Питања и одговори

Уредба о средствима за подстицање програма или недостајућег дела средстава за финансирање програма од јавног интереса која реализују удружења („Сл. гласник РС“, бр. 16/2018) дефинише поступак доделе средстава и обавезује кориснике средстава, између осталог, пре потписивања уговора доставе изјаву о непостојању сукоба интереса, као и интерни акт о антикорупцијској политици.

Чланом 11. став 4. Уредбе прописано је да је корисник средстава дужан да пре склапања уговора надлежном органу достави изјаву да средства за реализацију одобреном програма нису на други начин већ обезбеђена, као и изјаву о непостојању сукоба интереса и интерни акт о антикорупцијској политици. 

СКГО је у сарадњи са Министарством за људска и мањинска права и друштвени дијалог израдио Водич за транспарентно финансирање удружења и других организација цивилног друштва из буџетских средстава локалних самоуправа. Водич обухвата бројне моделе аката и потребних изјава неопходних за спровођење конкурса, доделу средстава и праћење реализације финансираних програма.  

Један од модела аката, представља и Модел изјаве о непостојању сукоба интереса. Према моделу одговорно лице корисник средстава – организације цивилног друштва даје изјаву којом потврђује да у вези са реализацијом одобреног програма не постоји сукоб интереса, односно не постоји ситуација у којој је непристрасно извршење уговорних обавеза било ког лица везаног уговором угрожено због прилике да то лице својом одлуком или другим активностима учини себи или са собом повезаним лицима (чланови породице: супружник или ванбрачни партнер, дете или родитељ)  запосленом, члану удружења, погодност, а на штету јавног интереса или другог заједничког интереса са тим лицем.

С тим у вези, свака ситуација ће се ценити у односу на постојање (не)пристрасног извршења уговорих обавеза било ког лица везаног уговором и погодности које за себе или са собом повезаних лица (чланова породице), запосленим или члану удружења може да учини, а на штету јавног интереса или другог заједничког интереса.

Погледај/Преузми: Водич за транспарентно финансирање ОЦД из буџетских средстава.пдф

Без потврде о завршетку објекта у конструктивном смислу не може се поднети захтев за издавање употребне дозволе.

Ако јесте поднета пријава завршетка објекта у конструктинвом смилсу,  и поред тога што је раније, супротно идејном решењу и ПГД, извршена потврда темеља, надлежни орган не треба да изда потврду о завршетку објекта у конструктивном смислу уколико се геодетски снимак објекта не слаже са идејним решењем на основу којег је потврђен Урбанистички пројекат и идејним решењем које је саставни део Локацијских услова.

Осим тога, уколико би се и поднео захтев за употребну дозволу такав захтев треба одбити јер све околности указују да није изграђен објекат за чију изградњу је израђен и потврђен Урбанистички пројекат, за чију изградњу су прибављени Локацијски услови, израђен ПГД и прибављена правноснажна грађевинска дозвола.

Уколико инвеститор поднесе захтев за измену грађевинске дозволе, у том случају тај захтев треба одбацити и упутити инвеститора да поново изради Урбанистички пројекат и прибави нове Локацијске услове са новим идејним решењем који ће се поклапати са садашњом диспозицијом и габаритом објекта.

Саставни део потврђеног Урбанистичког пројекта је увек Идејно решење у којем је приказана ситуација: диспозиција и габарит објекта који планира да се гради. Идејно решење које је саставни део Локацијских услова је увек идентично са Идејним решењем на основу којег је потврђен урбанистички пројекат.

У току поступка издавања Локацијских услова према предложеном Идејном решењу прибављају се UPP ималаца јавних овлашћења у складу са свим дефинисаним капацитетима. Уколико у току изградње објекта дође до повећања волумена објекта (што је овде случај) онда се повећавају и капацитети објекта па у складу са тим и потребе тог објекта за прикључењем на одређену инфрастурктуру.

То значи да је у овом конкретном случају није довољно да инвеститор само измени раније издате Локацијске услове већ и да уради нови Урбанистички пројекат са новим идејним решењем које ће се поклапати са тренутно изведеним стањем, потом да прибави нове Локацијске услове са идејним решењем идентичним са новим потврђеним Урбанистичким пројектом а потом и да прибави нову грађевинску дозволу, изврши нову пријаву темеља и све тако даље до Употребне дозволе.

