Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjePitanje je u vezi utvrđivanja zemljišta za redovnu upotrebu objekta u postupku ozakonjenja: Objekat je izgrađen delom na susednoj katastarskoj parceli, uz saglasnost vlasnika izvršena je parcelacija i formirana nova katastarska parcela koja je neznatno veća od zemljišta pod tim delom objekta (u pitanju si fizička lica). Parcelacija je sprovedena i upisana u katastru nepokretnosti. Da li organ nadležan za imovinsko-pravne poslove uopšte može doneti rešenje o utvrđivanju zemljišta za redovnu upotrebu objekta, jer se radi o privatnoj svojini? Kakvu bi svrhu imalo to rešenje, jer je investitor pribavio predmetnu katastarsku parcelu i samim tim ima odgovarajuće pravo na zemljištu u smislu člana 10. Zakona o ozakonjenju.
U konkretnoj situaciji, mišljenja smo da nije potrebno voditi postupak utvrđivanja zemljišta za redovnu upotrebu objekta, jer su imovinski odnosi rešeni sporazumno između vlasnika zemljišta i vlasnika objekta. Nakon sprovođenja parcelacije i potpisivanja kupoprodajnog ugovora, vlasnik objekta ostvariće jedinstvo nepokretnosti i postojaće pravni osnov za ozakonjenje.
Da li Strategija razvoja opštine za period 2020-2030, može biti smatrana „zamenom“ za Plan razvoja opštine do njegovog usvajanja ili ne? Da li po usvajanju Plana razvoja treba Strategiju razvoja opštine za period 2020-2030 staviti van snage ili je potrebno istu uskladiti odnosno revidirati u skladu sa usvojenim planom?
Naša preporuka je, ako je to izvodljivo za JLS, da postojeću verziju Strategije razvoja (trenutno u statusu nacrta kako smo razumeli) prilagodite formi Plana razvoja opštine u skladu sa Zakonom o planskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 30/18) i Uredbom o obaveznim elementima Plana razvoja autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 107/20). To bi omogućilo da se ne mora naknadno revidirati dokument u skladu sa obavezama koje je predvideo Zakon i prateća uredba.
Ovde posebno ukazujemo da Zakon o planskom sistemu, već od 2018. godine od kada je počeo da se primenjuje (oktobar 2018. godine) - ne predviđa donošenje novih Strategija razvoja kao krovnih planskih dokumenata nego - Planova razvoja. A u čl. 55. predviđa da čak ako se i samo menjaju važeći dokumenti – treba da budu usklađeni sa Zakonom prilikom prvih izmena i dopuna. Znači i da je Vaša JLS samo pristupila izmeni krovne strategije, trebalo bi da se tom prilikom preformatira u Plan razvoja, a tim pre je to nužan pristup u situaciji kada idete na usvajanje novog planskog dokumenta.
Ponavljamo stoga da je naša preporuka da se JLS već sada preorijentiše na izmenu forme ovog planskog dokumenta, za šta postoje sva zakonska utemeljenja i da se dakle ne ide na usvajanje Strategije razvoja, već da se uloži koliko bude potrebno vremena i dokument postavi kao Plan razvoja JLS. Ukoliko bi ovo značilo da se tome mora posvetiti i neko vreme početkom 2021. godine, smatramo da je ipak celishodnije da se tako učini i da se dokument pripremi i usvoji u razumnom roku u 2021. godini. Preporuka je da se ima dokumentovan proces rada - do sada na nacrtu Strategije, a zatim i eventualno odluku Veća kojom se obrazlaže potreba izmene forme ovog planskog dokumenta odnosno prilagođavanje istog formi i zahtevima izrade Plana razvoja JLS.
Kada je u pitanju praktično prilagođavanje vašeg krovnog planskog dokumenta sa obavezama iz Zakona o planskom sistemu, ovde Vas podsećamo da se u Uredbi kao preporuka dobre prakse preporučuju Smernice za izradu Plana razvoja JLS.pdf.
Ukoliko opština ne pripada nijednoj kategoriji turističkog mesta (nije kategorizovana), da li se po važećoj Uredbi boravišna taksa naplaćuje po ceni od 1300 din, koja važi za IV kategoriju turističkog mesta ili po ceni od 1000 dinara koja važi za ugostiteljski objekat koji se ne nalazi u granicama turističkog mesta? Prema članu 73. stav 2. Zakona o ugostiteljstvu ("Sl. glasnik RS", br. 17/2019) stoji da ako se objekat za smeštaj ne nalazi na teritoriji turističkog mesta, JLS utvrdiće visinu boravišne takse za najnižu kategoriju turističkog mesta.
