U skladu članom 2. stav 1. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama (“Sl. glasnik RS”, br. 34/2001, 62/2006 - dr. zakon, 63/2006 - ispr. dr. zakona, 116/2008 - dr. zakoni, 92/2011, 99/2011 - dr. zakon, 10/2013, 55/2013, 99/2014, 21/2016 - dr. zakon, 113/2017 - dr. zakoni, 95/2018 - dr. zakoni, 86/2019 - dr. zakoni, 157/2020 - dr. zakoni i 123/2021 - dr. zakoni) plate izabranih, imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih u organima i organizacijama lokalne samouprave utvrđuju se na osnovu: 1) osnovice za obračun plata (u daljem tekstu: osnovica); 2) koeficijenta; 3) dodatka na platu i 4) obaveza koje zaposleni plaća po osnovu poreza i doprinosa za obavezno socijalno osiguranje iz plate, u skladu sa zakonom.

Članom 4. istog zakona predviđeno je da koeficijent izražava složenost poslova, odgovornost, uslove rada i stručnu spremu. Koeficijent sadrži i dodatak na ime naknade za ishranu u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora.

Uredbom o koeficijentima za obračun i isplatu plata imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih u državnim organima (“Sl. glasnik RS”, br. 44/2008 - prečišćen tekst, 2/2012, 113/2017 - dr. zakon, 23/2018, 95/2018 - dr. zakon, 86/2019 - dr. zakon, 157/2020 - dr. zakon i 123/2021 - dr. zakon), koja se primenjuje i za obračun i isplatu plata zaposlenih u organima teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, koeficijenti su razvrstani prema zvanjima i zanimanjima zaposlenih u organima lokalne samouprave, te smatramo da je to logika koja treba da bude primenjena i u pravilnike o koeficijentima koje donose organi JLS.

U skladu sa članom 262. stav 1. Zakona o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik RS”, broj 25/19), Vlada Republike Srbije je donela Odluku o preuzimanju osnivačkih prava nad domovima zdravlja („Službeni glasnik RS“, broj 21/2020) kojom je Republika Srbija preuzela osnivačka prava nad domovima zdravlja, a koja je prethodno vršila jedinica lokalne samouprave, na osnovu odluke nadležnog organa jedinice lokalne samouprave.

U ovom slučaju, kao prethodno pitanje potrebno je rešiti pitanje vlasništva zemljišta na kojem je planirana izgradnja objekta hitne pomoći, što je od važnosti i prilikom izdavanja građevinske dozvole. Obzirom da je planirana izgradnja na zemljištu u javnoj svojini RS, kako bi bila nosilac projekta, neophodno je da se lokalna samouprava obrati Republičkoj direkciji za imovinu Republike Srbije, i u tom slučaju mišljenja smo da postoje dve opcije:

- Podnošenje zahteva za davanje saglasnosti za prenos investitorskih prava 

- Podnošenje zahteva za prenos prava svojine u korist jedinice lokalne samouprave bez naknade, po osnovu člana 26. stav 1. tačka 3. Zakona o javnoj svojini 

Po dobijanju saglasnosti, po nekom od navedenih osnova, a obzirom da dom zdravlja, u okviru kojeg se organizuje hitna medicinska pomoć, predstavlja ustanovu primarne zaštite  koja je korisnik organizacije za obavezno socijalno osiguranje (tj. Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje), predlažemo da u Odluci o budžetu lokalne samouprave, u tabeli rashoda i izdataka, sredstva dobijena od višeg nivoa vlasti za izgradnju službe hitne pomoci, u skladu sa Pravilnikom o standardnom klasifikacionom okviru i kontnom planu za budžetski sistem („Sl. glasnik RS“, br. 16/16, 49/16, 107/16, 46/17, 114/17, 20/18, 36/18, 93/18, 104/18, 14/19, 33/19, 68/19, 84/19, 151/20, 19/21, 66/21, 130/2021 i 144/2022) i Uputstvom za izradu programskog budžeta (ažurirano u julu 2021. godine), planirate novi kapitalni projekat u okviru razdela Direktnog korisnika – Opštinska uprava, Program 12 – Zdravstvena zaštita, programska klasifikacija 1801, funkcionalna klasifikacija 721 – Opšte medicinske usluge, na ekonomskoj klasifikaciji 511- Zgrade i građevinski objekti, a  sredstva planirati iz izvora 07 – Transferi od drugih nivoa vlasti.