Уколико се ради о евиденцији непокретности путем апликације Регистар непокретности у јавној својини мишљења смо да треба евидентирати помоћни објекат који се налази у јавној својини општине. Такође, уколико се тај објекат налази на земљишту у јавној својини општине са заједничким уделом општине и Републике Србије става смо да и то земљиште треба евидентирати на исти начин као заједничку својину.

Наравно стамбену зграду која је у приватном власништу не треба евидентирати у регистру Републичке дирекције за имовину.

У складу са чланом 38. Закона о локалној самоуправи ("Сл. гласник РС", бр. 129/2007, 83/2014 - др. закон, 101/2016 - др. закон, 47/2018 и 111/2021 - др. закон) скупштина општине има председника скупштине. Председник скупштине организује рад скупштине општине, сазива и председава њеним седницама и обавља друге послове утврђене законом и статутом општине. Председник скупштине, на предлог најмање 1/3 одборника, бира се из реда одборника, на време од четири године, тајним гласањем, већином гласова од укупног броја одборника скупштине општине. Председник скупштине може бити разрешен и пре истека времена за које је изабран, на исти начин на који је биран. Председник скупштине може бити на сталном раду у општини.

Даље се у члану 39. истог закона каже да председник скупштине има заменика који га замењује у случају његове одсутности и спречености да обавља своју дужност. Заменик председника скупштине бира се и разрешава на исти начин као и председник скупштине. Ако заменику председника скупштине мирују права из радног односа услед избора на ту функцију, заменик председника скупштине може бити на сталном раду у општини.

Дакле, из наведених одредби Закона о локалној самоуправи закључујемо да је искључиви избор лица које је изабрано на фунцкију заменика председника скупштине да ли ће користити право да у општини у којој је изабран буде на сталном раду или не, с тим да му морају мировати права из радног односа услед избора на ту функцију да би користио право да буде на сталном раду.

Чланом 82. Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС“, бр. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - испр., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - др. закон, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020, 118/2021, 138/2022 и 118/2021 - др. закон) прописано је да:

“Корисници јавних средстава успостављају интерну ревизију.

За успостављање и обезбеђење услова за адекватно функционисање интерне ревизије одговоран је руководилац корисника јавних средстава.

Интерна ревизија је организационо независна од делатности коју ревидира, није део ни једног пословног процеса, односно организационог дела организације, а у свом раду је непосредно одговорна руководиоцу корисника јавних средстава.

Функционална независност интерне ревизије се обезбеђује самосталним одлучивањем о: подручју ревизије на основу процене ризика, начину обављања ревизије и извештавању о обављеној ревизији.

Интерна ревизија на основу објективног прегледа доказа обезбеђује уверавање о адекватности и функционисању постојећих процеса управљања ризиком, контроле и управљања организацијом да ли ови процеси функционишу на предвиђен начин и омогућују остварење циљева организације.

Интерна ревизија пружа саветодавне услуге које се састоје од савета, смерница, обуке, помоћи или других услуга у циљу повећања вредности и побољшања процеса управљања датом организацијом, управљања ризицима и контроле.

Интерну ревизију обављају интерни ревизори.

Интерни ревизори у вршењу функције, примењују међународне стандарде интерне ревизије, етички кодекс интерне ревизије и принципе објективности, компетентности и интегритета.

Интерни ревизори су обавезни да чувају тајност службених и пословних података.

Руководилац из става 1. овог члана до 31. марта текуће године за претходну годину на прописани начин извештава министра о функционисању система интерне ревизије.

Министар прописује заједничке критеријуме за организовање и стандарде и методолошка упутства за поступање и извештавање интерне ревизије и ближе уређује послове интерне ревизије у јавном сектору.”

Чланом 3. став 1. Правилника о заједничким критеријумима за организовање и стандардима и методолошким упутствима за поступање и извештавање интерне ревизије у јавном сектору ("Сл. гласник РС", бр.99/2011 и 106/2013) прописано је да интерну ревизију корисници јавних средстава успостављају на један од следећих начина:

1) организовањем посебне функционално независне организационе јединице за интерну ревизију у оквиру корисника јавних средстава, која непосредно извештава руководиоца корисника јавних средстава;

2) организовањем заједничке јединице за интерну ревизију на предлог два или више корисника јавних средстава, уз претходну сагласност Централне јединице за хармонизацију Министарства финансија;

3) обављањем интерне ревизије од стране јединице интерне ревизије другог корисника јавних средстава, на основу споразума, уз претходну сагласност Централне јединице за хармонизацију Министарства финансија.

