Član 69. Zakona o planiranju i izgradnji (ZPI) reguliše odstupanja od opštih pravila propisanih Zakonom o planiranju i izgradnji koji se tiču: 

• dokaza o pravu na zemljištu za izgradnju objekata iz člana 2. tač. 20g), 26), 26b), 27) i 44) ZPI
• potrebe formiranja/neformiranja građevinske parcele na kojoj se planira izgradnja objekata iz člana 69. stav 1. ZPI i alternativnih mogućnosti rešavanja pristupa tim objektima (nije neophodan uslov da građevinska parcela na kojima se grade objekti iz člana 69 st. 1. ZPI ima pristup javnoj saobraćajnoj površini, već se pristup objektima može rešiti i putem službenosti prolaza).

Solarna elektrana spada u kategoriju objekata definisanih u članu 2. tač. 44) ZPI.

Član 69. stav 2. i stav 4. određuje da se ne formira posebna građevinska parcela samo za objekte nabrojane u tim odredbama člana 69. ZPI ali ne i za objekte iz člana 2. tač. 44) ZPI, dakle ne i za solarne elektrane.

Za sve druge objekte, među kojima su i objekti iz člana 2. tačka 44) ZPI, postoji obaveza formiranja građevinske parcele ali ta građevinska parcela može odstupati od opštih pravila za parcelaciju utvrđenih ZPI (član 65. stav 1. ZPI) i to odstupanje može biti u pogledu površine ili položaja parcele koji je propisan važećim planskim dokumentom samo pod uslovom da postoji pristup planiranom objektu odnosno uređajima na drugi način a ne direktnim pristupom na javnu saobraćajnu površinu: ugovor o službenosti, rešenje o nepotpunoj eksproprijaciji ili rešenje suda o ustanovljavanju službenosti prolaza.  

Dakle, u konkretnom slučaju, radi izgradnje solarne elektrane od dve postojeće kat. parcele u vlasništvu različitih lica treba formirati građevinsku parcelu, s tim što je potrebno, ukoliko ta građevinska parcela nema direktan pristup javnoj saobraćajnoj površini, da se pristup planiranim objektima obezbedi putem službenosti prolaza.

Istovremeno, ukoliko ugovor o zakupu zaključen sa vlasnicima kat. parcela u privatnoj svojini ne sadrži izričitu saglasnost vlasnika za formiranje građevinske parcele na osnovu projekta preparcelacije niti saglasnost  za izdavanje rešenja o odobrenju izvođenja radova zakupcu, onda nisu ispunjeni uslovi u smislu člana 66. stav 2. ZPI za sprovođenje projekta preparcelacije niti su ispunjeni uslovi iz člana 135. ZPI za izdavanje odobrenja za izgradnju objekta. Naravno, ova saglasnost može biti data i u formi posebne izjave na kojoj su potpisi vlasnika dve kat. parcele overeni od strane javnog beležnika. 

Pored napred navedenih uslova, pre izdavanja rešenja o odobrenju izvođenja radova na izgradnji solarne elektrane potrebno je da investitor u smislu člana 135. stav 10. ZPI pribavi energetsku dozvolu u skladu sa Zakonom o energetici.

Član 189. Zakona o osnovama vaspitanja i obrazovanja definiše da se iz budžeta jedinice lokalne samouprave obezbeđuju i sredstva za prevoz dece i učenika i to:

„Prevoz dece i njihovih pratilaca radi pohađanja pripremnog predškolskog programa na udaljenosti većoj od dva kilometra, učenika osnovne škole na udaljenosti većoj od četiri kilometra od sedišta škole; prevoz, smeštaj i ishranu dece i učenika sa smetnjama u razvoju i invaliditetom i njihovih pratilaca, bez obzira na udaljenost mesta stanovanja od škole; prevoz dece i učenika koji imaju prebivalište na teritoriji jedinice lokalne samouprave na udaljenosti većoj od četiri kilometra od sedišta škole i u slučajevima kada učenici osnovne škole pohađaju školu na teritoriji druge jedinice lokalne samouprave - ako je škola koju pohađaju najbliža mestu prebivališta učenika; prevoz učenika na republička i međunarodna takmičenja;