Napominjemo, u skladu sa članom 5. stav 6. Zakona o budžetskom sistemu („Sl. glasnik RS“, br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020, 118/2021,  118/2021 - dr. zakon i 138/2022), propisano je u slučaju da jedan nivo vlasti svojim aktom opredeli drugom nivou vlasti namenska transferna sredstva, kao i u slučaju ugovaranja donacije, čiji iznosi nisu mogli biti poznati u postupku donošenja budžeta, odnosno finansijskog plana organizacija za obavezno socijalno osiguranje, organ uprave nadležan za finansije na osnovu tog akta otvara odgovarajuće aproprijacije za izvršavanje rashoda i izdataka po tom osnovu. U skladu sa navedenim članom, po dobijanju transfernih namenskih sredstava, a na osnovu akta kojim su ta sredstva opredeljena jedinici lokalne samouprave, mogu se uvesti nove aproprijacije u odluci o budžetu za realizaciju projekta izgradnje službe hitne pomoći.

Ukoliko izostane saglasnost Republičke Direkcije za imovinu RS, a obzirom na svu navedenu pravnu regulativu, jedinica lokalne samouprave može realizovati projekat tako što će zaključiti sporazum sa domom zdravlja kojim bi se regulisala međusobna prava i obaveze za realizaciju projekta izgradnje službe hitne pomoći (u pogledu obezbeđenja sredstava, sprovođenja postupka javne nabavke, rokova realizacije, vršenja stručnog nadzora, dinamike prenosa sredstava, izveštavanja o realizaciji i dr.) i u tom slučaju, lokalna samouprava u svojoj Odluci o budžetu planira sredstva na ekonomskoj klasifikaciji  464 – Dotacije organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja.

Članom 54. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave (“Sl. glasnik RS”, br. 38/19, 55/20 i 51/22) propisano je da zaposleni ima pravo na godišnju nagradu. Godišnja nagrada isplaćuje se zaposlenom po pravilu jednom godišnje, a učesnici se mogu sporazumeti i o tome da se godišnja nagrada zaposlenom isplati izuzetno u više delova. O visini i načinu isplate godišnje nagrade učesnici pregovaraju u postupku izrade Zakona o budžetu za narednu godinu.

Proceduralno posmatrano, da bi se isplatila godišnja nagrada zaposlenom, pored toga što je predviđena navedenim članom kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave, potrebno je da ista bude planirana finansijskim planom budžetskog korisnika, odnosno potrebno je odlukom o budžetu lokalne vlasti bude odobrena aproprijacija za tu namenu u toj budžetskoj godini. Predlog finansijskog plana odnosno odluke o budžetu, izrađuje se na osnovu uputstva za izradu odluke o budžetu lokalne vlasti koje donosi Ministarstvo finansija. Nakon donošenja Odluke o budžetu direktni i indirektni korisnici budžeta su dužni da usklade svoje finansijske planove sa odobrenim aproprijacijama u budžetu. U tom smislu, u redovnim okolnostima, nakon dobijanja obaveštenja o odobrenim aproprijacijama na ime rashoda za isplatu godišnjih nagrada zaposlenima za budžetsku godinu i donošenja finansijskog plana, rukovodilac budžetskog korisnika može doneti odluku, rešenje o dodeli godišnje nagrade.