Ставом 2. овог члана прописано је да изузетно, кад не постоје услови за организовање јединице за интерну ревизију из става 1. овог члана, послове јединице за интерну ревизију може да обавља и интерни ревизор запослен код корисника јавних средстава.

У складу са чланом 6. став 3. овог правилника, интерна ревизија успоставља се у општинама на један од начина прописаних чланом 3. овог правилника и директно извештава председника општине.

Појединим одредбама члана 84-91. Закона о буџетском систему, које су се односиле на буџетску инспекцију, било је прописано да буџетску инспекцију у јединицама локалне самоуправе оснива надлежни извршни орган, да је рад буџетске инспекције независан И самосталан, као и да буџетска инспекција јединице локалне самоуправе доставља надлежном органу локалне власти извештај о извршеној инспекцији са налазима и мерама. Наведене одредбе престале су да важе доношењем Закона о буџетској инспекцији ("Сл. гласник РС", бр. 118/2021). Новим Законом о буџетској инспекцији, а који се примењује од 1. јануара 2023. године, дефинисано је у члану 7. да послове инспекцијског надзора у складу са овим законом обавља министарство надлежно за послове финансија преко буџетских инспектора, односно прописано је да послове буџетске инспекције обавља Министарство финансија.

Дакле, Закон о буџетском систему (као ни пратећи подзаконски акти, тј. у случају ИР посебан Правилник) не прописује детаљније положај интерне ревизије (а није прописивао ни положај буџетске инспекције) као и односе интерне ревизије са органом управе и председником општине. Ова питања би требало да буду регулисана посебном одлуком/актом о организовању ових послова у јединици локалне самоуправе у складу са овим законом.  Сматрамо да је логично примењено решење да се средства намењена за плате интерног ревизора и буџетског инспектора, у Одлуци о буџету - у табели расхода и издатака, планирају у оквиру раздела Директни корисник - Председник општине, уколико је то предвиђено Одлуком/актом који се односи на организовање послова ИР у конкретној локалној самоуправи.

Уредбом о коефицијентима за обрачун и исплату плата именованих и постављених лица и запослених у државним органима („Сл. гласник РС“, бр. 44/2008 - пречишћен текст, 2/2012, 113/2017 - др. закон, 23/2018, 95/2018 - др. закон, 86/2019 - др. закон, 157/2020 - др. закон и 123/2021 - др. закон) утврђени су основни коефицијенти за обрачун и исплату плата, као и додатни коефицијенти на основу сложености и одговорности послова. Члан 5. став 2. Уредбе предвиђа да се овако утврђени коефицијенти могу увећати:

• именованом и постављеном лицу - највише до 30%; запосленом који координира најсложеније активности - највише до 10%, с тим да овај број запослених не може прећи 2% од укупног броја запослених;
• запосленом који руководи унутрашњом организационом јединицом - 10%;
• запосленом који ради на припреми и извршењу буџета или финансијског плана, вођењу пословних књига и састављању рачуноводствених извештаја - највише до 10%;
• запосленом на пословима комуналног полицајца - 10%;
• запосленом на пословима буџетске инспекције - највише до 10%;
• запосленом који ради на пословима инспекцијског теренског надзора у непосредном контакту са субјектима надзора - највише до 20%.

Из наведених одредби, види се да интерни ревизори нису издвојени као посебна група којој се може додатно увећати коефицијент за обрачун и исплату плата, док буџетски инспектори јесу и њима се утврђени коефицијент може увећати.

Међутим, у конкретном случају, уколико је описом посла интерног ревизора предвиђена координација најсложенијих активности, може се сматрати оправданим увећање коефицијента до 10%, водећи притом рачуна о ограничењу да укупан број запослених са увећањем коефицијента по овом основу не може прећи 2% од укупног броја запослених.

