktima izgrađenim u skladu sa zakonom je propisano Pravilnikom o izradi i održavanju katastra nepokretnosti ("Sl. glasnik RS", br. 46/99 i 7/2016 - dr. pravilnik) članom 50, a to su objekti u gradovima, odnosno naseljima gradskog karaktera izgrađeni do 3. juna 1948. godine, kada je stupila na snagu Osnovna uredba o građenju ("Službeni list FNRJ", broj 46/48); stambene zgrade koje su izgrađene na selu do 21. marta 1961. godine, kada je stupio na snagu Zakon o uslovima za izgradnju stambenih zgrada na selu ("Službeni glasnik NRS", broj 7/61) ili do stupanja na snagu propisa o uslovima za izgradnju stambenih zgrada, ukoliko su ih opštinski narodni odbori doneli u roku propisanom tim Zakonom; ostale vrste objekata koji su izgrađeni na selu do 8. jula 1973. godine, kada je stupio na snagu Zakon o izgradnji investicionih objekata ("Službeni glasnik SRS", broj 25/73), odnosno do stupanja na snagu opštinske, odnosno gradske odluke ukoliko je ista doneta u roku propisanom tim Zakonom.
Građevinska dozvola se ne može izdavati retroaktivno, za već izgrađene objekte.
Da li procena nepokretnosti opštinske imovine može da se utvrdi na osnovu prosečnih cena poreza na imovinu? Da li je nekim propisom definisano ko vrši procenu vrednosti nepokretnosti u javnoj svojini? Ukoliko je vrednost imovine opštine (zgrade, zemljište) procenjena u većoj vrednosti (primer oko milijardu dinara), da li to utiče da se opštini smanje transferi koje prima od Republike?
Na deo pitanja koje se odnosi na to da li opština može procenu vrednosti nepokretnosti da bazira na osnovu prosečne cene nepokretnosti koja se daje kod utvrđivanja poreza na imovinu, odgovor je da može.
Prilikom utvrđivanja poreza na imovinu lokalna poreska administracija (LPA) ima parametre koji se odnose na vrednost nepokretnosti, te s tim u vezi, parametri koje LPA utvrdi za obračun poreza na imovinu mogu se koristiti i kod procene vrednosti nepokretnosti u javnoj svojini.
Zakonom o javnoj svojini u članu 29. stav 1. je propisano da se nepokretne stvari pribavljaju u javnu svojinu i otuđuju iz javne svojine polazeći od tržišne vrednosti nepokretnosti, koju je procenio poreski ili drugi nadležni organ ili licencirani procenitelj, u postupku javnog nadmetanja, odnosno prikupljanjem pisanih ponuda, ako zakonom nije drugačije određeno. Ovako utvrđena tržišna vrednost važi dve godine.
Ranijim mišljenjem Ministarstva finansija i privrede broj 46-00-130/2013-05 od 20.02.2013. godine dato je tumačenje člana 29. Zakona o javnoj svojini, o tome ko se smatra drugim nadležnim organom i tada je zauzet stav da je drugi nadležni organ zapravo nadležni organ JLS koji utvrđuje visinu poreza na imovinu.
Kasniji stavovi Ministarstva finansija i Poreske uprave samo su potvrdili ovo ranije dato tumačenje da visinu tržišne vrednosti nepokretnosti koja se pribavlja ili otuđuje iz javne svojine, utvrđuje nadležni organ JLS koji utvrđuje visinu poreza na imovinu (LPA) a samo izuzetno ako takav organ na nivou JLS nije formiran - to čini Poreska uprava.
S tim u vezi, kod procene vrednosti nepokretnosti i utvrđivanja tržišne vrednosti nepokretnosti u javnoj svojini možemo primeniti istu analogiju kao kod procene vrednosti u postupcima pribavljanja i otuđenja, i LPA koja je formirana na teritoriji određene JLS može dati procenu vrednosti. Vama ostaje i mogućnost da vam procenu vrednosti da i neko od ovlašćenih/licenciranih procenitelja, shodno Zakonu o proceniteljima vrednosti nepokretnosti („Sl. glasnik RS“, br. 108/16) što je i preporuka ako se radi o nepokretnostima koje imaju veću vrednost, gde se pored tržišne cene po m2 gledaju i drugi parametri (ekonomska isplativost, kapacitet lokacije…).
Vidi: Mišljenje Poreske uprave Odeljenje u Kragujevcu broj: službeno 58/19 od 10.07.2019. godine.pdf
Kada je reč o delu pitanja koje se odnosi na uzročno-posledičnu vezu između visine procenjene vrednosti opštinske imovine i visine transfera koje opština prima od Republike, ukazujemo da Zakon o finansiranju lokalne samouprave (ZoFLS) ne dovodi u vezu ova dva parametra, odnosno visina procenjene vrednosti opštinske imovine kao takva ne figurira ni u jednom od kriterijuma za utvrđivanje visine transfera odnosno za raspodelu transfera u ZoFLS.
Nakon donošenja rešenja Republičke komisije u kome se odbija zahtev za zaštitu prava kao neosnovan, i naručilac nastavlja postupak, da li je i gde propisano koliko treba da se ostavi vremena ponuđačima od nastavka postupka do predaje ponuda?
