Pitanja i odgovori
Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Da li je javno preduzeće ili društvo kapitala kome je poverena delatnost upravljača puta, kada obavlja sve nalogodavne, nadzorne i investitorske poslove, a istovremeno je i izvođač radova, u nekoj vrsti „sukoba interesa“? Ako jeste, kako se to može prevazići?
Mišljenja smo da je, obzirom na širok spektar poslova koje obavlja upravljač puta, najvažnije izbeći situacije da upravljač puta ili lice koje je zaposleno kod njega, u fazi projektovanja, nadzora i izgradnje istovremeno obavlja više radnji na način koji je u suprotnosti sa Zakonom o planiranju i gradnji (projektovanje, revizija projekata, nadzor…). Naime, Zakon o putevima uređuje materiju upravljanja putevima na jedan celovit i konzistentan način, ali ne oslobađa upravljača puta obaveza koje proističu iz drugih propisa. Zakon o planiranju i gradnju tu postavlja jasne granice, a u praksi se vrlo retko može naići na slučaj da neko ove odredbe ne poštuje.
Slučaj kada je delatnost upravljača puta poverena javnom preduzeću koje istovremeno obavlja npr. komunalnu delatnost održavanja ulica i puteva, zaista može da stvori dileme oko toga da li na taj način dolazimo u situaciju da je isto lice „nalogodavac“ i „računopolagač“ što ni u kom slučaju nije poželjno. Međutim, treba imati u vidu da postoje situacije kada se ovo preklapanje ne može izbeći. Jedan od tih slučajeva je upravo taj da u okviru istog preduzeća postoje radne jedinice od kojih je jedna upravljač puta sa funkcijom investitora, a druga organizaciona jedinica služba za održavanje ulica i puteva koja je izvođač radova. Posebno ukazujemo da je jedinica lokalne samouprave zadužena za praćenje i kontrolu rada tog javnog preduzeća (koje je osnovala i kome je poverila obavljanje obe delatnosti), te je potrebno da svojim kontrolnim ovlašćenjima u skladu sa Odlukom o osnivanju ili ugovorom o poveravanju onemogući situacije u kojoj bi došlo do ovakvog „preklapanja“ i eventualnih zloupotreba.
Da li postoje neka ograničenja da javno preduzeće ili privredno društvo kome je na lokalu poverena funkcija (delatnost) upravljača puta, prema potrebi angažuje treća lica koja izvršavaju pojedine poslove u okviru delatnosti upravljača?
U osnovi, javno preduzeće kome je nadležna JLS poverila delatnost upravljača puta, nije obavezano da poseduje sopstvene kadrovske i tehničke kapacitete kojima obavlja poslove u okviru poverene delatnosti. Poveravanje delatnosti podrazumeva samo da je činom poveravanja javno preduzeće preuzelo sve obaveze koje sleduju upravljaču puta i da je dužno da obavlja sve poslove upravljača koji su decidirano pobrojani u članu 9, stav 2. Zakona o putevima. Drugim rečima, Zakon insistira na tome da jedno određeno pravno lice u svojstvu upravljača puta preuzima punu odgovornost, te zavisi od njegovog kapaciteta da li će odgovoriti tim obavezama tako što će pojedine poslove uraditi sopstvenim snagama ili će ih završiti tako što će angažovati treća lica. Sa druge strane, ako JP kojem je poverena funkcija upravljača puta, vrši i poslove održavanja puteva mora ispunjavati uslove propisane članom 8a. Zakona o komunalnim delatnostima ("Sl. glasnik RS", br. 88/2011, 104/2016 i 95/2018) i Uredbom o načinu i uslovima za otpočinjanje obavljanja komunalnih delatnosti ("Sl. glasnik RS", br. 13/2018, 66/2018 i 51/2019).
Da li javno preduzeće može uz neku drugu delatnosti koja mu je poverena, istovremeno da obavlja i delatnost upravljača puta?
Nedvosmisleno se može reći da nema zakonskih smetnji, odnosno da ni na koji način nije protivzakonito da jednom javnom preduzeću kome je jedinica lokalne samouprave poverila obavljanje jedne ili više komunalnih delatnosti, ta ista jedinica lokalne samouprave poveri i obavljanje delatnosti upravljača puta. Kao što su komunalne delatnosti u smislu Zakona o komunalnim delatnostima delatnosti od opšteg interesa, tako je i delatnost upravljača puta u smislu Zakona o putevima delatnost od opšteg interesa (član 9 stav 1), a broj delatnosti koje jedinica lokalne samouprave poverava javnom preduzeću zavisi isključivo od potreba i koncepta kojim se ta JLS rukovodi prilikom donošenja odluka.