Чланом 65. Закона о родној равноправности прописано је да се:

„Подаци из ст. 2. и 3. овог члана евидентирају се на посебном обрасцу, у који се уноси и свака промена тих података, у року од осам радних дана од дана када је настала промена. Органи јавне власти, послодавци и тела за родну равноправност из става 1. овог члана евидентиране податке дужни су да дају на увид надлежној инспекцији, која у складу са овим законом врши инспекцијски надзор у овој области, као и Министарству на његов захтев, на начин и у складу са заштитом података о личности.“

Дакле, члан 65. ст. 1-2, јер се образац о вођењу евиденције (образац 1, образац 2) доставља (редовно) ресорном Министарству као прилог обрасцу за извештавање ЈЛС (образац 3, образац 4) у периоду од 1. до 15. јануара текуће године за претходну годину, а ванредно, само на изричити захтев Министарства.

У пракси то значи да закон обавезује ЈЛС да све промене уносе у образац 1 у року од 8 дана и да га по потреби ставе на располагање инспекцији или Министарству на захтев, а да није потребно о свакој измени обавештавати министарство.

У члану 68а. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе („Сл. гласник РС“, бр. 21/16, 113/17 – др.закон, 95/18 и 114/21) се каже да се под радним искуством у струци у смислу одредаба овог закона подразумева радно искуство на пословима у оквиру захтеване врсте ii степена стручне спреме, односно образовање које се захтева за радно место чије послове службеник обавља. При томе није од утицаја да ли је радно искуство у струци стечено у току радног односа, односно у току волонтирања или обављања послова на основу уговора о обављању привремених или повремених послова или уговора о делу, докле год испуњава услове по питању послова које је обављао по уговору и школске спреме у то време.

Дакле, послови које је лице обављало по основу уговора о делу треба да буду послови који су у оквиру захтеване врсте и степена стручне спреме, односно образовања које се захтева за радно место чије послове службеник обавља.

Закон о озакоњењу објеката („Сл. гласник РС“, бр. 96/2015, 83/2018, 81/2020 - одлука УС и 1/2023 - одлука УС) је прописао који објекти могу, а који не могу бити предмет озакоњења, у смислу одредаба овог закона, прописујући, између осталог, чланом 4. став 3. да је предмет озакоњења и објекат изграђен на основу грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу и потврђеног главног пројекта, на ком је приликом извођења радова одступљено од издате грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу и потврђеног главног пројекта а за који није могуће издати решење о измени решења о грађевинској дозволи, у складу са одредбама закона којим се уређује изградња објеката.

Законом о планирању и изградњи („Сл. гласник РС“, бр. 72/2009, 81/2009 - испр., 64/2010 - одлука УС, 24/2011, 121/2012, 42/2013 - одлука УС, 50/2013 - одлука УС, 98/2013 - одлука УС, 132/2014, 145/2014, 83/2018, 31/2019, 37/2019 - др. закон, 9/2020 и 52/2021) је чланом 142. став 1. и 2. прописано да је, ако у току изградње, односно извођења радова, настану измене у односу на издату грађевинску дозволу, пројекат за грађевинску дозволу, инвеститор дужан да обустави градњу и поднесе захтев за измену грађевинске дозволе, а да се изменом сматра свако одступање од положаја, димензија, намене и облика објекта, као и других параметара и услова утврђених у грађевинској дозволи, односно изводу из пројекта.

Ни Закон о озакоњењу објеката, ни Закон о планирању и изградњи није направио разлику према томе на који начин је одступљено од издате грађевинске дозволе, у габаритима објекта, тј. да ли је изведен објекат мањих или већих димензија, у односу на решењем о грађевинској дозволи одобрене димензије.

Свако ово одступање представља измену у току изградње, односно извођења радова, у односу на издату грађевинску дозволу, која обавезује инвеститора да обустави градњу и поднесе захтев за измену грађевинске дозволе, на основу одредаба Закона о планирању и изградњи.

Уколико за ове радове није могуће издати решење о измени решења о грађевинској дозволи, у складу са одредбама Закона о планирању и изградњи, а радови изведени пре ступања на снагу Закон о озакоњењу објеката и су видљиви на сателитском снимку територије Републике Србије из 2015. године, могу бити предмет озакоњења.

Што се тиче наплате таксе, Законом о озакоњењу објеката је чланом 46. став 9. и 10. прописано лица која су у поступку легализације објеката или у редовном поступку издавања грађевинске дозволе закључила уговоре о плаћању накнаде, односно доприноса за уређивање грађевинског земљишта у складу са одредбама тада важећих закона, настављају са плаћањем до коначне исплате, у складу са одредбама закљученог уговора, а да се за објекте из става 9. овог члана, на којима је приликом извођења радова одступљено од издате грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу и потврђеног главног пројекта, у поступку озакоњења плаћа такса у складу са овим законом само за површину дела објекта која представља разлику између одобрене и одступљене површине.