U budžetu jedinice lokalne samouprave mogu da se obezbede sredstva za prevoz učenika srednjih škola i učenika koji pohađaju nastavu u dualnom obrazovanju koji imaju prebivalište na teritoriji jedinice lokalne samouprave na udaljenosti većoj od četiri kilometra od škole,odnosno od prostorija poslodavca kod kojeg obavljaju učenje kroz rad, kao i u slučajevima kada su škola, odnosno prostorije poslodavca kod kojeg učenici obavljaju učenje kroz rad na teritoriji druge jedinice lokalne samouprave.”

Kako ovim članom Zakona nije definisana vrsta prevoza svaka jedinica lokalne samouprave može svojim aktima da bliže definiše i kriterijume. Ima primera gde pojedine opštine odlukom Opštinskog veća donose rešenja o isplati sredstava iz budžeta jedinice lokalne samouprave direktno roditeljima ako se utvrdi da ne postoji ni jedan javni prevoz koji može da obezbedi prevoz učenika do škole. Opštnsko veće ovu odluku donosi na osnovu pravilnika koji je sačinjen za teritoriju svoje nadležnosti pa to npr. može da bude Pravilnik o prevozu učenika ili Pravilnik o finansijskoj podršci porodici. Takođe, za donošenje odluke Opštinskog veća postoji i zakonski osnov u Zakonu o finansijskoj podršci roditelju.

Zakon o opštem upravnom postupku predvideo je nekoliko vanrednih pravnih sredstava kojima se mogu pobijati konačna, odnosno pravnosnažna rešenja.

Odredbe iz člana 176. PONAVALJANJE POSTUPKA, definišu razloge za ponavljanje postupka navodeći i nove činjenice ili/i nove dokaze.

Naime, odredbe iz čl. 176. Zakona o opštem upravnom postupku glase:

(1) Postupak koji je okončan rešenjem protiv kojeg ne može da se izjavi žalba ( konačno rešenje) ponavlja se:

1. Ako se sazna za nove činjenice ili stekne mogućnost da se izvedu novi dokazu koji bi, sami ili u vezi sa ranije iznetim činjenicama ili izvedenim dokazima mogli da dovedu do drukčijeg rešenja;
2. Ako se rešenje povoljno po stranku zasniva na neistinitim tvrdnjama stranke kojima je ovlašćeno službeno lice dovedeno u zabludu;
3. Ako je rešenje donelo neovlašćeno lice, ili je postupak vodilo ili u njemu odlučivalo neovlašćeno lice ili lice koje je moralo biti izuzeto;
4. Ako kolegijalni organ nije odlučivao u propisanom sastavu ili ako je za rešenje nije glasala propisana većina kolegijalnog organa; 
5. Ako licu koje je moglo da ima svojstvo stranke nije pružena prilika da učestvuje u postupku;
6. Ako stranka nije bila zastupana saglasno zakonu;
7. Ako stranci ili drugom učesniku u postupku nije omogućena da prati tok postupka saglasno članu 55. ovog zakona;
8. Ako je rešenje doneto na osnovu lažne isprave ili lažnog iskaza svedoka ili veštaka ili kao posledica drugog krivičnog dela;
9. Ako se rešenje zasniva na presudi suda ili odluci drugog organa koja je kasnije pravnosnažno preinačena, ukinuta ili poništena;
10. Ako je nadležni organ naknadno i u bitnim tačkama drukčije pravnosnažno odlučio o prethodnom pitanju na kome je rešenje zasnovano;
11. Ako je Ustavni sud u istoj upravnoj stvari, u postupku po ustavnoj žalbi, utvrdio povredu ili uskraćivanje ljudskog ili manjinskog prava i slobode zajemčene Ustavnom, a istovremeno nije poništio osporeno rešenje;

(2) Razlozi iz stava 1 tač. 1), 3), 5) i 7) ovog člana mogu biti razlog za ponavljanje postupka na zahtev stranke samo ako nije bez svoje krivice mogla da ih iznese u ranijem postupku.