Zakonom o ugostiteljstvu („Službeni glasnik RS“ broj 17/19) propisane su dve vrste utvrđivanja i obaveze plaćanja boravišne takse.
U slučaju kada uslugu smeštaja pružaju privredna društva, druga pravna lica i preduzetnici, boravišnu taksu plaća korisnik usluge smeštaja za svaki dan boravka u ugostiteljskom objektu za smeštaj.
Visinu iznosa boravišne takse utvrđuje jedinica lokalne samouprave odlukom, u zavisnosti od kategorije turističkog mesta ili u različitoj visini po delovima opštine, odnosno grada u zavisnosti od izgrađenosti komunalne, saobraćajne i turističke infrastrukture, a u rasponu propisanom Uredbom o najvišem i najnižem iznosu boravišne takse ("Službeni glasnik RS", br. 44/13 i 132/14).
Ako se objekat za smeštaj ne nalazi na teritoriji turističkog mesta, jedinica lokalne samouprave utvrdiće visinu boravišne takse za najnižu kategoriju turističkog mesta.
Izuzetak od gore pomenutog je, u skladu sa članom 71. Zakona o ugostiteljstvu, kada fizičko lice pruža usluge smeštaja u objektima domaće radinosti i seoskom turističkom domaćinstvu.
U ovom slučaju je fizičko lice obveznik plaćanja boravišne takse (ne naplaćuje je od korisnika usluge smeštaja).
Boravišnu taksu fizičko lice plaća u utvrđenom godišnjem iznosu na propisan način.
Visinu iznosa boravišne takse nadležni organ jedinice lokalne samouprave utvrđuje za svako fizičko lice koje pruža usluge smeštaja u domaćoj radinosti i seoskom turističkom domaćinstvu u roku od 15 dana od pravosnažnosti rešenja o kategorizaciji, a u skladu sa Uredbom o uslovima i načinu utvrđivanja visine godišnjeg iznosa boravišne takse za fizičko lice koje pruža ugostiteljske usluge smeštaja u objektima domaće radinosti i seoskom turističkom domaćinstvu, kao i način i rokovi plaćanja ("Službeni glasnik RS", br. 47/19 i 51/19).
Prema članu 3. navedene uredbe, visina godišnjeg iznosa boravišne takse za fizičko lice utvrđuje se tako što se broj individualnih ležaja, odnosno kamp parcela množi sa iznosom boravišne takse po individualnom ležaju, odnosno kamp parceli u zavisnosti od teritorije na kojoj se ugostiteljski objekat nalazi, i to za:
Ako se ugostiteljski objekat ne nalazi u granicama turističkog mesta, broj individualnih ležaja i kamp parcela se množi sa iznosom od 1.000,00 dinara.
Da li sekretar skupštine grada moze da ima samo položen pravosudni ispit, odnosno ne mora da ima položen ispit za rad u državnim organima ako ima položen pravosudni ispit?
Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon i 86/2019 - dr. zakon) samo posredno uređuje pitanje odnosa državnog stručnog ispita i pravosudnog ispita. Naime, članom 131. navedenog zakona je propisano da poseban stručni ispit, osim pravosudnog ispita, ne zamenjuje državni stručni ispit. Odredba se odnosi na službenike, ali se time ne menja zaključak u pogledu toga da ne postoji obaveza polaganja državnog stručnog ispita za lica koja imaju položen pravosudni ispit.
Najzad, Zakonom o državnoj upravi ("Sl. glasnik RS", br. 79/2005, 101/2007, 95/2010, 99/2014, 47/2018 i 30/2018 - dr. zakon), koji se ne odnosi na lokalnu samoupravu, ali posredno potvrđuje navedeni zaključak je propisano (član 89.):
„Obaveze polaganja stručnog ispita oslobođena su lica sa položenim pravosudnim ispitom, kao i lica sa položenim stručnim ispitom za rad u drugim organima ako program tog ispita odgovara programu stručnog ispita zaposlenih u organima državne uprave“.
Članom 101. Zakona o državnim službenicima ("Sl. glasnik RS", br. 79/2005, 81/2005 - ispr., 83/2005 - ispr., 64/2007, 67/2007 - ispr., 116/2008, 104/2009, 99/2014, 94/2017 i 95/2018) je predviđeno da državni stručni ispit nisu dužni da polažu državni službenici u sudovima, javnim tužilaštvima i Državnom pravobranilaštvu koji su obavezni da polažu pravosudni ispit, državni službenici u ostalim državnim organima koji su položili pravosudni ispit, državni službenici u diplomatskom zvanju koji su u obavezi da polažu ili su položili diplomatsko-konzularni ispit u skladu sa zakonom kojim se uređuju spoljni poslovi, kao i državni službenici koji su zdravstveni radnici ili zdravstveni saradnici u Upravi za izvršenje krivičnih sankcija, koji su u obavezi da polažu ili su položili stručni ispit u oblasti zdravstvene zaštite.