Правни оквир задуживања локалних власти дефинисан је са више закона који на директан или индиректан начин уређују ову област:

- Законом о буџетском систему ("Сл. гласник РС", бр. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - испр., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - др. закон, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020, 118/2021, 138/2022 и 118/2021 - др. закон) дефинисано је да задуживање представља уговарање кредита, односно издавање хартија од вредности, у складу са посебним законом.

Напомињемо да би захтев за задуживање требао бити усклађен са захтевом за одобрењем дефицита из разлога што је чланом 27ж прописано да фискални дефицит локалне власти може настати само као резултат јавних инвестиција. Фискални дефицит локалне власти је саставни део консолидованог дефицита сектора државе. Фискални дефицит локалне власти у одређеној години не може бити већи од 10% њених прихода у тој години. Извршни орган локалне власти може да поднесе захтев Министарству за одобрење фискалног дефицита изнад наведеног износа само уколико је оно резултат реализације јавних инвестиција. Захтев за прекорачење се подноси Министарству најкасније до 1. септембра текуће године, за наредну буџетску годину. Изузетно, захтев за прекорачење може се поднети након 1. септембра текуће године, а најкасније до 31. јануара наредне године, уколико је прекорачење фискалног дефицита резултат примљених трансферних средстава од другог нивоа власти након истека рока. Захтев за прекорачење треба да садржи детаљно образложење оправданости инвестиција због којих настаје прекорачење, анализу дугорочне одрживости дуга локалне власти, као и друге информације које захтева Министарство. Министарство је дужно да најкасније до 30. септембра локалној власти одговори на захтев уз одговарајуће образложење, а у случају да је захтев поднет до 31. јануара, министарство је дужно да одговори до 1. марта. При одобравању прекорачења Министарство ће водити рачуна како о оправданости захтева, тако и о могућности да се захтев уклопи у планирани дефицит консолидованог сектора државе за наредну годину. Уколико локална власт прекорачи лимит за дефицит у одређеној години, без одобрења Министарства, министар обуставља пренос трансферних средстава из буџета Републике Србије, односно припадајући део пореза на зараде и пореза на добит предузећа у наредној буџетској години за износ прекорачења.

- Законом о јавном дугу ("Сл. гласник РС", бр. 61/2005, 107/2009, 78/2011, 68/2015, 95/2018, 91/2019 и 149/2020) уређени су услови, начин и поступак задуживања Републике Србије, јединица територијалне аутономије и локалне самоуправе, Републичког фонда за здравствено осигурање, Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање и Националне службе за запошљавање, као и јавних предузећа и других правних лица, чији је оснивач Република, давање гаранција Републике, начин и поступак управљања јавним дугом и вођење евиденције о јавном дугу.

Чланом  33. овог закона прописано је да Одлуку о задуживању локалне власти доноси надлежни орган локалне власти, по претходно прибављеној сагласности Министарства. Захтев за давање сагласности о задуживању подноси се Министарству, уз образложење разлога због којих настаје потреба за задужењем. Захтев мора да садржи: податке о оствареним приходима и примањима, односно извршеним расходима и издацима у претходној години, податке о задужености на дан подношења захтева, план и извршење расхода и издатака, као и план и остварење прихода и примања у години за коју се подноси захтев и податке о доспелим, а неизмиреним обавезама на дан подношења захтева. Сагласност о задуживању локалне власти Министарство даје у року од 30 дана од дана пријема захтева за давање сагласности. Ако Министарство у наведеном року не одговори на захтев за давање сагласности, сматраће се да сагласност није дата.

Чланом 36. Закона о јавном дугу, прописане су одредбе везане за дугорочно задуживање локалне власти у складу са којима се локалне власти не могу дугорочно задуживати, осим у делу задуживања ради финансирања или рефинансирања капиталних инвестиционих расхода предвиђених у буџету локалне власти. Овим чланом су одређени лимити у погледу ове врсте задуживања и то да Износ неизмиреног дугорочног задужења не може бити већи од 50% од укупно остварених текућих прихода локалног буџета у претходној години, а Истовремено, износ главнице и камате који доспева у свакој години по овој основи (дугорочни дуг за финансирање капиталних инвестиционих расхода), не може бити већи од 15% од укупно остварених текућих прихода буџета локалне власти у претходној години.