(3) Razlozi iz stava 1 tač. 3)-7) ovog člana ne mogu biti razlozi za ponavljanje postupka ako ih je stranka bez uspeha iznela u ranijem postupku. 

Odredbe iz člana 177. Zakona o opštem upravnom postupku ukazuju da se postupak može ponoviti iz razloga navedenih u čl. 176 po zahtevu stranke kao i po službenoj dužnosti (inicijativa za ponavljanje postupka).

U odredbama iz čl. 178. definisani su subjektivni i objektivni rok za ponavljanje postupka:

1. Stranka može da zahteva ponavljanje postupka u roku od 90 dana od saznanja za razlog za ponavljanje, odnosno u roku od šest meseci od objavljivanja odluke Ustavnog suda ili Evropskog suda za ljudska prava u Službenom glasniku Republike Srbije.
2. Isti rokovi važe i ako se postupka ponavlja po službenoj dužnosti.
3. Kada istekne pet godina od kada je stranka obaveštena o konačnom rešenju, više ne može da se zahteva ponavljanje postupka, niti organ može da ponovi postupak po službenoj dužnosti.

U odredbama iz čl. 182. obuhvaćeno je postupanje prvostepenog i/ili drugostepenog organa u ponovljenom postupku.

1. Radnje u ponovljenom postupku preduzima organ koji je dozvolio ponavljanje postupka.
2. Izuzetno, drugostepeni organ može naložiti prvostepenom organu da umesto njega preduzme radnje u ponovljenom postupku ako prvostepeni organ može da ih brže i ekonomičnije preduzme. Pri tome, drugostepeni organ određuje rok u kome je prvostepeni organ dužan da preduzme radnje i dostavi mu spise.
3. Po ponavljanju postupka, nadležni organ može ostaviti na snazi konačno rešenja ili doneti novo rešenje kojim se, s obzirom na okolnosti slučaja, konačno rešenje poništava ili ukida.

U odgovoru na konkretno pitanje, mogu se razlikovati pravni odgovori u zavisnosti od prirode „novih činjenica i okolnosti“. Imajući u vidu da se radi o vanrednom pravnom sredstvu – ponavljanje (prethodno sprovedenog) postupka, neophodno je da se radi o činjenicama, odnosno okolnostima koje su postojale u vreme donošenja upravnog akta, a koje nisu bile poznate organu koji je odlučivao u postupku ili stranci, odnosno stranka bez svoje krivice nije mogla da ih iznese u ranijem postupku. Novi dokazi takođe moraju da se vezuju za činjenice i okolnosti koje su postojale u vreme vođenja postupka, s tim što sami dokazi mogu nastati i nakon donošenja konačnog/pravnosnažnog rešenja.

Posebno napominjemo da je potrebno da se radi o činjenicama i okolnostima koji mogu da dovedu do drugačijeg rešenja/odluke.

Kada su rokovi u pitanju, Zakon o opštem upravnom postupku definisao je subjektivni rok od 90 dana od saznanja za razlog za ponavljanje postupka, u konkretnom pitanju – za nove činjenice i okolnosti. Objektivni rok je znatno duži – pet godina od kada je stranka obaveštena o konačnom rešenju, odnosno kada je dostavljeno rešenje. Isti rokovi važe i za postupanje organa po službenoj dužnosti.

