Питања и одговори
На овој страници СКГО објављује одговоре Стручне службе СКГО на питања која из локалних управа добија у вези са функционисањем локалне самоуправе у различитим областима и са применом надлежности и послова градова и општина.
Који је правилан начин исказивања капиталних издатака у објекте основних и средњих школа? Да ли расход треба исказати у оквиру директног буџетског корисника, као пројекат са економском класификацијом 511, или треба приказати преко корисника буџета ЈЛС – школе, као капитални административни трансфер на контима 4632?
Упориште давања одговора на постављено питање лежи у чињеници, да је пре свега потребно преиспитати својинско-правне односе. Приликом ступања на снагу Закона о јавној својини, ЈЛС су започеле процес уписа јавне својине над објектима по одређеној процедури и то преко добијања потврде од Републичке дирекције за имовину, док се у даљој процедури упис окончава од стране надлежне ОЈ РГЗ (подручног катастра). Носилац права јавне својине у складу са овим законом може бити Република, АП или јединица локалне самоуправе. У случајевима да је поднет захтев према Републичкој дирекцији и својински односи нису били спорни, након добијања њихове потврде ЈЛС је могла уписати право својине над школским објектима. Међутим, ако тај процес није испоштован, или због неких нерешених својинскоправних околности (друштвена својина, удели својине и слично) процеси и даље трају - објекти образовања још увек нису уписани у својину ЈЛС, и ЈЛС има само право коришћења. Уколико захтев за упис не буде поднет подручном катастру од стране ЈЛС најкасније до краја 2020. године, ти објекти ће постати јавна својина Републике.
У случају да је објекат постао јавна својина општине/града, инвестицију треба планирати у оквиру директног корисника, у одговарајућем програму 8, 9 или 10, односно на економским класификацијама 511. Док у другом случају када ЈЛС има право коришћења (а не јавне својине), потребно је планирати инвестицију преко другог корисника буџета ЈЛС, дакле школе на економској класификацији административног трансфера 463. Такође, морамо напоменути, да уколико при изради посебног дела буџета користите троцифрени ниво економске класификације, није препоручљиво у овом случају капитални трансфер представити на четвртом нивоу економске класификације. Уколико имате потребу за додатним образложењем у вези ових капиталних пројеката према школама, онда је било коју аналитику или пак објашњење потребно представити у образложењу буџета (3. део буџета у складу са Законом о буџетском систему). Поред наведеног, изузетно је важно назначити, да уколико је успостављена јавна својина у корист Републике, корисник објекта је школа, а средства за капитално одржавање/изградњу/реконструкцију добија путем административног трансфера од ЈЛС - да школа мора обухватити то право коришћења у својим књигама у ванбилансној евиденцији, водити помоћну књигу објеката које користи и повећати вредност ових објеката у ванбилансној евиденцији за вредност улагања у текућој години. Вођење евиденције о правим тржишним вредностима објеката је изузетно важно и са аспекта осигурања наведених објеката, а премију осигурања у складу са позитивним законским прописима сноси ЈЛС на чијој територији се налази школа.
Ко је надлежан за одређивање циљева и индикатора по пројектима као што су: изградња школског објекта, капиталне инвестиције у објекте средњошколског образовања или пак објекти предшколске установе? Да ли треба да одреди организациона јединица надлежна за послове инвестиција, или организациона јединица за послове друштвене делатности?
У планирању капиталних издатака у виду пројекта неопходно је да исти буду представљени у буџету ЈЛС под адекватним називом пројекта (да из самог именовања пројекта недвосмислено можемо закључити да се ради о капиталном улагању у објекат XY), односно да пројекат буде представљен у програму буџета коме припада (спровођењем пројекта се постижу циљеви који доприносе постизању циљева конкретног програма). Сходно наведеним елементима програмског буџетирања препоручује се приказивање улагања у оквиру одређеног програма образовања (програм 8, 9 и 10) и да циљеве и индикаторе, опис спровођења пројекта, одговорно лице пројекта, извори верификације и циљане вредности буду дефинисане од стране надлежног директног корисника буџета – организационе јединице надлежне за друштвене делатности (којој припада и област образовања, а у зависности од организационе структуре општинске/градске управе). У складу са наведеним, о постигнутим резултатима спровођења/реализације пројеката у области образовања треба да извештава ОЈ задужена за послове образовања, односно друштвене делатности, а не ОЈ задужена за инвестиције (која прати друге аспекте капиталног издатка – ток изградње/реконструкције/санације објекта).