- Законом о локалној самоуправи ("Сл. гласник РС", бр. 129/2007, 83/2014 - др. закон, 101/2016 - др. закон, 47/2018 и 111/2021 - др. закон) у члану 32.  тачка 15) прописано је да скупштина општине, доноси акт о јавном задуживању општине, у складу са законом којим се уређује јавни дуг. Даље, у чланом 44. тачка 5) овог закона прописано је да председник општине доноси појединачне акте за које је овлашћен законом, статутом или одлуком скупштине. Чланом 66 став 1. прописано је да органи града обављају послове предвиђене овим законом за органе општине, као и друге послове утврђене законом и статутом града.

- Законом о јавним набавкама ("Сл. гласник РС", бр. 91/2019) у члану 12. став 1. тачка 7) прописано је да  одредбе овог закона наручиоци не примењују на зајмове и кредите, без обзира да ли су у вези са продајом, куповином или преносом хартија од вредности или других финансијских инструмената. Став 2. овог члана предвиђа да се у овом случају примењују начела овог закона на начин који је примерен околностима конкретне набавке.

Дакле, на основу свега напред наведеног, можемо закључити: да би се локална самоуправа задужила потребно је најпре да прибави сагласност надлежног Министарства финансија у роковима прописаним чланом 27ж Закона о буџетском систему, односно најкасније до 1. септембра текуће године, за наредну буџетску годину, а изузетно, захтев за прекорачење може се поднети након 1. септембра текуће године, а најкасније до 31. јануара наредне године, уколико је прекорачење фискалног дефицита резултат примљених трансферних средстава од другог нивоа власти након истека рока.

По прибављеној сагласности од стране Министарства скупштина јединице локалне самоуправе као надлежни орган, доноси Одлуку о кредитном задуживању у складу са чланом 33. Закона о јавном дугу. Одлуком о задуживању одређује се износ и намена кредитног задужења, начин избора пословне банке, одређују се рокови и услови отплате кредита. У складу са чланом 44. тачка 5) И чланом 66. став 1. Закона о локалној самоуправи, овом одлуком се може овластити председник општине/градоначелник да образује Комисију која ће разматрати понуде банака и извршити избор најповољније као да у име локалне самоуправе закључи уговор о кредиту са пословном банком која понуди најповољније услове кредитирања.

На основу одлуке о задуживању локалне самоуправе, доноси се одлука о ребалансу буџета којом се планирају капитални инвестициони радови (капитални пројекти) који ће се финансирати из кредитног задуживања (члан 36. Закона о буџетском систему). Ребаланс буџета се може усвојити и на истој седници скупштине, а након усвајања одлуке о задуживању.

Обзиром да у складу са Законом о јавним набавкама (члан 12. став 1. тачка 7), одредбе овог закона наручиоци не примењују на кредите, а како би се применила начела овог закона на начин који је примерен околностима конкретне набавке, избор пословне банке која даје најповољније услове кредитирања може се извршити путем јавног позива, односно прикупљањем понуда.

Пошто се Одлуком о јавном задуживању локалне самоуправе одређује да Комисију за избор најповољније понуде образује председник општине/градоначелник и истом одлуком му се да овлашћење за закључење уговора, није потребно да избор пословне банке прође скупштинску процедуру у смислу доношења одлуке о избору банке са којом ће се закључити уговор о кредиту.

Законом о општем управном поступку ("Сл. гласник РС", бр. 18/2016, 95/2018 - аутентично тумачење и 2/2023 - одлука УС) одређен је појам трошкова поступка, тако што је у члану 84. прописано да су трошкови поступка издаци за таксе, лични трошкови странке (трошкови доласка и губитка времена и зараде), неопходни и оправдани трошкови заступања странке и трошкови усмене расправе и извођења доказа (стварни трошкови сведока и стварни трошкови и награде вештака, тумача, преводилаца и привремених заступника, трошкови увиђаја и сл.), као и посебни издаци у готовом новцу органа који води поступак (путни трошкови службених лица, огласи и сл.).