Uprkos nedovoljno konkretnim odredbama koje se odnose na jedinice lokalne samouprave, može da se izvede jasan zaključak da ne postoji obaveza polaganja državnog stručnog ispita za lica koja imaju položen pravosudni ispit.
U postupku ozakonjenja objekta u javnoj svojini opštine izvršena je parcelacija kat. parcele u privatnoj svojini na kojoj je delom izgrađen predmetni objekat. Utvrđena je nova kat.parcela u privatnoj svojini i upisana u katastar nepokretnosti. Opština želi da pribavi tu, novoutvrđenu kat.parcelu (odgovarajuće pravo) radi okončanja postupka ozakonjenja. Prema odredbama člana 70. kao i člana 105. Zakona o planiranju i izgradnji, zemljište za redovnu upotrebu objekta, u postupku ozakonjenja, može se pribaviti neposrednom pogodbom, dok član 29. Zakona o javnoj svojini uređuje da se može pribaviti neposrednom pogodbom, ali ne preko procenjene vrednosti od strane nadležnog organa. Ako vlasnik predmetnog zemljišta ne želi da ga proda po procenjenoj vrednosti, tada sledi donošenje rešenja o odbijanju zahteva za ozakonjenje (zbog nepostojanja odgovarajućeg prava na zemljištu) i po pravnosnažnosti istog, sledi sprovođenje rešenja o rušenju objekta, u skladu sa članom 38. Zakona o ozakonjenju objekata. Da li je potrebno da imovinsko-pravni organ izda rešenje o utvrđivanju zemljišta za redovnu upotrebu objekta, imajući u vidu da se radi o zemljištu u privatnoj svojini? Kako postupiti u slučaju da vlasnik predmetnog zemljišta ne želi da ga proda po procenjenoj vrednosti?
Ukoliko novoformirana katastarska parcela predstavlja isključivo zemljište pod objektom, nadležni organ ne mora da sprovodi postupak određivanja zemljišta za redovnu upotrebu objekta, jer je parcela sa posebnim brojem već formirana od strane RGZ. Naime, u postupku ozakonjenja, može se odrediti zemljište pod objektom kao zemljište za redovnu upotrebu objekta, i ovaj postupak vodi organ uprave nadležan za poslove ozakonjenja (čl. 70 st. 2 i 7).
Što se tiče postupka pribavljanja zemljišta u javnu svojinu, Zakon o javnoj svojini (član 29. stav 4.) propisuje jedan zakonski izuzetak od pravila da se nepokretnosti pribavljaju u javnu svojinu u postupku javnog nadmetanja ili prikupljanja pisanih ponuda.
Naime, u pomenutom stavu Zakon daje mogućnost da se nepokretnost pribavi i neposrednom pogodbom, ali uz jedno zakonsko ograničenje „ne iznad procenjene vrednosti“, ukoliko je takvo pribavljanje jedino moguće. Akt o ovakvom raspolaganju mora da ima odgovarajuće obrazloženje.
Postupak pribavljanja neposrednom pogodbom regulisan je i Uredbom o uslovima pribavljanja i otuđenja nepokretnosti neposrednom pogodbom i davanje u zakup stvari u javnoj svojini, odnosno pribavljanja i ustupanja i iskorišćavanja drugih imovinskih prava, kao i postupcima javnog nadmetanja i prikupljanja pismenih ponuda („Sl. glasnik RS“, broj 16/18).
Ovaj konkretan primer otvara mogućnost da se razmišlja o neposrednoj pogodbi kao načinu pribavljanja (član 3. stav 1. tačka 1. Uredbe), jer to i jeste jedino moguće rešenje, ako posmatramo potrebu lokalne samouprave za ozakonjenjem nekog objekta, ali se pribavljanje mora sprovesti na način kako je propisano u Zakonu o javnoj svojini, dakle ne iznad „procenjene vrednosti nepokretnosti“.
Drugo je pitanje ko može vršiti procenu vrednosti nepokretnosti, te s tim u vezi, Zakon propisuje da to može biti:
JLS ima mogućnost da se opredeli za način utvrđivanja tržišne vrednosti nepokretnosti i da kasnije prema nadležnostima propisanim Statutom, Odlukom o pribavljanju (ukoliko istu poseduje) sprovede postupak pribavljanja u svemu u skladu sa Zakonom i Uredbom.