Da li JLS može da funkciju i delatnost upravljača puta poveri društvu kapitala ili preduzetniku koji posluje sa 100% ili većinski privatnim kapitalom?
Zakon dozvoljava mogućnost poveravanja ove delatnosti privrednim društvima sa kapitalom u privatnoj svojini, odnosno preduzetniku samo ako je poveravanje izvršeno u skladu sa zakonom kojim se uređuje javno-privatno partnerstvo, a samim tim je isključena mogućnost da se delatnost poveri po proceduri javnih nabavki na neki kraći rok od godinu ili dve dana.
Da li funkciju upravljača puta može da vrši organ uprave jedinice lokalne samouprave neposredno?
Organ uprave jedinice lokalne samouprave ne može da vrši funkciju upravljača puta. U članu 10. stav 4 Zakona o putevima propisano je da „Delatnost upravljanja opštinskim putevima, ulicama i nekategorisanim putevima, koji nisu deo državnog puta I i II reda, može da obavlja javno preduzeće, odnosno društvo kapitala čiji je jedini vlasnik jedinica lokalne samouprave, kao i drugo društvo kapitala i preduzetnik, kome je nadležni organ jedinice lokalne samouprave poverio obavljanje delatnosti upravljanja opštinskim putevima, ulicama i nekategorisanim putevima, u skladu sa zakonom kojim se uređuje javno-privatno partnerstvo i koncesije.“
Da li Opštinska uprava ima obavezu da odredi veštaka radi utvrđivanja naknade ili to radi korisnik eksproprijacije koji je u obavezi da organu dostavi "ponudu o obliku i visini naknade"? Na koji način OU učestvuje u ovom postupku? Ko određuje visinu nagrade za veštake i izdaje nalog za isplatu iste? Da li sve to zavisi od sporazuma korisnika eksproprijacije i sopstvenika bez bilo kakvog "učešća" OU?
Prema odredbama Zakona o eksproprijaciji nadležni organ lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalazi nepokretnost koja je predmet eksproprijacije sprovodi postupak eksproprijacije u celini.
Postupak eksproprijacije se može podeliti u dva dela:
- deo postupka – postupanje po predlogu i donošenje rešenja o eksproprijaciji
- deo postupka – utvrđivanje naknade za eksproprisanu nepokretnost.
U oba dela postupka vodeću ulogu u postupku koji je dvostranački postupak (korisnik eksproprijacije, sa jedne strane i raniji sopstvenik, sa druge strane) vodi nadležni organ JLS.
Nadležni organ JLS dakle vodi i kompletan postupak sporazumnog određivanja naknade u njegovim fazama.
Naime, nakon pravosnažnosti rešenja, korisnik eksproprijacije je u obavezi da nadležnom organu JLS dostavi ponudu koja u sebi mora da ima elemente naknade za zemljište (prema tržišnoj ceni m2 prema zoni, klasi i sl.), ali i useve/trajne zasade ako se na istoj nalaze. Korisnik može da predloži veštaka poljoprivredne struke koji bi dao procenu vrednosti npr. drvne mase (kod šuma) ili trajnih zasada (kod voćnjaka,) s tim da organ uprave donosi odluku kojom određuje veštaka, daje mu zadatak šta treba da uradi i određuje ko snosi troškove veštačenja (prema čl. 33. Zakona o eksproprijaciji troškove veštačenja snosi korisnik). Trošak veštačenja snosi opština samo u situaciji da je opština korisnik eksproprijacije. Ista je procedura i kod veštačenja objekata.
Slična je situacija i kod podnetog zahteva za eksproprijaciju preostalog dela nepokretnosti, gde je prvostepeni organ u obavezi da pozove korisnika eksproprijacije da se izjasni na zahtev stranke, i po potrebi naloži veštačenje postojanja okolnosti iz člana 10. Zakona o eksproprijaciji. I ovom slučaju trošak veštačenja snosi korisnik.
Što se tiče visine troškova veštačenja, visinu troškova određuje sam veštak prema tarifama i troškovnicima koji su važeći, mada generalno u praksi najčešći su slučajevi da korisnik sam predloži veštaka i unapred definiše cenu veštačenja. Veštak je u obavezi da troškovnik veštačenja dostavi korisniku eksproprijacije i prvostepenom organu, na osnovu koga prvostepeni organ kasnije i donosi rešenje o troškovima i dostavlja korisniku na plaćanje.
Dakle, nadležni organ u svim ovim fazama postupka učestvuje i konkretnim odlukama dalje usmerava stranke.
