Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeKada opština želi da koristi usluge internog revizora koji radi u drugoj opštini da li je dovoljan sporazum o međuopštinskoj saradnji po zakonu o lokalnoj samoupravi ili predsednik opštine treba da donese i odluku o osnivanju službe interne revizije?
Najpre, ukazujemo na relevantne odredbe Pravilnika o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje i izveštavanje interne revizije u javnom sektoru („Sl. glasnik RS“, br. 99/2011 i 106/2013):
Član 3. – koji uređuje načine uspostavljanja interne revizije. Za slučaj u vezi sa kojim ste postavili pitanje, predviđeno je, stavom 1. tačka 3) ovog člana – da se interna revizija može uspostaviti kod korisnika javnih sredstava, u konkretnom slučaju kod opštine, JLS1 - obavljanjem interne revizije od strane jedinice interne revizije drugog korisnika javnih sredstava (u konkretnom slučaju druga opština, JLS2), na osnovu sporazuma, uz prethodnu saglasnost Centralne jedinice za harmonizaciju Ministarstva finansija.
Kada je reč o Sporazumu koji se spominje u navedenoj odredbi, sama Centralna jedinica za harmonizaciju (CJH) pripremila je i objavila Model Sporazuma o obavljanju interne revizije od strane jedinice za internu reviziju drugog KJS.
Vidi: Model Sporazuma o internoj reviziji.pdf
Iz Modela proizilazi da su potpisnici Sporazuma rukovodioci jednog i drugog KJS (odnosno u slučaju iz pitanja, to bi bili predsednici opština JLS1 i JLS2).
Ono na šta ipak posebno ukazujemo, jeste da sam Pravilnik u navedenom članu, i shodno tome i Model Sporazuma – predviđaju da je korišćenje usluga interne revizije na bazi kapaciteta interne revizije drugog korisnika javnih sredstava (druga opština, JLS 2) – moguće samo ukoliko je interna revizija kod tog drugog korsnika javnih sredstava uspostavljena u modalitetu posebne funkcionalno nezavisne organizacione jedinice za internu reviziju (dakle, potrebno je da u konkretnom slučaju JLS2 ima jedinicu za internu reviziju, da bi predmetni sporazum mogao biti zaključen).
Nadalje, kada je reč o pribavljanju saglasnosti CJH za zaključivanje predmetnog sporazuma, nije propisana neka posebna forma za pribavljanje saglasnosti (npr., na bazi nacrta Sporazuma i sl.), a iz prakse proizilazi da postupak teče tako što rukovodioci korisnika javnih sredstava, u ovom slučaju JLS1 i JLS2 potpišu Sporazum, i tako potpisani dokument dostave MFIN-CJH na saglasnost i odobravanje.
U pogledu pitanja da li predsednik opštine (JLS1) treba da donese i odluku o osnivanju službe interne revizije, ukazujemo i na odredbu iz člana 1. stav 2. Modela Sporazuma, koja implicira postojanje internog akta JLS1 koji propisuje da će se funkcija interne revizije u JLS1 obezbediti obavljanjem interne revizije od strane jedinice interne revizije JLS2, na osnovu sporazuma. Takav interni akt opštine, dakle bio bi dovoljan, i nije potrebna odluka opštine o osnivanju službe interne revizije. U praksi, takav (prethodni) interni akt u JLS donosi se najčešće u formi Odluke o uspostavljanju interne revizije, u kojoj se navodi da će se funkcija interne revizije obezbediti obavljanjem interne revizije od strane jedinice interne revizije druge JLS, na osnovu sporazuma u smislu člana 3. stav1. tačka 3) Pravilnika.