Osnovni propis kojim je uređena plata, uvećana plata, nakanada plate, naknada troškova i druga primanja službenika i nameštenika u organima autnonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave je Zakon o platama u službenika i nameštenika u organima autnomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS" broj 113/2017, 95/2018, 86/2019, 157/2020 i 123/2021). Navedenim Zakonom, pored ostalog, utvrđeni su platne grupe, platni razredi i početni koeficijenti zvanja za službenike, platne grupe, platni razredi i koeficijenti položaja, dok je za radna mesta nameštenika predviđeno da se svrstavanje radnih mesta u platne grupe i platne razrede i određivanje početnog koeficijenta utvrđuje aktom Vlade.

Međutim, članom 42. navednog Zakona, predviđeno je da njegova primena počinje od 1. januara 2025. godine, izuzev odredbi čl. 21. i 24. (koje se odnose na napredovanje službenika u istom zvanju i uvećanu platu nameštenika po osnovu ostvarenih rezultata rada i ostvarenog učinaka), koji počinju da se primenjuju od 1. januara 2026. godine i odredbi članova 32., 34., 35. i 39, koje se primenjuju od dana stupanja Zakona na snagu. 

Shodno tome, trenutno su plate zaposlenih u jednicama lokalne samouprave uređene nizom zakonskih i podzakonskih propisa. Na osnovu Zakona o platama u državnim organima i javnim službama ("Sl. glasnik RS" broj 34/2001, 62/2006 - dr. zakon, 116/2008 - dr. zakon, 92/2011, 99/2011 - dr. zakon, 10/2013, 55/2013 i 99/2014), plata za zaposlene u javnom sektoru (uključujući i zaposlene u JLS) utvrđuje se na osnovu osnovice za obračun plata, koja se utvrđuje zaključkom Vlade i kofecijenta koji se utvrđuju podzakonskim aktom - uredbom. Koefecijenti za obračun i isplatu plata imenovanih, postavljenih i zaposlenih lica u organima jedinicama lokalne samouprave utvrđeni su članovmma 2. i 4. Uredbe o koeficijentima za obračun i isplatu plata imenovanih i postavljenih i zaposlenih lica u državnim organima ("Sl. glasnik RS" broj 44/2008 - prečišćen tekst, 2/2012, 113/2017 - dr. zakon, 23/2018, 95/2018 - dr. zakon, 86/2019 - dr. zakon, 157/2020 - dr. zakon i 123/2021 - dr. zakon), dok se u članu 5. utvrđuje maksimilani iznos koeficijenata iz članova 2. i 4., uvećan na osnovu složenosti i odgovornosti poslova. Maksimalani iznos koefecijenta za imenovana, postavnjena i zaposlena lica u organima teritorijalne autonomije i lokalne samourave različito je utvrđen za zaposlene u organima autonomne pokrajine i grada Beograda, za organe JLS sa statusom grada i za organe JLS sa statusom opštine. U stavu 2. člana 5. Uredbe utvrđena je i maksimalni procent uvećenja kofecijenata pojedinim kategorijama zaposlenih u AP i JLS (imenovanim i zaposlenim licima, zaposlenom koji koordinira najsloženije aktivnosti, rukovodiocu unutrašnje organizacione jedinice, zaposlenima koji rade na poslovim pripremer i izvršavanja budžeta ili fininasijskog plana, vođenju poslovnih knjiga ili sastavljanju računovodstvenih izveštaja, zaposlenog koji radi na poslovima komunalnog policijaca, zaposlenom koji radi na poslovima vudžetskog inspektora i zaposlenom na poslovima inspekcijskog terenskog nadzora u neposrednom konktaktu sa subjektima nadzora).