U slučaju da do sporazuma o naknadi ne dođe pred nadležnim organom JLS, nadležni organ saglasno članu 61. Zakona o eksproprijaciji sve spise predmeta dostavlja nadležnom sudu na dalji postupak utvrđivanja naknade.
Da li je za uredan predlog za eksproprijaciju neophodno da podnosilac predloga tj. korisnik eksproprijacije dostavi Rešenje Vlade kojim je utvrđen javni interes za eksproprijaciju predmetne nepokretnosti ili se smatra da je javni interes utvrđen pozivanjem podnosilaca predloga na odredbe člana 74. Zakona o putevima („Sl. glasnik RS“ br. 41/2018 i 95/2018 – dr. zakon)?
Kod izgradnje saobraćajnih infrastrukturnih objekata potrebno da korisnik eksproprijacije dostavi rešenje Vlade RS kojim je utvrđen javni interes ili je dovoljno da se pozove na odredbe člana 74. Zakona o putevima ("Sl. glasnik RS", br. 41/18 i 95/18) dajemo sledeći odgovor:
Postupci eksproprijacije, kao postupci od javnog interesa regulisani su Zakonom o eksproprijaciji koji je donet još 1995. godine. Poslednje značajnije izmene ovog zakona bile su tokom 2009. godine. Od tada pa do danas Zakon o eksproprijaciji nije značajnije noveliran, ali su se postupci eksproprijacije da kažemo u međuvremenu delimično izmenili novim zakonima koji su donošeni (Zakon o energetici, Zakon o putevima, i drugi posebni tzv. lex specialis zakoni).
Imajući u vidu da je članom 2. Zakona o eksproprijaciji propisano da se javni interes utvrđuje zakonom, ili odlukom Vlade (postupak po članu 20. Zakona o eksproprijaciji), ovako alternativno postavljeno utvrđivanje javnog interesa dalo je mogućnost da se javni interes utvrđuje pored odluke Vlade i zakonom.
Tako je i donet Zakon o putevima ("Sl. glasnik RS, br. 41/18), koji u članu 74. upravo utvrđuje javni interes, dakle zakonom se utvrđuje javni interes za eksproprijaciju, administrativni prenos i nepotpunu eksproprijaciju nepokretnosti radi izgradnje, rekonstrukcije i održavanja državnih puteva.
S tim u vezi, ako je u pitanju situacija kojom je zakonom utvrđen javni interes radi izgradnje objekta saobraćajne infrastrukture, gde je korisnik RS a podnosilac predloga neko javno preduzeće ili društvo kapitala čiji je osnivač RS, u tom slučaju se ne zahteva od predlagača rešenje o utvrđenom javnom interesu, jer je javni interes utvrđen zakonom.
Postupak eksproprijacije se dalje vodi prema odredbama Zakona o eksproprijaciji.
Da li hranitelj ostvaruje pravo na uvećan dečiji dodatak ukoliko dete smešteno u hraniteljsku porodicu ima rešenje o pomoć i nezi drugog lica?
Hranitelj ni na koji način ne može da ostvari pravo na dečiji dodatak, kako u osnovnom tako i u uvećanom iznosu. Naime, ranijim odredbama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom je postojala mogućnost da hranitelj ostvari pravo na dečiji dodatak, međutim izmenama i dopunama ovog propisa iz 2018. godine, ovakva mogućnost više ne postoji. Zakonodavac je pošao od pretpostavke da, imajući u vidu da se hranitelju isplaćuju naknada za izdržavanje deteta kao i naknada za hranitelja, ostvarivanje prava na dečiji dodatak bi predstavljalo dvostruki javni izdatak po istom osnovu.
Potrebno je tumačenje člana 41. stav 4. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave koji se odnosi na naknadu za dodatno opterećenje, u smislu da li je procenat uvećanja od osnovne plate fiksan ili se obračun radi po satima koliko je trajala zamena?
Članom 41. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 38/2019 i 55/2020) propisano je sledeće:
„Ako po pismenom nalogu neposrednog rukovodioca zaposleni radi i poslove koji nisu u opisu njegovog radnog mesta zbog privremeno povećanog obima posla ili poslove odsutnog zaposlenog, ima pravo na dodatak za dodatno opterećenje na radu.
U pismenom nalogu se navodi i naziv radnog mesta čije poslove će zaposleni obavljati usled privremenog povećanja obima poslova i razlozi koji su doveli do privremenog povećanja obima posla, odnosno ime zaposlenog koji je odsutan.
Dodatak za prekovremeni rad isključuje dodatak za dodatno opterećenje na radu.
Dodatak za dodatno opterećenje od najmanje 10 radnih dana mesečno iznosi 4% osnovne plate, odnosno 5% osnovne plate ako zaposleni zamenjuje rukovodioca unutrašnje jedinice.