Dopunske informacije: Za slučaj kada kod drugog korinsika javnih sredstava, recimo u drugoj opštini (JLS2), poslove interne revizije obavlja jedan, dakle inokosni revizor (ne postoji jedinica za internu reviziju) – nije moguće zaključiti navedeni sporazum. Prema našim saznanjima, u praksi postoje slučajevi da JLS1 uz saglasnost rukovodioca JLS2 angažuje internog revizora JLS2, po ugovoru o privremenim i povremenim poslovima da vrši reviziju u JLS1, ali takav slučaj nije normativno obrađen (u važećim propisima odnosno dostupnim modelima), te o tome treba posebno voditi računa. Kao dopunsku informaciju navodimo i da po odredbama Pravilnika i Sporazuma, između korisniak javnih sredstava (dakle između JLS1 i JLS2) – nije predviđena naknada za obavljanje poslova interne rvizije, već jedinica interne revizije iz JLS2 obavlja internu reviziju u JLS1 na bazi Sporazuma i u okviru redovnih plata u JLS2.
Konačno, zarad korektnog razumevanja procesa, ukazujemo da se u navedenom slučaju (obavljanje interne revizije kod u jednoj JLS od strane interne revizije duge JLS) ne primenjuju sporazumi o međuopštinskoj saradnji na bazi Zakona o lokalnoj samoupravi (odeljak VI Zakona o saradnji i udruživanju JLS), već Zakon o budžetskom sistemu i Pravilnik o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje i izveštavanje interne revizije u javnom sektoru. Za sporazumno uređivanje odnosa koristi se Model Sporazuma koji se nalazi u odgovoru.
Može li odbornik da bude i savetnik predsednika opštine koji nije direktno zaposlen u opštinskoj upravi, vec to radi preko agencije? Da li je to suprotno zakonu, i da li je u sukobu interesa?
Članom 30. Zakona o lokalnoj samoupravi predviđeno je da odbornik ne može biti zaposleni u opštinskoj upravi i lice koje imenuje, odnosno postavlja skupština opštine. Ako zaposleni u opštinskoj upravi bude izabran za odbornika, prava i obaveze po osnovu rada miruju mu dok traje njegov odbornički mandat. Danom potvrđivanja odborničkog mandata licima koje je imenovala, odnosno postavila skupština jedinice lokalne samouprave, prestaje funkcija na koju su imenovani, odnosno postavljeni. Propisi kojima se uređuje sprečavanje sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija, ne isključuju primenu odredaba ovog zakona o poslovima koji su određeni kao nespojivi sa funkcijom odbornika skupštine opštine.
Iz navedenih odredbi proizilazi da su sa mandatom nespojivi samo radni odnos u upravi i imenovanje ili postavljenje od strane skupštine lokalne samouprave. Međutim, za poslove iz delokruga rada uprave ne može se angažovati agencija. U okviru uprave obrazuje se kabinet predsednika opštine kao posebna organizaciona jedinica za obavljanje savetodavnih i protokolarnih poslova, poslova za odnose s javnošću i administrativno-tehničke poslova koji su značajni za rad predsednika opštine. Ako se u ovom konkretnom slučaju mislilo na pomoćnika predsednika opštine, to radno mesto je takođe sistematizovano u upravi (u kabinetu), postavlja ih i razrešava predsednik opštine najduže na period dok traje dužnost predsednika, mogu biti zaduženi za pojedine oblasti (ekonomski razvoj, urbanizam, primarna zdravstvena zaštita, zaštita životne sredine, poljoprivreda i dr.) i za obavljanje poslova tog radnog mesta ne može se angažovati agencija.
S obzirom na raspisani referendum i predstojeće izbore, Republička izborna komisija svakoj lokalnoj samoupravi daje određena sredstva koja treba utrošiti namenski u vidu kancelarijskog materijala. JLS za dobijena sredstva od RIK-a otvara podračun sa kog se plaćanju troškovi za izbore. Da li postoji obaveza da se dobijena sredstva ubace u plan nabavki i sprovede ceo postupak kako javne nabavke, tako i nabavke na koje se zakon ne primenjuje?