Zakonom o javnim nabavkama nije propisano za koliko je naručilac dužan da produži rok za podnošenje ponuda posle donošenja rešenja o odbijanju zahteva za zaštitu prava od strane Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki.
Naručilac ima diskreciono pravo da odredi dodatni primereni rok za podnošenje ponuda. Svakako su istekli rokovi za osporavanje sadržine konkursne dokumentacije i podnošenje zahteva na istu, te ni o tom segmentu ne treba voditi računa u ovoj fazi.
Da li se na konstitutivnoj sednici Skupštine opštine verifikuju mandati svim odbornicima bez obzira da li na istoj prisustvuju ili ne Kada kandidat za odbornika stiče status odbornika odnosno da li isti stiče u trenutku izdavanja uverenja da je izabran od strane izborne komisije ili pomenuti status stiče verifikacijom mandata na sednici Skupštine opštine. Napominjemo, da je članom 45. Zakona o lokalnim izborima propisano da izborna komisija izdaje odborniku uverenje da je izabran. Članom 48. istog zakona propisano je da se od kandidata pre potvrđivanja mandata pribavlja pismena saglasnost da prihvata mandat. U kom momentu kandidat za odbornika daje predmetnu saglasnost ceneći činjenicu da je članom 45. Zakona regulisano da izborna komisija izdaje odborniku uverenje da je izabran. Ukoliko je kandidatu za odbornika od strane Izborne komisije izdato uverenje da je izabran za odbornika a isti nije prisustvovao ni konstitutivnoj niti svakoj narednoj sednici, jer se nalazi u inostranstvu, na koji način taj odbornik može da se odrekne svog mandata, kako bi se stekli uslovi za verifikaciju mandata sledećeg odbornika sa te izborne liste?
Tumačenjem odredbi člana 56. Zakona o lokalnim izborima, može se doći do zaključka da se na konstitutivnoj sednici odlučuje o potvrđivanju mandata svim odbornicima.
Naime, član 56. stav 2. propisuje da se o potvrđivanju mandata odbornika odlučuje na konstitutivnoj sednici.
Član 56. stav 6. ovog zakona uređuje odlučivanje o potvrđivanju mandata nakon konstitutivne sednice i to samo novih odbornika, kojima je mandat dodeljen u postupku popune upražnjenog odborničkog mesta, odnosno u slučaju da je nekom odborniku prestao mandat pre isteka vremena na koje je izabran.
Po pitanju sticanja statusa odbornika, Zakon tu jasno propisuje, u članu 56. stav 1, da mandat odbornika počinje da teče danom potvrđivanja mandata, tako da samo izdavanje uverenja o izboru ne predstavlja bilo kakvu konstitutivnu činjenicu, već je neophodno da se mandat potvrdi. U prilog tome, ukazujemo na odredbu člana 30. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi, koji propisuje da „danom potvrđivanja odborničkog mandata licima koje je imenovala, odnosno postavila skupština jedinice lokalne samouprave, prestaje funkcija na koju su imenovani, odnosno postavljeni“, što jasno ukazuje na okolnost da pravne posledice izbora za odbornika nastupaju tek potvrđivanjem tog izbora, odnosno mandata.
Što se tiče pitanja momenta davanja saglasnosti kandidata da mu se dodeli mandat, član 48. stav 6. propisuje da se ta pismena saglasnost pribavlja pre potvrđivanja mandata. Naravno, ta obaveza postoji samo u postupku popune upražnjenog odborničkog mesta, a ne i u postupku konstituisanja novog saziva skupštine jedinice lokalne samouprave nakon izbora.
Iz navedene odredbe člana 48. stav 6. proističe da se saglasnost za dodelu mandata pribavlja posle dodele mandata od strane izborne komisije, a pre potvrđivanja mandata na sednici skupštine opštine/grada, što svakako nije logično, niti zakon uređuje način postupanja u slučaju da nakon dodele a pre potvrđivanja mandata kandidat izjavi da ne prihvata mandat ili se uopšte ne izjasni o tome da li mandat prihvata ili ne.
U praksi postoji značajan broj jedinica lokalne samouprave u kojima se saglasnost kandidata pribavlja u postupku popune upražnjenog odborničkog mesta, dakle pre nego što izborna komisija dodeli mandat, što je svakako logičnije i praktičnije rešenje.
Zanimljivo je po tom pitanju uzeti u obzir i odgovarajuću odredbu Zakona o izboru narodnih poslanika (član 92. stav 7), prema kojoj se saglasnost o prihvatanju mandata narodnog poslanika pribavlja pre utvrđivanja mandata, pri čemu taj zakon ni na jednom mestu ne definiše ko i na koji način utvrđuje mandat. U praksi, ovu odredbu primenjuje Republička izborna komisija, tako što pre nego što dodeli poslanički mandat sledećem kandidatu sa odgovarajuće izborne liste, od njega pribavlja izjavu da li prihvata ili ne prihvata mandat.
Po pitanju odricanja od mandata, Zakon o lokalnim izborima ne poznaje tu mogućnost, već odbornik kojem je dodeljen i potvrđen mandat ima mogućnost da podnese ostavku, na način regulisan čl. 46. i 47. Zakona o lokalnim izborima.