Са аспекта планирања капиталних издатака и спровођења процеса избора капиталног пројекта, односно његове укупне пројектантске вредности, а у складу са Уредбом о садржини, начину припреме и оцене, као и праћењу спровођења и извештавању о реализацији капиталних пројеката (у даљем тексту Уредба), који је третман изградње канализационе мреже и пречистача отпадних вода? Да ли се они сматрају повезаним пројектом и/или као један пројекат, који се не сме „цепати“, односно како треба третирати питање експропријације земљишта за потребе наведене изградње (уколико је то потребно)?
Постројење за пречишћавање отпадних вода, цевовод, црпне станице (и остала неопходне опрема), представљају технолошку целину која једно када је изграђена потпуно, обезбеђује остварење наведеног циља. Отуда ови излазни резултати представљају један пројекат и као такав га треба планирати према Уредби о садржини, начину припреме и оцене, као и праћењу спровођења и извештавању о реализацији капиталних пројеката (у даљем тексту Уредба) и Правилнику о садржини, роковима и поступку достављања инвестиционе документације за капиталне пројекте.
Упориште за ову тврдњу налазимо одредбама Закона о водама који у члану 3. став 1, тачка 34 каже „јавна канализација јесте скуп техничко-санитарних објеката и мера, којима се обезбеђује непрекидно и систематско сакупљање, одвођење, пречишћавање и испуштање отпадних и атмосферских вода насеља и привреде у одговарајуће пријемнике-реципијенте”.
Такође, експропријација земљишта за поменуту намену је саставни део пројекта, то јест улази у инвестициону фазу (члан 25. Уредбе).
Шта је добро управљање?
Појам доброг управљања (eng. good говернанце) појавио се 90-их година прошлог века у области међународних односа, односно у документима глобалних, међународних организација (Уједињене нације, Савет Европе, Светска банка, Организација за економску сарадњу и развој) да би се описао начин на који институције обављају јавне послове и управљају јавним ресурсима, а често се користи да би упоредио неефикасне привреде или неразвијене земље и политичке органе у њима са развијеним економијама и органима који поштују развијене демократске стандарде. Код нас се среће тек у скорије време, са продором идеја о потреби да се промени начин на који се воде јавни послови уопште и, посебно, у вези са реформом јавне управе. У основи концепта доброг управљања је одговорност органа власти у одговарању на потребе свих заинтересованих актера, а пре свега грађана и грађанки на инклузиван, делотворан и танспарентан начин уз остваривање и заштиту људских права и слобода.
Који принципи дефинишу добро управљање?
Не постоји јединствена подела принципа доброг управлајња. Различите међународне организације које су, 90-их година прошлог века, увеле појам доброг управљања, користе различиту “класификацију” принципа (начела) доброг управљања. Тако Програм Уједињених нација за развој дефинише следеће принципе на којима почива добра управа: 1) Учешће грађана, 2) Усмереност ка консензусу, 3) Стратешки приступ, 4) Одговарање потребама грађана, 5) Ефективност и ефикасност, 6) Одговорност, 7) Транспарентност, 8) Једнакост и 9) Владавина права.
Савет европе је 2008. године усвојио Стратегију за унапређење и добру управу на локалном нивоу. Ова стратегија предвиђа 12 принципа добре управе који представљају фундалменталне вредности европске демократије и представљају захтеве који мора да поштује добра демократска управа. Принципи предвиђени стратегијом су:1) Поштени избори, представљање и учешће грађана у одлучивању, 2) Управа која одговара на потребе грађана, 3) Ефикасност и делотворност, 4) Отвореност и транспарентност, 5) Владавина права, 6) Етичко поступање, 7) Стручност и капацитети, 8) Иновације и отвореност за промене, 9) Одрживост и дугорочна оријетација, 10) Одговорно финансијско управљање, 11) Људска права, културна разноликост и социјална кохезија и 12) Одговорност
Како поступити уколико претпостављени налаже да се нешто учини што представља кривично дело?