Članom 1. stav 3. tačka 1) Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon) je propisano da je javna nabavka, u smislu ovog zakona, nabavka na osnovu ugovora o javnoj nabavci dobara, usluga ili radova koje nabavlja jedan ili više javnih naručilaca od privrednih subjekata koje su ti naručioci odabrali bez obzira da li su dobra, usluge ili radovi namenjeni za javne svrhe.
Imajući u vidu da se pitanje odnosi na nabavke dobara (materijala), koje nabavke treba da sprovede naručilac u smislu odredaba Zakona, proizilazi obaveza primene odredaba Zakona na nabavke koje navodite u pitanju.
Navedeno se odnosi kako na postupke javnih nabavki, tako i nabavke na koje se Zakon ne primenjuje, u kojem slučaju naručilac primenjuje pravila sopstvenog posebnog akta koji uređuje način planiranja i sprovođenja ovih nabavki.
Iz navedenog proizilazi i da je naručilac u obavezi da ove nabavke planira u svom planu (javnih) nabavki, uz ukazivanje da Zakon propisuje izuzetak u kojem se nabavka može sprovesti i ukoliko ona nije planirana u planu javnih nabavki – u izuzetnim slučajevima, kada javnu nabavku nije moguće unapred planirati ili iz razloga hitnosti, naručilac može da pokrene postupak javne nabavke i ako nabavka nije predviđena u planu javnih nabavki (član 88. stav 7. Zakona).
Škola za obrazovanje učenika sa smetnjama u razvoju dostavila je Interresornoj komisiji obaveštenje o prestanku pružanja usluge dodatne podrške za nekoliko učenika iako je Tim za pružanje dodatne defektološke podrške škole za decu sa smetnjama u razvoju smatrao da je neophodno nastaviti sa časovima podrške. Učenici pohađaju redovnu školu i dolazili su na defektološku podršku u školu za decu sa smetnjama u razvoju na osnovu mišljenja Interresorne komisije. Razlog prestanka pružanja podrške je nezainteresovanost roditelja da dovode decu na tretmane u školu. U obaveštenju koje je škola dostavila pozivaju se na član 7. Pravilnika o kriterijumima i standardima pružanja dodatne podrške u obrazovanju dece, učenika i odraslih sa smetnjama u razvoju i invaliditetom u vaspitnoj grupi, odnosno drugoj školi i porodici (,,Sl. glasnik RS" br. 70/2018). Da li komisija može još nešto da uradi u ovim slučajevima kada je podrška predložena, a nije realizovana i ne postoji zahtev za novom podrškom?
Škola za učenike sa smetnjama u razvoju je, postupajući u skladu sa Pravilnikom o dodatnoj obrazovnoj, zdravstvenoj i socijalnoj podršci detetu, učeniku i odraslom, čl.10, obavestila IRK o prestanku podrške, uz obrazloženje.
Osvrnućemo se na deo u kojem navodite da se to desilo „iako je Tim za pružanje dodatne defektološke podrške smatrao da je neophodno nastaviti sa časovima podrške“.
Prema Pravilniku o kriterijumima i standardima pružanja dodatne podrške u obrazovanju dece, učenika i odraslih sa smetnjama u razvoju i invaliditetom u vaspitnoj grupi, odnosno drugoj školi i porodici („Službeni glasnik RS“, br.70/2018), čl. 3, stav 4: „Dodatna podrška iz stava 1. tačka 1) ovog člana i iz stava 2. ovog člana ostvaruje se na osnovu mišljenja interresorne komisije i planira se u okviru individualnog obrazovnog plana deteta, učenika i odraslog, u skladu sa propisima.“ Iz ove odredbe dalje sledi da procenu potreba za ovom vrstom dodatne podrške donosi tim za dodatnu podršku učeniku, dakle tzv. IOP tim škole koju učenik pohađa.