Закон прави разлику између редовних трошкова и посебних трошкова и прописује да редовне трошкове поступка сноси орган, а обавеза сношења посебних трошкова зависи од тога по чијем захтеву је поступак покренут и како је окончан. Закон, између осталог, прописује да орган сноси трошкове поступка који је покренут по службеној дужности и повољно окончан по странку, ако законом није друкчије предвиђено, као и да ако жалба буде одбачена или одбијена или жалилац одустане од жалбе, трошкове другостепеног поступка сноси жалилац, а да ако жалба буде усвојена, трошкове другостепеног поступка сноси орган који је одлучивао у првом степену.

Да би странка остварила своје право на накнаду трошкова поступка, мора прво благовремено поднети захтев за накнаду трошкова, у ком тачно наводи на које трошкове се захтев односи и који је износ учињених трошкова.

Странка захтев за накнаду трошкова може да поднесе до окончања поступка, а то значи до доношења првостепеног решења, против кога није изјављена жалба, или до доношења другостепеног решења. Уколико је другостепеним решењем поништено првостепено решење и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак, тј. другостепени орган није сам решио управну ствар, све се сматра једним поступком и странка опет може поднети захтев за накнаду трошкова до доношења првостепеног решења, против кога није изјављена жалба, или до доношења другостепеног решења, а укупни трошкови се обрачунавају у односу на цео поступак, до доношења решења којим се окончава поступак.

О трошковима поступка одлучује првостепени орган решењем којим одлучује о управној ствари, другостепени орган, ако сам реши управну ствар, у ком случају одлучује и о трошковима првостепеног и другостепеног поступка, а уколико првостепено решење буде поништено и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак, одлуку о трошковима целог поступка, решењем којим одлучује о управној ствари, доноси првостепени орган.

Орган који одлучује о поднетом захтеву није дужан да призна све трошкове. У сваком конкретном случају се цени да ли су учињени трошкови били стварни, оправдани и неоходни и у зависности од тога доноси одлуку о њиховом признавању.

Изузетно, одлука о трошковима поступка се може донети и допунским решењем, у складу са одредбама члана 139. став 2. Закон о општем управном поступку, којим је прописано да кад решењем није одлучено о свим питањима орган може, на захтев странке или по службеној дужности, донети решење о питањима о којима није одлучено (допунско решење). У том случају је важно да у диспозитиву решења којим се одлучује о главној ствари буде напоменуто да питање трошкова поступка није сазрело да о њему буде одлучено у том тренутку, те да ће се о њима одлучити допунским решењем. Ово, наравно, мора бити и посебно образложено.

Чланом 79. Законом о раду (“Сл. гласник РС”, бр. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - одлука УС, 113/2017 и 95/2018 - аутентично тумачење) предвиђено је да запосленом мирују права и обавезе које се стичу на раду и по основу рада, осим права и обавеза за које је законом, општим актом, односно уговором о раду друкчије одређено, ако одсуствује са рада због:

1) одласка на одслужење, односно дослужење војног рока; 2) упућивања на рад у иностранство од стране послодавца или у оквиру међународно-техничке или просветно-културне сарадње, у дипломатска, конзуларна и друга представништва; 3) привременог упућивања на рад код другог послодавца у смислу члана 174. овог закона; 4) избора, односно именовања на функцију у државном органу, синдикату, политичкој организацији или другу јавну функцију чије вршење захтева да привремено престане да ради код послодавца; 5) издржавања казне затвора, односно изречене мере безбедности, васпитне или заштитне мере, у трајању до шест месеци. Запослени коме мирују права и обавезе из става 1. овог члана има право да се у року од 15 дана од дана одслужења, односно дослужења војног рока, престанка рада у иностранству, односно код другог послодавца, престанка функције, повратка са издржавања казне затвора, односно мере безбедности, васпитне или заштитне мере - врати на рад код послодавца. Права из ст. 1. и 2. овог члана има и брачни друг запосленог који је упућен на рад у иностранство у оквиру међународно-техничке или просветно-културне сарадње, у дипломатска, конзуларна и друга представништва.