Dodatak za dodatno opterećenje od najmanje 20 radnih dana mesečno iznosi 8% osnovne plate, odnosno 10% osnovne plate ako zaposleni zamenjuje rukovodioca unutrašnje jedinice“.
S obzirom da odredbama Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave nije predviđeno da se obračun za dodatak za dodatno opterećenje na radu vrši po satima, a što je propisano za dodatak za rad noću, dodatak za rad na dan praznika koji nije radni dan, dodatak za prekovremeni rad, to znači da se ovaj obračun vrši, uslovno govoreći, fiksno odnosno za najmanje 10 radnih dana mesečno iznosi 4% osnovne plate (5% osnovne plate ako zaposleni zamenjuje rukovodioca unutrašnje jedinice), a za najmanje 20 radnih dana mesečno iznosi 8% osnovne plate (10% osnovne plate ako zaposleni zamenjuje rukovodioca unutrašnje jedinice).
Zaposleni je zasnovao radni odnos 01.08.1991. godine. U 2015. godini koristio je neplaćeno odsustvo u trajanju od 4 meseca. Da li period kad je koristio neplaćeno odsustvo i kada mu je mirovao radni odnos, ulazi u staž za ostvarivanje prava na jubilarnu nagradu za 30 godina rada kod poslodavca?
Članom 78. Zakona o radu ("Sl. glasnik RS", br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - odluka US, 113/2017 i 95/2018 - autentično tumačenje), koji je lex generalis u odnosu na Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon i 86/2019 - dr. zakon) propisano je da poslodavac može zaposlenom da odobri odsustvo bez naknade zarade (neplaćeno odsustvo), kao i da za vreme neplaćenog odsustva zaposlenom miruju prava i obaveze iz radnog odnosa, ako za pojedina prava i obaveze zakonom, opštim aktom i ugovorom o radu nije drukčije određeno.
Član 79. Zakona o radu reguliše mirovanje radnog odnosa navodima da zaposlenom miruju prava i obaveze koje se stiču na radu i po osnovu rada, osim prava i obaveza za koje je zakonom, opštim aktom, odnosno ugovorom o radu drukčije određeno, ako odsustvuje sa rada zbog:
1) odlaska na odsluženje, odnosno dosluženje vojnog roka;
2) upućivanja na rad u inostranstvo od strane poslodavca ili u okviru međunarodno-tehničke ili prosvetno-kulturne saradnje, u diplomatska, konzularna i druga predstavništva;
3) privremenog upućivanja na rad kod drugog poslodavca u smislu člana 174. ovog zakona;
4) izbora, odnosno imenovanja na funkciju u državnom organu, sindikatu, političkoj organizaciji ili drugu javnu funkciju čije vršenje zahteva da privremeno prestane da radi kod poslodavca;
5) izdržavanja kazne zatvora, odnosno izrečene mere bezbednosti, vaspitne ili zaštitne mere, u trajanju do šest meseci.
Zaposleni kome miruju prava i obaveze iz stava 1. ovog člana ima pravo da se u roku od 15 dana od dana odsluženja, odnosno dosluženja vojnog roka, prestanka rada u inostranstvu, odnosno kod drugog poslodavca, prestanka funkcije, povratka sa izdržavanja kazne zatvora, odnosno mere bezbednosti, vaspitne ili zaštitne mere - vrati na rad kod poslodavca.
Prava iz st. 1. i 2. ovog člana ima i bračni drug zaposlenog koji je upućen na rad u inostranstvo u okviru međunarodno-tehničke ili prosvetno-kulturne saradnje, u diplomatska, konzularna i druga predstavništva.
S obzirom na ove odredbe Zakona o radu, za vreme neplaćenog odsustva zaposlenom miruju prava i obaveze iz radnog odnosa, što dalje znači da se navedeni period mirovanja ne može uračunati u period za ostvarivanje prava na jubilarnu nagradu.
Da li je moguće detetu koje je završilo srednju školu za decu sa smetnjama u razvoju odobriti uslugu socijalne zaštite u drugoj lokalnoj samoupravi? Da li je moguće odobriti tu uslugu mišljenjem IRK kojim bi odobrili dnevni boravak kao uslugu, kao i prevoz i ishranu?
Usluge socijalne zaštite se pružaju u skladu sa najboljim interesom korisnika. Ukoliko je procenjeno da je najbolji interes korisnice u konkretnom slučaju da koristi uslugu dnevnog boravka u drugoj JLS u odnosu na mesto prebivališta onda ne postoji ni jedna prepreka da joj se pruži podrška na taj način. Relevantni propisi kojima je uređeno obezbeđivanje i pružanje usluga socijalne zaštite ni na koji način ne postavljaju uslove u smislu mesta u kom će se obezbediti usluga izuzev lokacijskih zahteva koji su deo standarda pružanja usluga socijalne zaštite.