Napominjemo međutim da je članom 44. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2023. godinu ("Sl. glasnik RS", br. 138/2022) u stavu 6. i stavu 7. propisano da se u skladu sa članom 2. tačka 31), članom 54. i članom 56. stav 4. Zakona o budžetskom sistemu ("Službeni glasnik RS", br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 - ispravka, 108/13, 142/14, 68/15 - dr. zakon, 103/15, 99/16, 113/17, 95/18, 31/19, 72/19, 149/20, 118/21 i 118/21 - dr. zakon) u budžetskoj 2023. godini - neće vršiti obračun i isplata poklona u novcu, božićnih, godišnjih i drugih vrsta nagrada i bonusa i primanja zaposlenih radi poboljšanja materijalnog položaja i uslova rada, kao i drugih primanja iz člana 120. stav 1. tačka 4) Zakona o radu ("Službeni glasnik RS", br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 - US, 113/17 i 95/18 - autentično tumačenje), predviđenih posebnim i pojedinačnim kolektivnim ugovorima i drugim aktima, za direktne i indirektne korisnike budžetskih sredstava lokalne vlasti, osim jubilarnih nagrada za zaposlene i novčanih čestitki za decu zaposlenih. U stavu 8. istog člana Zakona o budžetu za 2023. godinu, naglašeno je dodatno da se u 2023. godini ne mogu isplaćivati zaposlenima kod korisnika budžetskih sredstava lokalne vlasti nagrade i bonusi koji prema međunarodnim kriterijumima predstavljaju nestandardne, odnosno netransparentne oblike nagrada i bonusa.

Ovakve smernice sadržane su (ponovljene) i u Uputstvu za pripremu odluke o budžetu lokalne vlasti za 2023. godinu i projekcija za 2024. i 2025. godinu (iz jula 2022. godine i ažurirano Uputstvo iz decembra 2022. godine), a što je bio slučaj i u prethodnim godinama.

Dakle, budžetski korisnici nisu mogli planirati u svojim finansijskim planovima za 2023. godinu, a samim tim ne može se ni isplaćivati - godišnja nagrada zaposlenima predviđena Posebnim kolektivnim ugovorom za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave tokom 2023. godine. Ukazujemo i da je shodno Zakonu o budžetskom sistemu, čl. 36a stav 3, postupanje suprotno smernicama iz Uputstva u izradi odluke o budžetu lokalne vlasti (u delu kojim se lokalnoj vlasti daju smernice za planiranje ukupnog obima prihoda, mase sredstava za plate, broja zaposlenih i subvencija u odluci o budžetu), postavljeno kao osnov za moguću obustavu prenosa transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije, odnosno pripadajućeg dela poreza na zarade i poreza na dobit pravnih lica, do momenta dok se odluka o budžetu ne uskladi sa uputstvom.

Član 21. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 38/2019, 55/2020 i 51/2022) utvrđuje osnove i načine ostvarivanja prava na plaćeno odsustvo sa rada zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave. U tom članu se između ostalog kaže da zaposleni ima pravo na plaćeno odsustvo u slučaju teže bolesti člana uže porodice u trajanju od 7 radnih dana (član 21. stav 1. tačka 11 PKU). Isti član u stavu 2. kaže da se članovima uže porodice smatraju bračni drug, vanbračni drug, deca rođena u braku i van braka, rođena braća i sestre, braća i sestre po ocu i majci, roditelji, usvojilac, usvojenik, pastorak i štićenik, dok u stavu 6. kaže da se plaćeno odsustvo odobrava na pismeni zahtev zaposlenog, pod uslovom da je zaposleni priložio odgovarajuću dokumentaciju (dokaz o postojanju pravnog osnova za korišćenje plaćenog odsustva).

Što se tiče akta koji reguliše teže bolesti, samim Kolektivnih ugovorom nije regulisano šta se smatra težom bolešću, a nema ni upućujućih odredbi na primenu drugih propisa kojima je definisana teža bolest. Iz navedenih razloga smatramo da se u svakom konkretnom slučaju prilikom odlučivanja o pravu na plaćeno odsustvo, postojanje osnova teže bolesti člana uže porodice utvrđuje na osnovu priložene odgovarajuće medicinske dokumentacije, iz koje treba da proizilazi da zdravstveno stanje, odnosno bolest člana uže porodice zaposlenog ima kvalifikaciju teže bolesti ili predstavlja težu bolest za to lice.