Чланом 70. Закона о запосленима у аутономним покрајинама (“Сл. гласник РС”, бр. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 114/2021, 113/2017 - др. закон, 95/2018 - др. закон, 86/2019 - др. закон, 157/2020 - др. закон, 123/2021 - др. закон и 141/2021) предвиђено је да се радни однос може засновати и за време чије трајање је унапред одређено (радни однос на одређено време): 1) ради замене одсутног запосленог до његовог повратка; 2) због привремено повећаног обима посла, који постојећи број запослених не може да изврши, најдуже на шест месеци у току једне календарске године; 3) на радним местима у кабинету изабраног лица у органу аутономне покрајине, најдуже док траје дужност тог изабраног лица; 4) на радним местима у кабинету градоначелника града Београда, председника Скупштине града Београда, најдуже док траје дужност тих лица; 5) на радним местима у кабинету градоначелника, председника општине или председника градске општине, најдуже док траје дужност тих изабраних лица (помоћници градоначелника, односно председника општине као и друга лица која заснивају радни однос на радним местима у кабинету); 6) ради учешћа у припреми или реализацији одређеног пројекта, најдуже до завршетка пројекта; 7) ради обуке приправника, за време трајања приправничког стажа; 8) ради замене службеника који је постављен за вршиоца дужности, док траје његова дужност; 9) ради замене службеника коме мирује радни однос због обављања приправничког стажа. Радни однос на одређено време заснива се без обавезе спровођења интерног или јавног конкурса, изузев радног односа на одређено време ради обуке приправника који се заснива након спроведеног јавног конкурса, у складу са овим законом и ако је потреба запошљавања приказана у кадровском плану. Радни однос на одређено време не може да прерасте у радни однос на неодређено време, изузев приправнику, кад положи државни стручни испит.

Имајући у виду све наведено и с обзиром да је трајање рада на одређено време унапред одређено са разлогом запошљавања лица на одређено време, сматрамо да нема основа да се таквом лицу утврди право на мировање радног односа, нарочито имајући у виду да је период на који се лице бира, именује или поставља на функцију најчешће дужи од периода на који је заснован радни однос на одређено време.

Овде је у питању правна ситуација коју ни Закон о локалној самоуправи ни Закон о локалним изборима не препознаје.

Наиме, у складу са чланом 32. став 1. тачка 12) и чланом 45. став 1. Закона о локалној самоуправи, чланове општинског већа бира скупштина општине.

Чињеница је, такође, да у складу са чланом 45. став 7. чланови општинског већа које бира скупштина не могу истовремено да буду и одборници, те је ставом 8. истог члана прописано да одборнику који буде изабран за члана општинског већа престаје одборнички мандат.

Обрнута ситуација, међутим, није уређена, односно предвиђена!

Помоћ у решавању ове ситуације могао би да пружи члан 30. став 3. Закона о локалној самоуправи, којим је прописано да „даном потврђивања одборничког мандата лицима које је именовала, односно поставила скупштина јединице локалне самоуправе, престаје функција на коју су именовани, односно постављени“. Ова одредба, дакле, познаје именована и постављена, али не и изабрана лица, што су чланови општинског већа.

Општинска изборна комисија, која, као што сте навели у питању, нема званичних сазнања о томе да је неки кандидат за одборника изабран, именован или постављен на неку функцију од стране скупштине општине, свакако мора да испуни своју законску дужност и додели одборнички мандат ради попуне упражњеног одборничког места првом следећем кандидату са исте изборне листе под условима и на начин прописан чл. 72. и 73. Закона о локалним изборима.

Скупштина општине, даље, мора да такође поступи по Закону о локалним изборима и донесе одлуку о потврђивању мандата новом одборнику, јер закон не даје правни основ скупштини општине да не потврди мандат који је доделила општинска изборна комисија.

Остаје, дакле, питање да ли таква одлука скупштине општине производи било какво аутоматско дејство у смислу цитиране одредне члана 30. став 3. Закона о локалној самоуправи, која, да поновимо, не препознаје изабрана лица.

У оваквој правној ситуацији, мишљења смо да треба циљно тумачити одредбу члана 30. став 3. Закона о локалној самоуправи и закључити да, иако не наводи изабрана лица, примену те одредбе треба проширити и на та лица. Ово из разлога што смисао односно логика овакве одредбе полази од тога да одборник осим те не може да врши ниједну другу јавну функцију у тој општини, нпр. да истовремено буде и директор локалног јавног предузећа, па самим тим , не би смео да врши ни функцију члана општинског већа.

Сходно наведеном, мишљења смо да би скупштина општине требало да, по доношењу одлуке о потврђивању одборничког мандата, констатује престанак функције члана општинског већа услед ступања на одборничку функцију. Потом, остаје могућност да тај нови одборник одмах поднесе оставку на одборничку функцију и буде поново изабран за члана општинског већа, на предлог председника општине.