На основу чл. 31. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе службеник је дужан да изврши усмени налог руководиоца, изузев кад сматра да је налог супротан прописима или правилима струке, што саопштава руководиоцу или да његово извршење може да проузрокује штету, што писменим путем саопштава руководиоцу.Ако руководилац понови налог у писменом облику, службеник је дужан да изврши и о томе писмено обавести руководиоца органа који врши надзор над радом руководиоца који је издао налог у писменом облику.Службеник је дужан да одбије извршење усменог или писменог налога ако би оно представљало кажњиво дело и да о томе писмено обавести руководиоца органа који врши надзор над радом руководиоца који је издао налог у писменом облику.Ако је налог из става 3. овог члана издат од стране руководиоца покрајинског органа или начелника управе, односно руководиоца који руководи службом или организацијом из члана 1. овог закона, службеник је дужан да одбије извршење таквог усменог или писменог налога и да о томе писмено обавести извршни орган аутономне покрајине или градско, односно општинско веће које врши надзор над радом управе.
У вези чланова 64 и 65 Закона који се односе на право на разгледање списа и обавештавање и на захтев за разгледање списа и обавештавање о току поступка поставља се више питања: 1. Да ли се оба члана односе на управне поступке који су у току или и на оне који су завршени и архивирани? 2. Уколико се односе само на управне поступке који су у току, на основу којих прописа архивски депо даје оверене фотокопије решења и даје списе на разгледање странкама? 3. Уколико се чланови закона односе и на предмете који су завршени и архивирани, ко је надлежан за поступање по захтеву странака, архива или Одељења која су поступала у предметима?
Требало би имати у виду, да се ове одредбе ЗУП-а примењују само на поступке започете након 1. јуна 2017. године. На раније започете, укључујући ту и довршене и архивиране предмете примењују се одредбе ЗУП-а из 1997. године. Ово, пак, не искључује могућност да приступ списима предмета започетих и/или окончаних по ЗУП-у из 1997. године странка затражи на основу Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја.
Одређена питања из ове области уређена су Упутством о канцеларијском пословању("Сл. гласник РС", 10/93, 14/93 - испр., 67/2016 и 3/2017) којим је у тачки VIII уређено архивирање и чување предмета. У оквиру тих одредби од значаја је одредба у подтачки 117, која прописује здруживање архивираног предмета новом акту, односно предмету (што би у овом случају био захтев за разгледање) и издавање предмета на реверс поступајућем органу. У подтачки 118. уређено је разгледање и преписивање архивираног акта.
Иако ни Упутство о канцеларијском пословању не даје јасан одговор ко поступа по захтеву, имајући у виду одредбе које се односе здруживање аката и предмета, на издавање предмета на реверс, по захтеву за разгледање предмета и обавештавање/приступ информацији од јавног значаја, не поступа писарница, нити цени да ли неко има правни интерес за то или не, него се архивиран предмет здружује захтеву и доставља органу на поступање.
Када се списи предмета налазе у Архиву (локалном, покрајинском или републичком), исти поступају по правилима општег управног поступка, одн. странка се мора обратити Архиву са захтевом за разгледање предмета и евентуално издавање фотокопије.
ПРИЛОГ: Тачка VIII Упутства о канцеларијском пословању("Сл. гласник РС", 10/93, 14/93 - испр., 67/2016 и 3/2017)
VIII СТАВЉАЊЕ У АРХИВУ (АРХИВИРАЊЕ) И ЧУВАЊЕ ПРЕДМЕТА
111. Решени предмети се одлажу у архиву писарнице, а картице ових предмета у пасивну картотеку предмета.