Što se tiče koeficijenata za obračun plate izabranih lica u JLS, maksimalni koeficijenti utvrđeni su članom 9. pomenutog Zakona u kome se kaže da se koeficijenti za obračun i isplatu plata izabranih lica u organima teritorijalne autonomije i lokalne samouprave utvrđuju najviše do koeficijenata utvrđenih ovim zakonom, i to:

1) za izabrana lica u organima teritorijalne autonomije i gradu Beogradu - najviše do koeficijenta za obračun i isplatu plate potpredsednika Narodne skupštine;

2) za izabrana lica u gradovima - najviše do koeficijenta za obračun i isplatu plate predsednika stalnog radnog tela Narodne skupštine;

3) za izabrana lica u opštinama sa preko 60.000 stanovnika - najviše do koeficijenta za obračun i isplatu plate narodnog poslanika na stalnom radu u Narodnoj skupštini;

4) za izabrana lica u ostalim opštinama - najviše do 90% koeficijenta za obračun i isplatu plate narodnog poslanika na stalnom radu u Narodnoj skupštini.

Koeficijenti za obračun i isplatu plata postavljenih lica u organima teritorijalne autonomije i lokalne samouprave utvrđuju se najviše do koeficijenata utvrđenih aktom Vlade iz člana 8. ovog zakona, i to:

1) za postavljena lica u organima teritorijalne autonomije i gradu Beogradu - najviše do koeficijenta za obračun i isplatu plate funkcionera koji rukovodi posebnom organizacijom;

2) za postavljena lica u gradovima najviše do koeficijenta za obračun i isplatu plate sekretara ministarstva;

3) za postavljena lica u opštinama sa preko 60.000 stanovnika - najviše do koeficijenta za obračun i isplatu plate načelnika okruga;

4) za postavljena lica u ostalim opštinama - najviše do 90% koeficijenta za obračun i isplatu plate načelnika okruga.

Koeficijenti za obračun i isplatu plata zaposlenih u organima teritorijalne autonomije i lokalne samouprave utvrđuju se najviše do koeficijenta utvrđenog aktom Vlade iz člana 8. ovog zakona za samostalnog stručnog saradnika u državnim organima.

Budući da je zakonodavac propisao maksimalne osnovne kofecijente za izabrana i postavljena lica u organima JLS, kao i maksimalne dodatne koeficijente za imenovana i postavljena lica i zaposlene, jedinice lokalne samouprave mogu svojim posebnim aktima utvrditi njihovu visinu, koja ne može biti viša od utvrđenog maksimuma. Takođe, pri utvrđivanju visine koeficijenta, mora se voditi računa da se ukupna masa sredstava za plate kreće u okviru čija je visina utvrđena zakonskim propisima.

Kada se radi o akatu kojim se utvrđuju koeficijenti za obračun i isplatu plata u JLS, opšte akte (one koji imaju karakter propisa) može da donosi isključivo skupština opštine i to pravo se ne može preneti na druge organe JLS.

Kao odgovor na ovo pitanje navodimo mišljenje Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave br. 011-00-00371/2017-20 od 25.11.2016. godine, koje kaže:

"Članom 70. stav. 1. tačka 1) Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016 - dalje: Zakon) propisano je da se radni odnos može zasnovati i za vreme čije trajanje je unapred određeno (radni odnos na određeno vreme) radi zamene odsutnog zaposlenog do njegovog povratka.

Članom 79. stav 1. tačka 4) Zakona o radu ("Sl. glasnik RS", br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013 i 75/2014) propisano je da zaposlenom miruju prava i obaveze koje se stiču na radu i po osnovu rada, osim prava i obaveza za koje je zakonom, opštim aktom, odnosno ugovorom o radu drukčije određeno, ako odsustvuje sa rada zbog izbora, odnosno imenovanja na funkciju u državnom organu, sindikatu, političkoj organizaciji ili drugu javnu funkciju čije vršenje zahteva da privremeno prestane da radi kod poslodavca.