U pogledu okolnosti da su u pitanju učenici koji pohađaju redovnu školu dolazili na defektološku podršku u školu za učenike sa smetnjama u razvoju, na osnovu mišljenja Interresorne komisije, skrećemo pažnju da ovakav način organizovanja dodatne podrške nije u duhu dobre inkluzivne prakse. Isti pravilnik članom 5. stav 1. uređuje gde se pruža ova vrsta dodatne podrške: „Dodatna podrška se pruža u ustanovi koju pohađa dete, učenik ili odrasli, a izuzetno u drugoj ustanovi ili porodici, u skladu sa najboljim interesom korisnika.“
U ovoj situaciji, IRK može da deluje savetodavno, da uputi Tim za dodatnu defektološku podršku na saradnju sa timom za dodatnu podršku učeniku iz škole koju učenik pohađa (roditelj je član ovog tima), kako bi zajedno evaluirali efekte ovog vida dodatne podrške i, ukoliko procene da je neophodna učenicima, organizuju rad tako da ovu podršku učenici dobijaju u školi koju pohađaju.
Poreskom obvezniku, koji je preduzetnik, doneto je rešenje o prinudnoj naplati iz novčanih sredstava sa računa poreskog obveznika na koje je uložena žalba. U rešenju su dospele obaveze za plaćanje po osnovu naknade za zaštitu i unapređenje životne sredine i poreza na imovinu obveznika koji ne vode poslovne knjige. Poreska prijava za porez na imovinu je po osnovu JMBG poreskog obveznika. Da li je ispravno doneti rešenje o prinudnoj naplati i skinuti novac sa računa, s obzirom na to da se poreska prijava odnosi na ličnu imovinu preduzetnika i vodi se po JMBG-u a ne poi PIB -u?
Prema odredbama člana 78. stav 1. tačka 1. i člana 82. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji („Sl. glasnik RS“, br. 80/2002, 84/2022 -ispr.23/2003 – ispr. …112/2015,15/2016, 30/ 2018, 95/2018, 86/2019, 144/2020 i 96/2021) pokretanje postupka prinudne naplate ima za posledicu naplatu iz celokupne imovine poreskog obveznika, osim stvari i lica koji su zakonom izuzeti iz izvršenja.
U skladu sa članom 83. Zakona o privrednim društvima ( „Sl. glasnik RS“ , br. 36/2011,99/2011, 83/2014 -dr.zakon, 5/2015,44/2018, 95/2018, 91/2019 i 109/2021 ) preduzetnik je poslovno sposobno fizičko lice koje obavlja delatnost u cilju ostvarivanja prihoda i koje je kao takvo registrovano u skladu sa zakonom o registraciji. Članom 85. istog zakona kojim se definiše imovina i odgovornost preduzetnika za obaveze propisuje se da preduzetnik za sve obaveze nastale u vezi sa obavljanjem svoje delatnosti odgovara celokupnom svojom imovinom i u tu imovinu ulazi i imovina koju stiče u vezi sa obavljanjem delatnosti. Odgovornost za te obaveze ne prestaje brisanjem preduzetnika iz registra.
Shodno tome, preduzetnik je fizičko lice koje samostalno obavlja delatnost pri čemu preduzetnička radnja nema subjektivitet pravnog lica i neodvojiva je od subjektiviteta osnivača, fizičkog lica. U tom smislu je i imovina preduzetnika celovita: čini je imovina koju stiče u vezi sa obavljanjem delatnosti i izvan obavljanja delatnosti. Preduzetnik odgovara lično i celom svojom imovinom i to neograničeno za obaveze koje nastanu iz obavljanja delatnosti, kao i za obaveze koje nisu vezane za obavljanje delatnosti.
U skladu sa navedenim, smatramo da je Rešenje o prinudnoj naplati ispravno doneto, a nakon sačinjavanja Zapisnika o učešću stranke u postupku po žalbi, ukoliko obveznik ne odustane od žalbe, istu treba sa izjašnjenjem i spisima predmeta proslediti drugostepenom organu na odlučivanje.
Vidi: Mišljenje Minstarstva finansija-blokada preduzetnika.pdf