Решени предмети се чувају у архиви писарнице најдуже до истека текуће године. После тога се пребацују у архивски депо заједно са одговарајућим картицама из пасивне картотеке.
112. Решени и пасивизирани предмети могу се изузетно задржати у органу управе, на основу реверса, а најдуже до истека наредне године.
По протеку наведеног рока могу се задржати само они предмети који представљају документацију од трајног интереса за рад органа државне управе.
Који се предмети имају сматрати документацијом из става 2 ове тачке, утврђује функционер који руководи органом управе. За ову врсту предмета даје се потврда, која се уместо предмета предаје архивском депоу на чување.
Каса у којој се чувају тајни подаци или просторија у којој се та каса налази, опремљене су системом јављања и мора испуњавати одговарајуће СРПС/ЕН техничке стандарде.
117. Предметима стављеним у архиву писарнице рукује одређени радник писарнице.
Ако предмет стављен у архиву писарнице треба прикључити акту, односно предмету примљеном после његовог архивирања, поступиће се у складу са одредбама овог упутства које се односе на здруживање аката односно предмета. ( т.82 Упутства.. Ако је у питању архивирани предмет, здруживање се врши на тај начин што се архивирани предмет узима из архиве и здружује са актом којим се поново покреће поступак. Архивирана картица такође се узима из пасивне и враћа у активну картотеку.)
У овим осталим случајевима предмети из архиве издају се само уз реверс. Реверс садржи: број предмета и класификациону ознаку, датум узимања и потпис радника који предмет узима. Реверс се одлаже на место узетог предмета, а по повратку предмета реверс се поништава. Предмет узет на реверс може се држати у органу државне управе највише 60 дана.
118. Разгледање и преписивање архивираног акта врши се сходно одредбама закона којим се уређује општи управни поступак.
Да ли Републички геодетски завод има право да наплати доставу података ЈЛС ако се исти прибавља захтевом за приступање службеној евиденцији неопходној за спровођење управног поступка? Конкретно приликом промене намене обрадивог пољопривредног земљишта у грађевинско, неопходна нам је копија плана парцела/е а РГЗ наплаћује давање истог, постоји ли правни основ за такво поступање?
Органи су дужни да по службеној дужности, у складу са Законом, врше увид, прибављају и обрађују податке о чињеницама о којима се води службена евиденција, а који су неопходни за одлучивање. Уколико службену евиденцију води други орган - орган који води поступак дужан је да хитно затражи податке, а замољни орган да исте бесплатно уступи у року од 15 дана, ако другачије није прописано (члан 9. и 103. ЗУП-а).
Законом о државном премеру и катастру дефинисано је да је РГЗ, орган управе који поступа по правилима општег управног поступка, а у члану 71. наведено је да се из података катастра непокретности издаје катастарски план у дигиталном или аналогном облику, за једну или више парцела и сходно наведеном, те како је реч о подацима о којима се води службена евиденција, РГЗ је дужан да бесплатно достави све податке који се налазе у евиденцијама које води, а који су потребни за одлучивање у одређеној управној ствари. То важи без обзира на број података који су потребни.
У конкретном случају, РГЗ нема правни основ да наплаћује таксу за издавање копије плана за парцеле, иако је чланом 175. Закона о државном премеру и катастру то право утврђено, посебно из разлога што су одредбе закона и др. прописа којима се установљавала обавеза за странке и друге учеснике у поступку да органу достављају податке о чињеницама о којима се води службена евиденција супротно чл.9. и 103. ЗУП-а престале да важе 08.06.2016 године.
Да резимирамо, РГЗ, не сме да одбије да достави тражене податке органу управе нити да достављање тих података, у облику копије плана или преписа листа непокретности, наплати органу који тражи податке.
Подносиоци представки преко друштвених мрежа као и друга лица која се ,који нису идентификовала, нити доказала свој правни интерес да су им повређена права и правни интерес немају права на притужбе и приговоре. Да ли је инспектор у обавези да их обавештава о броју предмета у ком се води поступак и току поступка (шта је предузето, коме је шта наложено, кад је инспектор изашао на терен, да ли су лица кажњена, хоће увид у предмет) што често траже или је довољно да их обавести само о исходу односно како је поступљено са представком сходно чл. 18 ЗИН у законски прописаним роковима?