Takođe, ukazujemo da je članom 12. Zakona, propisano da danom izbora, imenovanja, odnosno postavljenja, funkcioneru miruju prava i obaveze koje se stiču na radu i po osnovu rada kod poslodavca kod koga je bio u radnom odnosu do izbora, imenovanja, odnosno postavljenja na funkciju. Funkcioner kome miruju prava i obaveze iz stava 1. ovog člana, ima pravo da se u roku od 15 dana od dana prestanka funkcije, vrati na rad kod poslodavca. Stavom 3. istog člana, propisano je da ukoliko je funkcioneru pre izbora, imenovanja, odnosno postavljenja, poslodavac bila autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, prava i obaveze iz stava 1. ovog člana, miruju u organu, službi ili organizaciji u kojoj je bio raspoređen na izvršilačkom radnom mestu, do izbora, imenovanja, odnosno postavljenja na funkciju. Stavom 4. utvrđeno je da ukoliko funkcioner nije u mogućnosti da se vrati na rad kod poslodavca zbog ukidanja organa, službe ili organizacije, funkcioner iz stava 3. ovog člana, ima pravo da se vrati na rad kod poslodavca u organ, službu, odnosno organizaciju koja je preuzela poslove ukinutog organa, službe, odnosno organizacije.

Napominjemo da je članom 48. Zakona, propisano da je položaj radno mesto na kome službenik ima ovlašćenja i odgovornosti u vezi sa rukovođenjem i usklađivanjem rada organa, službe ili organizacije autonomne pokrajine, odnosno gradske, opštinske uprave ili uprave gradske opštine. Prema stavu 3. ovog člana utvrđeno je da su položaji u jedinici lokalne samouprave i gradskoj opštini radna mesta načelnika gradske, opštinske, odnosno uprave gradske opštine i njihovih zamenika.

Članom 54. Zakona je propisano da službenik kome je prestao rad na položaju iz razloga utvrđenih članom 51. tač. 1), 2) i 10) ovog zakona ima pravo da kod poslodavca bude raspoređen na drugo radno mesto za koje ispunjava uslove. Ukoliko ne postoji radno mesto na koje može biti raspoređen, službenik ima pravo na naknadu plate u trajanju od tri meseca u visini koju je imao u vreme prestanka rada na položaju, iz razloga utvrđenih članom 51. tač. 1) i 10) ovog zakona. Prema tome, službeniku na položaju ne miruje radni odnos koji je imao pre postavljenja na položaj, već u skladu sa članom 54. Zakona ima pravo da u slučaju prestanka rada na položaju iz razloga utvrđenih Zakonom, nastavi radni odnos u istom organu tako što će biti raspoređen na drugo radno mesto za koje ispunjava uslove.

Zaposlenom kome miruje radni odnos u skladu sa zakonom, znači da mu miruju prava i obaveze na radu i po osnovu rada kod poslodavca, čime se obezbeđuje da po prestanku razloga za mirovanje može da se vrati kod poslodavca, kako bi nastavio radni odnos na odgovarajućem radnom mestu. Prema tome, mirovanje radnog odnosa ne vezuje se za određeno radno mesto na kome je zaposleni radio do odlaska na funkciju, već se odnosi na radni odnos kod poslodavca, s toga po povratku na rad kod poslodavca može biti raspoređen na bilo koje radno mesto za koje ispunjava uslove rada. Radno mesto zaposlenog kome je odobreno mirovanje radnog odnosa smatra se upražnjenim radnim mestom i može se popuniti na način utvrđen Zakonom.

Imajući u vidu navedeno, mišljenja smo da zaposleni koji je imenovan ili izabran na funkciju nije odsutni zaposleni na određenom radnom mestu, pa se ni to radno mesto ne može popuniti zasnivanjem radnog odnosa na određeno vreme sa drugim licem zbog zamene odsutnog zaposlenog. Takođe ukazujemo da na radnom mestu na kome je radio zaposleni kome miruje radni odnos zbog odlaska na funkciju, može da se sa drugim licem zasnuje radni odnos na određeno vreme do 6 meseci zbog povećanog obima posla, ako je odlaskom tog zaposlenog na funkciju, došlo do povećanja obima posla na radnom mestu, po zaposlenom, koji te poslove obavljaju."