Zakon o lokalnim izborima ne sadrži odredbe koje bi davale osnov zaključku da se sastav opštinske odnosno gradske izborne komisije (u daljem tekstu: OIK) može ili mora menjati u zavisnosti od promene strukture odborničkih grupa u lokalnoj skupštini.

Ono što Zakon o lokalnim izborima, u članu 18. st. 4. i 5, propisuje jeste da je nov saziv lokalne skupštine dužan da imenuje nov stalni sastav OIK u roku od šest meseci od dana konstituisanja skupštine i da time prestaje mandat prethodnog stalnog sastava OIK. Zakon, dakle, ne propisuje izričito izmene u sastavu OIKa u slučaju promene odborničkih grupa, već samo u slučajevima u kojima članu ili zameniku člana OIKa funkcija prestaje po sili zakona, odnosno u slučajevima njihovog razrešenja, kako je to propisano članom 16. Zakona o lokalnim izborima.

Međutim, članom 27. stav 3. Zakona o izboru narodnih poslanika propisano je da ako se nakon raspisivanja izbora za narodne poslanike promene odborničke grupe, skupština grada, opštine, odnosno gradske opštine ne može imenovati novu lokalnu izbornu komisiju pre okončanja izbora. Ovakva odredba, iako je sadržana u drugom izbornom zakonu, a ne Zakonu o lokalnim izborima, daje prostor za tumačenje da je promena OIKa usled promene odborničke strukture moguća.

Osim toga, odredbe člana 20. stav 2. Zakona o lokalnim izborima sadrže pravila i ograničenja u vezi sa ovlašćenim predlagačima za imenovanje članova OIKa u stalnom sastavu, te bi, u pojedinim slučajevima promene odborničke strukture, zaista moglo da se postavi pitanje nužnosti imenovanja novog OIKa.

Tako, npr. u slučaju da se u nekom trenutku rasformiraju sve osim jedne odborničke grupe, postavilo bi se pitanje primene člana 20. stav 5. Zakona o lokalnim izborima, koji propisuje pravila za imenovanje OIKa u slučaju kada postoji samo jedna odbornička grupa.

Ili, ako se jedina odbornička grupa podeli na dve, postavilo bi se pitanje primene člana 20. stav 6. Zakona o lokalnim izborima, koja propisuje pravila o imenivanju OIKa u slučaju kada postoje samo dve odborničke grupe.

Zakon o lokalnim izborima, dakle, ne propisuje obavezu da se u slučaju promene strukture odborničkih grupa promeni i sastav OIKa, niti daje osnov za tumačenje da je takva promena moguća, već se takva mogućnost prepoznaje u pomenutoj odredbi Zakona o izboru narodnih poslanika.

Kao odgovor na postavljeno pitanje, može se reći da prema zakonu nije potrebno usklađivati sastav OIKa sa promenama u broju i sastavu odborničkih grupa, ali da takvo usklađivanje ne bi bilo u suprotnosti sa propisima, imajući u vidu da Zakon o izboru narodnih poslanika, čije se odredbe shodno primenjuju i na lokalne izbore, sadrži odredbu koja indirektno takvu mogućnost prepoznaje. Drugim rečima, usklađivanje sastava OIKa bi moglo da predstavlja predmet političkog dogovora unutar lokalne skupštine, a ne izvršavanje zakonske obaveze. Ovo i stoga što bi se moglo postaviti pitanje da li Zakon o lokalnim izborima daje osnov da član ili zamenik člana OIKa bude razrešen po osnovu promene odborničke strukture, jer takav slučaj nije propisan članom 16. Zakona o lokalnim izborima koji uređuje prestanak funkcije u OIKu.