"Подносилац представке којом је инициран инспекцијски надзор обавештава се у складу са чланом 18. ЗОИН.
Право на разгледање списа састоји се од права странке, односно заинтересованог лица које докаже свој правни интерес, да разгледа списе у присуству службеног лица, да о свом трошку умножи или добије копију списа и да јој се копија списа, о њеном трошку, достави преко поште или на други погодан начин. Захтев за разгледање списа, као и захтев за обавештавање о току поступка, подноси се у писаном облику или усмено (чл. 64 и 65. ЗУП). Садржина захтева одређена је чланом 58. ЗУП, одредбама које дефинишу садржину поднеска као генеричког назива за различите облике саопштења које субјекти упућју органима.
Право на подношење захтева за приступ информацији од јавног значаја, цени се према Закону о слободном приступу информацијама од јавног значаја. Треба имати у виду да под условима предвиђеним тим законом, и лица која нису странке у поступку, нити заинтересована лица са правним интересом у конкретној управној ствари, имају право да приступе подацима садржаним у списима предмета, под условом да интерес јавности да зна конкретне информације од јавног значаја претеже у односу на друге интересе засноване на Уставу или закону, што орган цени у сваком конкретном случају.
Ако је представка поднета преко друштвене мреже од стране лица које се није идентификовало и није доказало свој правни интерес, онда се не може ни дозволити разгледање списе предмета. Такав захтев се не може сматрати ни уредним захтевом за приступ информацији од јавног значаја, јер је чланом 15. став 2. Закона о слободном приступу информацији од јавног значаја прописано да захтев за обавештавање, увид, издавање копије и упућивање, мора да садржи, између осталог, име, презиме и адресу тражиоца."
Да ли почетком потпуне примене новог ЗУП-а уговоре о јавној набавци треба третирати као управне уговоре из ЗУП-а или ипак сачекати евентуалне измене Закона о јавним набавкама, с обзиром да је чланом 22. ЗУП-а управни уговор дефинисан као "двострано обавезан писани акт који, кад је то посебним законом одређено, закључују орган и странка и којим се ствара, мења или укида правни однос у управној ствари"?
Дефиниција самог управног уговора је следећа: „двострано обавезан писани акт, који када је то посебним законом одређено, закључују орган и странка (јавноправни и приватноправни субјект) којим се мења или укида правни однос у управној ствари“. Наиме, самом дефиницијом одређени су, ако их можемо тако назвати, параметри за управни уговор. Значи, ЗУП је управни уговор дефинисао на најопштији начин, односно у ЗУП-у су предвиђени основни елементи правног уређења управног уговора, док је посебним законима предвиђено детаљно регулисање појединих типова уговора.
С тим у вези, одређена врста уговора може да се уведе у правни режим управног уговора тек посебним законом. У конкретном примеру, то значи да мора да се измени Закон о јавним набавкама и да се њиме изричито пропише да се уговор о јавним набавкама има сматрати управним уговором, како би се на њега примењивале одредбе ЗУП-а о управним уговорима.
Да ли одборник има право да се позове на јавност информација и да тражи од јавних предузећа финансијске извештаје, број запослених и њихове кавлификације?
Скупштина општине врши права и дужности оснивача у односу на јавна комунална предузећа. Закон о јавним предузећима прописује да скупстина врси те надлежности. Сматрамо да као оснивач, скупштина, односно надлежни одбор скупштине, има право да затражи одлуку о систематизацији радних места у сваком ЈКП, захтевима за попуњавање радних места, као и кадровски план са свим подацима о попуњености радних места. За то није неопходно позивање на прописе о доступности информација, што свакако можете проверити са секретаром Скупштине.