Postupak za pružanje usluga socijalne zaštite se vodi u centru za socijalni rad (član 68. Zakona o socijalnoj zaštiti, „Sl. glasnik RS“, br. 24/2011) koji korisniku u potrebi za određenom uslugom izdaje uput (član 69. Zakona o socijalnoj zaštiti), odnosno rešenje, kao javnu ispravu a u skladu sa propisima kojima je uređeno obezbeđivanje usluga socijalne zaštite koje donosi JLS na čijoj teritoriji korisnik ima prebivalište odnosno boravište. Mišljenje interresorne komisije nema upravni već profesionalni značaj u pogledu obezbeđivanja i pružanja usluga socijalne zaštite. U smislu obezbeđivanja usluga socijalne zaštite, mišljenje interresorne komisije nije upravni akt na osnovu kog se može odobriti korišćenje javnih sredstava već relevantna informacija koju Centar za socijalni rad ceni i uzima u obzir pri odlučivanju.
Troškovi prevoza i ishrane korisnika usluge socijalne zaštite mogu da budu sastavni deo troškova usluge ili odvojeni troškovi, u zavisnosti propisa kojima JLS uređuje obezbeđivanje usluga socijalne zaštite odnosno odluke o nabavci konkretne usluge. Ukoliko obezbeđivanje sredstava za prevoz i ishranu, pri korišćenju usluge socijalne zaštite, nisu posebno uređeni propisima JLS onda je potrebno ovu vrstu troškova obuhvatiti troškovima same usluge što se uređuje u postupku nabavke. Bilo bi pogrešno, u konkretnom slučaju, oslanjati se na eventualne propise JLS kojima je uređen prevoz i ishrana učenika jer, kako proizilazi iz navedenog pitanja, korisnica nije u obrazovnom procesu.
Treba naglasiti da se svi navodi u ovom odgovoru odnose na uslugu socijalne zaštite „dnevni boravak“. Dnevni boravak, kao usluga socijalne zaštite je samo ona usluga koju pruža organizacija koja za to ima odgovarajuću licencu. Svaka druga usluga, bez obzira kako je nazvana, ne može se smatrati uslugom socijalne zaštite, u smislu Zakona o socijalnoj zaštiti, ukoliko to nije utvrđeno u postupku licenciranja. Ovakve usluge se mogu obuhvatiti terminom „inovativne usluge, čije obezbeđivanje i pružanje u potpunosti uređuje lokalna samouprava.
Da li se na pomoćnike predsednike opštine, za koje se shodno primenjivao Zakon o radnim odnosima u državnim organima, može primenjivati član 70. jer se u vreme primene Zakona o radnim odnosima u državnim organima pomoćnik predsednika opštine postavlja od strane predsednika opštine na neodređeno vreme i kome nije istekao mandat ili će se za pomoćnike primenjivati član 65?
Zakon o radnim odnosima u državnim organima ("Sl. glasnik RS", br. 48/91, 66/91, 44/98 - dr. zakon*, 49/99 - dr. zakon**, 34/2001 - dr. zakon***, 39/2002, 49/2005 - odluka USRS, 79/2005 - dr. zakon, 81/2005 - ispr. dr. zakona, 83/2005 - ispr. dr. Zakona i 23/2013 - odluka US) je imao primenu sve do početka primene Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016), a koji je počeo da se primenjuje od 1. decembra 2016. godine, osim odredaba čl. 116-122, koje se odnose na stručno usavršavanje, kao i odredaba čl. 172-183. i člana 192. tačka 4) o žalbenoj komisiji i odredaba čl. 188-191. kojima su uređena pitanja u vezi sa ljudskim resursima, a koja su počela da se primenjuju narednog dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.
Od početka primene Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave na radno-pravni status pomoćnika predsednika opštine se odnosi član 70. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon i 86/2019 - dr. zakon), kojim je, u verziji koja je danas na snazi, propisano je da se radni odnos može zasnovati i za vreme čije trajanje je unapred određeno (radni odnos na određeno vreme), između ostalih načina, i na radnim mestima u kabinetu gradonačelnika, predsednika opštine ili predsednika gradske opštine, najduže dok traje dužnost tih izabranih lica (pomoćnici gradonačelnika, odnosno predsednika opštine kao i druga lica koja zasnivaju radni odnos na radnim mestima u kabinetu).