Уз наведено, сва ЈКП скупштини као оснивацу достављају годишњи програм пословања најкасније до 1. децембра за наредну годину који садржи:
1) планиране изворе прихода и позиције расхода по наменама;
2) планиране набавке;
3) план инвестиција;
4) планирани начин расподеле добити, односно планирани начин покрића губитка;
5) елементе за целовито сагледавање цена производа и услуга;
6) план зарада и запошљавања;
7) критеријуме за коришћење средстава за помоћ, спортске активности, пропаганду и репрезентацију.
Измене и допуне годишњег, односно трогодишњег програма пословања могу се вршити искључиво из стратешких и државних интереса или уколико се битно промене околности у којима јавно предузеће послује.
Скупштина има обавезу да план размотри и да сагласност или одбије сагласност. Одбијање сагласности је могуце ако јавно предузеће изменама и допунама предлаже повећање средстава за одређене намене, а која је већ утрошило у висини која превазилази висину средстава за те намене из усвојеног годишњег, односно трогодишњег програма пословања.
Јавно предузеће је у обавези да према закону доставља и тромесечне извештаје о реализацији годишњег плана пословања у року од 30 дана од истека тромесецја. Извештај се доставља "надлежном органу" у општини. У општинама је тај надлежни орган за разматрање тромесечних извештаја различито одређен, углавном се ради о општинском већу.
Који подаци о надзираним субјектима са „црне листе“ могу бити објављени на интернет страницама (назив фирме, име предузетника и сл.) 2. Ко процењује и како утврђује да ли је ризик незнатан када су у питању свакодневне представке грађана које у орган стижу нпр. електронском поштом.3. Да ли погрешно утврђено чињенично стање чији узрок може би некомпетентност запослених, недовољно познавање прописа, двосмислена и непрецизна законска регулатива може бити РИЗИК који за последицу може имати погрешну примену материјалног права на штету права и интереса надзираних субјеката или заинтересованих лица, одуговлачење управних поступака, ћутање администрације и сл. Треба ли плановима предвидете и унутрашње ризике и корективне мере (Ризици који се односе на запослене и организацију) или се то остварује кроз листе пословних процеса.
1. Пословно име, мат. број и ПИБ
2. Процену врши инспектор, користећи се овлашћењима стручне и слободне оцене, имајући у виду циљ инспекцијског надзора из члана 2. став 1. Закона о инспекцијском надзору и узимајући у обзир природу и обим наводне штете и вероватноћу њеног настанка, као и да ли из представке и претходне историје која је документована и искуствена произлази да су штетне последице одсутне или незнатне. Може се у оквиру инспекције/инспекцијског органа одредити службено лице које би се бавило представкама – “филтрирало” их, што би том лицу било у опису послова и оно би имало та овлашћења.
3. Ризик у смислу Закона о инспекцијском надзору, односи се на штетне последице које могу настати из пословања или поступања надзираног субјекта. Питања „унутрашњег ризика“ нису питања која се уносе у план инспекцијског надзора, него су то питања за унутрасње планове, програме и процедуре инспекције/инспекцијског органа, како би се, у складу са могуцностима, правилно и правовремено управљало овим унутрасњим ризицима инспекције. Јесу за програм струцног усаврсавања (цлан 50. Закона о инспекцијском надзору), за планове интегритета (Закон о Агенцији за борбу против корупције), за кадровски план и правилник о систематизацији и организацији послова и радних места (Закон о запосленима у АП и ЈЛС) и др.
Са аспекта плана инспекцијског надзора, ова питања/ризике треба сагледати у светлу цлана 10. став 3. Закона о инспекцијском надзору, којим је, поред осталог, прописано да овај план садзи и податке о ресурсима инспекције који це бити опредељени за врсење инспекцијског надзора. Следствено, опредељује се колико инспектора и којих компетенција и ког искуства це врсити које надзоре. Наравно, висе инспектора за слозеније надзоре, одговарајуцег струцног знања и искуснији за слозеније надзоре...
У оквиру "унутрасњих ризика" инспекције (тзв. ризика организације) ваља водити рацуна о тзв. ризику кљуцног цовека, када, практицно цео систем/организација или њен претезни део или кљуцне функције зависе од једног квалитетног цовека.